Limitation period for administrative damages runs from knowledge, not annulment; appeal allowed, claim prescribed.

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 4.11.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, a solicitat:

(i) obligarea pârâtului la plata de daune morale în cuantum de 50.000 RON;

(ii) obligarea pârâtului la plata de daune materiale în cuantumul diferenţei de venituri dintre cel aferent funcţiei deţinute în cadrul IGSU - Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Suceava şi cea din cadrul I.P.J. Suceava, în perioada noiembrie 2015 - martie 2020;

(iii) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 94 din 22 noiembrie 2021, Curtea de Apel Suceava: (i) a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune; (ii) a admis în parte acţiunea; (iii) a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 19.484 RON daune materiale şi 10.000 RON daune morale; (iv) a obligat pârâtul să plătească reclamantei 3.800 RON cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs pârâtul Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca fiind formulată în afara termenului prevăzut de lege, iar în subsidiar, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivare, se arată că, prealabil antamării fondului cauzei, a înţeles să invoce excepţia prescripţiei dreptului la acţiune pe care, în mod nejustificat, instanţa a unit-o cu fondul cauzei prin încheierea din 15.02.2021 şi a respins-o ca nefondată.

Recurentul-pârât susţine că instanţa de fond a apreciat în mod greşit momentul de la care intimata-reclamantă a cunoscut existenţa şi întinderea daunelor morale şi materiale, motiv pentru care solicită admiterea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, urmând a se constata că intimata-reclamantă a introdus cererea de chemare în judecată peste termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În acest sens, arată că intimata-reclamantă a înţeles să conteste refuzul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă de a-i aproba mutarea în interesul serviciului de la Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "Bucovina" al Judeţului Suceava la IPJ Suceava - Poliţia oraşului Vicovul de Sus, formându-se dosarul civil nr. x/2016, soluţionat la data de 28.01.2020 când, prin Decizia nr. 408/2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în mod definitiv în sensul admiterii acţiunii reclamantei.

Însă, în speţă, atât în cazul daunelor morale, cât şi al celor materiale solicitate de către reclamantă, termenul în care acestea puteau fi solicitate este prescris.

Astfel, în ceea ce priveşte daunele materiale, "în cuantumul diferenţei de venituri dintre cel aferent funcţiei deţinute în cadrul IGSU - Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă al Judeţului Suceava şi cea din cadrul I.P.J. Suceava, în perioada noiembrie 2015 - martie 2020", recurentul-pârât apreciază că termenul de 1 an în care acestea ar fi putut fi solicite este prescris, având în vedere faptul că reclamanta a cunoscut încă de la data de 05.10.2015 (dată la care a fost declarată admisă în urma selecţiei organizate de către IPJ Suceava), că veniturile ce ar urma să le primească de la această instituţie ar fi mai mari decât cele primite de la ISU Suceava.

Art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede că "în cazul soluţionării cererii instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate dacă reclamantul a solicitat acest lucru", iar art. 19 alin. (1) din acelaşi act normativ dispune că atunci "când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

Dispoziţiile art. 19 alin. (2) vin să stabilească în mod clar termenul de prescripţie pentru cererile de despăgubire, astfel, "(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din conţinutul acestor prevederi legale rezultă expres situaţia că despăgubirile pentru daune materiale şi morale produse pot să fie cerute "nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau de la data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Or, raportat la data luării la cunoştinţă cu privire la veniturile ce urma să le primească de la IPJ Suceava, respectiv 05.10.2015, se poate constata depăşirea cu mult a termenului de prescripţiei de 1 an stabilit de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

De altfel şi practica instanţelor este în acest sens. Face referire la sentinţa nr. 195 din 19 iulie 2020 a Tribunalului Sibiu, prin care s-a reţinut că "Termenul de prescripţie reglementat de art. 19 din Legea nr. 554/2004 are durata de un an şi curge de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, art. 19 preluând, în privinţa începutului prescripţiei extinctive, regulile generale din materia prescripţiei dreptului la acţiune pentru paguba cauzată prin fapta ilicită şi cazurile asimilate.

Momentul la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabileşte în funcţie de circumstanţele cauzei, luându-se în considerare natura, conţinutul şi efectele conduitei administrative nelegale.

Prin decizia nr. 22 din 24 iunie 2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţiei pentru soluţionarea recursului în interesul legii, referitoare la interpretarea şi aplicarea uniformă a art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, s-a statuat faptul că data de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Faţă de jurisprudenţa antereferită, recurentul-pârât consideră că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că "(...) data de la care reclamanta putea să cunoască în concret întinderea pagubei ... este tocmai data la care a rămas definitivă hotărârea judecătorească în dosarul nr. x/2016."

Cât priveşte daunele morale, instanţa de fond a reţinut că va avea în vedere argumentele privitoare la încălcarea şansei de a se dezvolta profesional. În raport de aceste argumente, recurentul-pârât apreciază că data de la care reclamanta putea să solicite daunele morale este data la care i s-a refuzat mutarea în interesul serviciului de la Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "Bucovina" al Judeţului Suceava la IPJ Suceava - Poliţia oraşului Vicovul de Sus, aceasta fiind data de la care i s-a încălcat presupusa şansă de dezvoltare profesională.

Aşadar, intimata-reclamantă a cunoscut încă de la acea dată (a refuzului de aprobare a mutării) că nu mai poate evolua profesional, iar nu de la data la care a rămas definitivă hotărârea prin care instituţia pârâtă a fost obligată să aprobe mutarea acesteia (dată de la care se presupune că putea să evolueze profesional).

Mai arată că, prin sentinţa nr. 195 din 19 iunie 2020, Tribunalul Sibiu a reţinut că, "Fiind vorba despre drepturi salariale ce i s-ar fi cuvenit ... întinderea prejudiciului material era previzibil pentru reclamant. De asemenea, chiar şi prejudiciul moral invocat de reclamant putea fi cuantificat de acesta."

Prin urmare, solicită admiterea excepţiei astfel cum a fost formulată şi respingerea acţiunii ca fiind prescrisă, conform art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 2517 C. civ.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât apreciază că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - în sensul că, în analizarea elementelor constitutive ale răspunderii civile delictuale aceasta a apreciat că există o legătură între refuzul acceptării mutării intimatei-reclamante şi presupusul prejudiciu.

Or, în ceea ce priveşte daunele morale, din cele reţinute de instanţa de fond, apreciază că nu s-a dovedit nici existenţa prejudiciului şi nici legătura de cauzalitate între presupusa faptă ilicită a instituţiei pârâte şi presupusa şanşă pierdută de evoluţie în carieră. Aşa cum a arătat deja, intimata-reclamantă ocupa în cadrul ISU Suceava o funcţie de subofiţer pentru ocuparea căreia se cer studii de nivel mediu, iar funcţia pentru care a solicitat mutarea este o funcţie echivalentă celei de subofiţer, respectiv de agent de poliţie, pentru care sunt necesare studii tot de nivel mediu.

Referitor la posibilităţile de a evolua profesional, precizează că atât IGSU, cât şi unităţile subordonate, au organizat concursuri în toată această perioadă, cu precădere în anii 2016-2017, unele special pentru trecerea subofiţerilor în corpul ofiţerilor, intimata-reclamantă având astfel posibilitatea de a accede în corpul ofiţerilor.

De asemenea, precizează că atât în cadrul inspectoratelor judeţene pentru situaţii de urgenţă, cât şi în cel al inspectoratelor judeţene de poliţie, evoluţia în carieră este similară, singura diferenţă fiind statutul cadrelor (ISU - cadre militare, IPJ - funcţionari publici cu statut special).

În aceste condiţii, apreciază că nu sunt dovedite toate elementele răspunderii civile delictuale în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale pentru presupusa şansă pierdută de a evolua în carieră.

Referitor la daunele materiale, apreciază că instanţa de fond a procedat la o aplicare greşită a normelor de drept material. Arată în acest sens, că, la data de 18.10.2021, intimata-reclamantă era decăzută din dreptul de a mai depune probe, în condiţiile în care aceasta nu a solicitat proba cu expertiză, chiar şi extrajudiciară, iar instanţa de judecată nu a dispus efectuarea expertizei ca urmare a unei necesităţi reieşite în urma dezbaterilor. După cum se poate observa din încheierea de şedinţă din data de 15.02.2021, dată la care au fost încuviinţate probele, aceste probe nu au fost solicitate şi nici încuviinţate de instanţă. În aceste condiţii, consideră că proba cu expertiza extrajudiciară era inadmisibilă, iar instanţa de fond a administrat-o în afara cadrului legal, ba mai mult decât atât, a stabilit ca daune materiale suma rezultată din înscrisul în cauză.

Pentru toate aceste motive, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.

Cât priveşte critica recurentului în sensul că acţiunea ar fi fost formulată în afara termenului prevăzut de lege, solicită să fie respinsă, arătând în acest sens că instanţa de fond a apreciat în mod corect că, data de la care reclamanta putea să cunoască în concret întinderea pagubei a cărei reparare a solicitat-o prin cererea de chemare în judecată, este tocmai data la care a rămas definitivă hotărârea judecătorească în dosarul nr. x/2016 prin care pârâtul a fost obligat la emiterea ordinului de transfer în interes de serviciu, respectiv 28.01.2020.

Având în vedere durata termenului de prescripţie reglementată de art. 19 alin. (2) rap. la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, respectiv un an, data de la care acesta începe să curgă în cauză - 28.01.2020 - şi data introducerii acţiunii - 04.11.2020 -, instanţa de fond a constatat în mod corect că cererea a fost introdusă în termenul legal, motiv pentru care a respins ca nefondată excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

Pe fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut în mod corect că au intrat în puterea lucrului judecat aspectele referitoare la existenţa faptei ilicite săvârşite de pârât şi a culpei acestuia, iar ceea ce a analizat s-a referit la existenţa prejudiciului produs intimatei-reclamante, a cuantumului acestuia şi a legăturii de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu.

Apreciază cuantumul daunelor morale (10.000 RON) ca fiind unul echilibrat, prin raportare la împrejurările în care a fost comisă fapta ilicită şi excesul vădit de putere dovedit.

Referitor la daunele materiale, instanţa de fond a avut în vedere prevederile art. 1385 alin. (1) C. civ., potrivit căruia "Prejudiciul de repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel." În acest sens, s-a apreciat corect ca fiind dovedite daunele materiale în cuantum de 19.484 RON, reprezentând diferenţele salariale ce i s-ar fi cuvenit intimatei-reclamante, iar recurentul-pârât a fost obligat să acopere acest prejudiciu.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Cererea reclamantei A. are ca obiect obligarea Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă la plata cu titlu de despăgubiri, constând în daune morale în cuantum de 50.000 RON şi daune materiale în cuantumul diferenţei de venituri dintre cel aferent funcţiei deţinute în cadrul IGSU - Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă al judeţului Suceava şi cea din cadrul IPJ Suceava, în perioada noiembrie 2015- martie 2020 (ca urmare a refuzului exprimat prin adresele nr. x/11.11.2015 şi nr. y/18.11.2015, prin care IGSU i-a comunicat reclamantei că solicitarea de mutare la IPJ Suceava nu se aprobă; refuzul pârâtului de a aproba transferul în interesul serviciului fiind apreciat de către reclamantă ca fiind discreţionar şi care a prejudiciat-o atât material, cât şi moral).

Cererea se bazează pe soluţia vizând obligarea IGSU să emită un act administrativ unilateral în sensul transferului reclamantei în interes de serviciu la IPJ Suceava, pronunţată în dosarul nr. x/2016 al Curţii de Apel Suceava - SCAF, soluţionat prin sentinţa nr. 286/07.12.2016, rămasă definitivă prin decizia nr. 408/28.01.2020 a ÎCCJ.

Instanţa de fond a reţinut că cererea reclamantei de despăgubiri întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 a fost formulată în termenul de prescripţie de un an reglementat de art. 19 alin. (2) raportat la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât "(...) data de la care reclamanta putea să cunoască în concret întinderea pagubei ... este tocmai data la care a rămas definitivă hotărârea judecătorească în dosarul nr. x/2016 prin care pârâtul a fost obligat la emiterea ordinului de transfer în interes de serviciu, respectiv 28.01.2020", aceasta fiind data de început a termenului, or, acţiunea a fost introdusă la 04.11.2020, motiv pentru care (i) a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocată de pârât, iar pe fond, (ii) a admis în parte acţiunea în contencios administrativ având ca obiect "despăgubire" şi, în consecinţă, a obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 19.484 RON daune materiale şi 10.000 RON daune morale.

Prin recursul declarat împotriva soluţiei instanţei de fond, pârâtul a formulat critici subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la greşita aplicare a art. 19 din Legea nr. 554/2004, atât din perspectiva greşitei soluţionări a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, considerând că nu s-a aplicat corect Decizia ÎCCJ nr. 22/2019, cât şi a fondului cauzei, în sensul neîndeplinirii condiţiilor cerute de lege pentru repararea pagubei cauzate.

Analizând în primul rând criticile prin care se susţine greşita soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, Înalta Curte constată că aceste critici sunt fondate.

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, prin decizia nr. 22/24.06.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a statuat că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicare acatului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia".

Se reţine că instanţa de fond, raportându-se la aceleaşi dispoziţii antereferite, a apreciat că "data de la care reclamanta putea să cunoască în concret întinderea pagubei a cărei reparare a solicitat-o prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar, este tocmai data la care a rămas definitivă hotărârea judecătorească în dosarul nr. x/2016 prin care pârâtul a fost obligat la emiterea ordinului de transfer în interes de serviciu, respectiv 28.01.2020."

Se reţine, însă, că însăşi decizia nr. 22/2019 pronunţată de ÎCCJ în recurs în interesul legii a statuat că data de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire nu este legat în mod direct şi aprioric de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare, în speţă, de obligare la emiterea actului administrativ.

Or, deşi reclamanta şi-a bazat cererea pe soluţia din dosarul nr. x/2016, prin care pârâtul a fost obligat să aprobe mutarea reclamantei în cadrul IPJ Suceava conform propunerii Comisiei constituite pentru desfăşurarea concursului pentru recrutare şi selecţie anunţat de IPJ Suceava prin adresa nr. x/23.09.2015, Înalta Curtea constată, în consens cu susţinerile recurentului-pârât, că existenţa pagubei a fost cunoscută de reclamantă încă din data de 05.10.2015, când aceasta a fost declarată admisă în urma selecţiei organizate de către IPJ Suceava, iar nu la data de 28.01.2020, data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti din dosarul nr. x/2016, cum greşit a apreciat instanţa de fond.

Aşadar, intimata-reclamantă cunoştea încă de la momentul la care a fost declarată admisă la concurs (05.10.2015), atât că veniturile ce urma să le primească de la această instituţie ar fi mai mari decât cele primite de la ISU Suceava, cât şi că i s-a încălcat presupusa şansă de dezvoltare profesională.

În raport de acest moment temporal - 05.10.2015 -, se observă că termenul de prescripţie de 1 an a început să curgă cel mai târziu la data de 05.10.2015, astfel că formularea cererii de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 la data de 04.11.2020 este, în mod evident, realizată cu depăşirea termenului de prescripţie de un an.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o aplicare şi interpretare greşită a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că în mod greşit a fost respinsă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, astfel că va reforma hotărârea primei instanţe, în sensul admiterii excepţiei invocate de pârât şi respingerii cererii de chemare în judecată, constatând prescris dreptul material la acţiune.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă împotriva sentinţei nr. 94 din 22 noiembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca prescrisă.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 18 octombrie 2023.