Administrative inaction constituting discrimination against disabled persons: failure to provide accessible public road infrastructure

Şedinţa publică din data de 18 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 16.09.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX -a contencios administrativ şi fiscal cu număr unic de dosar x/2022 reclamantul S.C. UAT Comuna Schitu a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul National pentru Combaterea Discriminării, solicitând să se constate caracterul nelegal şi vădit abuziv al Hotărârii nr. 603/28.07.2021 adoptată de instituţia pârâtă şi, pe cale de consecinţă, anularea acestui act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2508 din 28 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul UAT Comuna Schitu în contradictoriu cu pârâţii Consiliul National pentru Combaterea Discriminarii şi A., a anulat Hotărârea nr. 603/28.07.2021 emisă de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi a dispus suspendarea executării aceleiaşi hotărârii până la soluţionarea definitivă a cauzei, obligând pârâtul CNCD la plata către reclamant a sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2508 din data de 28.12.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu consecinţa respingerii acţiunii formulate de reclamanta UAT Comuna Schitu şi menţinerea Hotărârii CNCD nr. 603/28.07.2021 emisă în dosarul nr. x/2020 ca fiind legală şi temeinică.

În susţinerea motivelor de recurs, recurentul-pârât a arătat în esenţă, că sentinţa civilă recurată este nelegală, criticând concluzia instanţei de fond că "în speţă, nu s-a dovedit refuzul reclamantei UAT de a lua măsuri pentru a asigura accesul unei persoane cu dizabilităţi la drumurile din localitate, respectiv nu s-a dovedit că reclamanta a încălcat principiul egalităţii de tratament".

Principiul nediscriminării este consacrat atât de dispoziţiile art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cât şi de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, precum şi a Curţii Europene de Justiţie în forma principiului egalităţii care exclude ca situaţiile comparabile să fie tratate diferit şi situaţiile diferite să fie tratate similar, cu excepţia cazului în care tratamentul este justificat obiectiv.

Or, tocmai acest aspect a fost omis de către instanţă care, raportându-se la o persoană cu nevoi speciale, a apreciat că, "prin neasfaltarea străzii, UAT Comuna Schitu nu se face vinovată de o omisiune intenţionată, care a avut ca scop afectarea persoanelor cu dizabilităţi. Şi ceilalţi locuitori ai satului Schitu şi, în special, ai străzii Plopului au fost şi sunt afectaţi într-o măsură mai mare sau mai mică de neasfaltarea străzii Plopului şi a altor drumuri de interes local". (...)

În acelaşi timp, susţine recurentul, instanţa de fond, pe de o parte, deşi a făcut referire la majoritatea prevederile legale invocate în Hotărârea CNCD nr. 603/28.07.2021, totuşi, nu s-a raportat corect la prevederile art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000.

Astfel, instanţa a apreciat că "nu este vorba de un refuz al reclamantei UAT de a asfalta strada x (din satul Schitu, unde domiciliază numitul B.), ci de o imposibilitate obiectivă de a asfalta această stradă (şi alte străzi/drumuri din localitate) în lipsa fondurilor alocate şi aprobate în acest sens" omiţând că reclamantul a prezentat şi în faţa CNCD-ului, cu mai bine de 2 ani în urmă, aproximativ aceleaşi justificări. Instanţa a considerat că singura dovada prezentată în faţa sa de reclamantă, respectiv Ordinul ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei nr. 1471/22.07.2022 privind aprobarea listei obiectivelor de investiţii şi sumele alocate acestora pentru finanţarea Programului Naţional de Investiţii "C.", pentru categoriile de investiţii pentru judeţul Olt, o disculpă pe aceasta de ani întregi în care a ignorat total situaţia persoanei cu dizabilităţi, adăposti indu-se sub "umbrela" lipsei fondurilor.

Pe de altă parte, mai arată recurenta, instanţa de fond nu a ţinut cont nici de prevederile art. 62 alin. (1)-(3) din Legea nr. 448 din 6 decembrie 2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, despre care Colegiul director a făcut vorbire în Hotărârea nr. 603/2021.

Mai mult decât atât, instanţa, deşi a reţinut că "modernizarea/asfaltarea drumurilor locale trebuie prevăzută în planul anual de achiziţii publice, trebuind respectate prevederile legale privind asigurarea finanţării investiţiilor şi achiziţiilor publice" a ignorat total faptul că această justificare a fost folosită de reclamant ani de zile, în timp ce pentru unele din străzile învecinate celei pe care locuieşte B. s-au găsit resursele necesare pentru a fi asfaltate.

Astfel, consideră că toate acestea converg spre o concluzie diferită de cea a instanţei şi anume aceea că, în speţa analizată, există o discriminare în sens pozitiv, deoarece reclamantul nu a depus toate diligentele necesare accesibilizării porţiunii de drum de cca. 400 m până la calea de acces principal şi nu a acordat prioritate acestei situaţii.

Susţinerile referitoare la lipsa fondurilor băneşti necesare pentru asfaltarea străzilor ar putea crea aparenţa că discriminarea a avut o justificare obiectivă şi rezonabilă. Chiar acceptând că ar exista o justificare rezonabilă şi obiectivă, e evident că s-a încălcat raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat, de vreme ce numitul B. se afla şi în prezent în imposibilitatea de a se deplasa până la calea principală de acces şi în ciuda solicitărilor repetate ani de zile de a nu i se îngrădi acest drept firesc, reclamanta nu a luat nici o măsură în acest sens.

În acest context, raportându-ne la prevederile Legii nr. 448/2006 coroborat cu cele ale O.U.G. nr. 57/2019, se poate concluziona că reclamantul nu a prezentat spre aprobare consiliului local vreo propunere de modernizare cu prioritate a porţiunii de drum necesară domnului B. pentru a putea a avea acces la drumul principal şi nici că ar fi depus diligente pentru accesibilizarea respectivei părţi din calea de acces, măcar la momentul când au fost asfaltate drumurile secundare din vecinătate pentru care s-au găsit resurse, în ciuda" lipsei fondurilor pentru modernizarea drumurilor secundare din localitate.".

În aceeaşi ordine de idei, recurentul consideră că instanţa trebuia să analizeze speţa şi prin prisma prevederilor art. 2 alin. (10) lit. a) din O.G nr. 137/2000, care precizează:" (10) In înţelesul prezentei ordonanţe, eliminarea tuturor formelor de discriminare se realizează prin: a) prevenirea oricăror fapte de discriminare, prin instituirea unor măsuri speciale, inclusiv a unor acţiuni afirmative, în vederea protecţiei persoanelor defavorizate care nu se bucură de egalitatea şanselor" (...).

În ceea ce priveşte cererea de suspendare formulată de reclamant, recurentul consideră că este evidentă intenţia CNCD-ului nu de a sancţiona, ci de a stimula reclamantul în a găsi o soluţie pentru a rezolva o situaţie care trenează de ani de zile şi care îngreunează mult viaţa unei persoane ale cărei posibilităţi de deplasare sunt, oricum mult limitate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă UAT Comuna Schitu a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, prin care a precizat că lasă soluţionarea acestuia la aprecierea instanţei.

În susţinerea întâmpinării, intimata-reclamantă a susţinut, în esenţă, că domnul B., cu domiciliul în Judetul Olt, a solicitat Primăriei Comunei Schitu, ca strada pe care locuieşte sa fie asfaltată, căruia i s-a comunicat faptul că asfaltările se fac in funcţie de alocările bugetare.

Asfaltarea, ca oricare altă achiziţie publica, nu se face după bunul plac al Primarului sau al Consiliului Local, astfel că strada x pe care locuieşte petentul B., este o uliţă secundara si că toate uliţele din satul Schitu sunt neasfaltate, pe acea uliţă nu locuieşte doar petentul, ci mai mulţi proprietari care nu au considerat ca ar fi discriminaţi.

Intimata a ataşat întâmpinării: Hotărârea Consiliului Local nr. 8 din 24.02.2023, cu privire la "Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt"; Certificat de urbanism nr. x din 28.03.2023, în scopul: Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt; Adresa nr. x/09.06.2021, către Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administratiei, pentru obiectivul Modernizare drumuri de interes local în Comuna Schitu, Judeţul Olt, investitie pentru care s-a depus cererea de finanţare cu nr. x/01.11.2021 prin Programul National de Investiţii "C.", din care rezulta ca este inclusă şi strada x, unde locuieşte domnul B..

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În temeiul art. 180 C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 30.06.2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 18 octombrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent şi a apărărilor formulate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1. Situaţia de fapt.

A., în calitate de reprezentant la solicitarea de ajutor a d-lui B., cu domiciliul în Judeţul Olt, cu acordul acestuia, a înaintat petiţia, înregistrată la CNCD cu nr. x din data de 24.09.2020, prin care a sesizat faptul că membrul acestei asociaţii se confruntă cu o problemă de accesibilitate neavând acces de la curte la şoseaua principală din localitate, fiind utilizator a unui scaun cu rotile, în faţa casei sale aflându-se o porţiune de drum neasfaltată, de aproximativ 400 m, netasat şi neaccesibilizat, care i-a produs semnificative pagube, deteriorându-i două mijloace de transport, fiindu-i îngrădit accesul la viaţa comunităţii.

Prin Hotărârea nr. 603/15.09.2021 emisă în dosarul nr. x/2020, faţă de aspectele sesizate de petenta A., Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a dispus următoarele:

"1. Aspectele sesizate constituie discriminare potrivit art. 2, alin. (1) coroborat cu art. 10, lit. h) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată.

2. Aplică sancţiunea cu avertisment pentru partea reclamată UAT Comuna Schitu pentru faptele prevăzute la art. 2, alin. (1) şi art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, potrivit art. 5 alin. (2) şi art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare.

3. Se recomandă părţii reclamate să ia măsurile necesare în vederea în vederea facilitării şi permiterii accesului persoanelor cu dizabilităţi conform prevederilor legale, până la demararea şi finalizarea lucrărilor conform planurilor de achiziţii publice.

4. O copie a prezentei hotărâri se va comunica părţilor."

La data de 14.09.2021, UAT Comuna Schitu, în calitate de parte reclamată s-a adresat instanţei de contencios şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti solicitând efectuarea unui control de legalitate asupra Hotărârii nr. 603/15.09.2021 emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2020, cu consecinţa anulării acesteia.

Prin încheierea din data de 24.10.2023, la cererea reclamantului, în temeiul art. 161 din Legea nr. 554/2004 a fost introdusă în cauză, în calitate de pârâtă, petenta A.

Prin sentinţa civilă nr. 2508 din 28 decembrie 2022, ce face obiectul căii de atact de faţă, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a anulat Hotărârea nr. 603/28.07.2021 emisă de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi a dispus suspendarea executării aceleiaşi hotărârii până la soluţionarea definitivă a cauzei, reţinând în esenţă, că, în speţă, nu s-a dovedit refuzul reclamantei UAT de a lua măsuri pentru a asigura accesul unei persoane cu dizabilităţi la drumurile din localitate, respectiv nu s-a dovedit că reclamanta a încălcat principiului egalităţii de tratament, fiind îndeplinită în cauză atât condiţia cazului temeinic justificat cât şi a pagubei iminete, conform art. 14-15 din Legea nr. 554/2004.

6.2 Analiza cazurilor de casare

Înalta Curte constată cu titlu preliminar că demersul administrativ efectuat de A., în calitate de reprezentant al membrului acesteia, dl. B., nu avea ca şi soluţie constructivă din partea administraţiei locale asfaltarea acelei porţiuni de drum de acces la strada x, stradă secundară, uliţă, de aproximativ 400 m liniar, ci, aşa cum s-a reţinut, petenta a sesizat faptul că dl. B. se confruntă cu o problemă de accesibilitate, neavând acces de la curte la şoseaua principală din localitate, fiind utilizator a unui scaun cu rotile, în faţa casei sale aflându-se o porţiune de drum neasfaltată, de aproximativ 400 m, netasat şi neaccesibilizat, care i-a produs semnificative pagube, deteriorându-i două mijloace de transport, fiindu-i îngrădit accesul la viaţa comunităţii.

Din acest punct de vedere, se reţine că raportul litigios dedus judecăţii are ca şi conţinut un element discriminatoriu generat de comportamentul administraţiei locale, care, în exercitarea puterii discreţionare, avea competenţa legală şi aptutudinea funcţională de a aprecia asupra cererilor repetate ale d-lui B., de i se oferi acces la drumul principal, care, spre deosebire de ceilalţi locuitori ai străzii Plopului, necesită eforturi sulimentare şi restricţii, generate de starea fizică, care presupune deplasarea cu un mijloc de transport special.

Cu alte cuvinte, în situaţia d-lui B., ceea ce petenta a sesizat este faptul că, spre deosebire de celalţi locuitori ai străzii, care deşi au fost şi sunt afectaţi într-o măsură mai mare sau mai mică de neasfaltarea străzii Plopului, au acces la drumul principal, accesul acestuia este mult îngreunat şi dependent de utilizarea unui scaun cu rotile, care s-a defectat de două ori, situaţie în care se pune întrebarea dacă acesta din urmă se bucură de egalitate de şanse de a participa la viaţa comuntăţii şi de avea acces la calea publică.

Este în afara oricărei îndoieli că neajunsurile unei străzi neasfaltate sunt suportate de întreaga comunitate, însă în speţă nu se pune această problemă, ci dacă, spre deosebire de ceilaţi locuitori ai străzii Plopului, dl B. putea avea acces la strada principală într-un mod similar cu aceştia, chiar dacă se afla într-un scaun cu rotile, iar această situaţie deosebită era de natură să-i îngrădească acest drept de care se bucură, cu toate vicisitudinile, ceilalţi locuitori ai străzii.

CNCD nici nu a reţinut ca şi faptă cu caracter contravenţional şi discriminatorie neasfaltarea acestei străzi, ci a reţinut limitarea dreptului de mişcare a d-lui. B. către strada principală şi prin comunitate, determinată de imposibilitatea folosirii fotoliului rulant pe o porţiune a drumului, inaccesibilă pentru aceste mijloace de deplasare.

Prin urmare, se constată că, procedând la o analiză a raportului juridic de contencios administrativ dedus judecăţii, exclusiv din perspectiva lipsei refuzului culpabil al autorităţii de a asfalta strada, instanţa nu a avut în vedere însuşi scopul demersului administrativ, care nu a fost acela de a sancţiona neasfaltarea strazii, ci de a sancţiona comportamentul administraţiei de a nu oferi d-lui. B. egalitate de şanse de a participa la viaţa comuntăţii şi de avea acces la calea publică.

De altfel, prin Hotărârea CNCD nr. 603/28.07.2021 contestată, nici nu s-a reţinut săvârşirea unei fapte cu caracter contravenţional constând în neasfaltarea str. x, ci îngrădirea dreptului d-lui B. de acces public într-un spaţiu public, prin lipsa accesabilizării căilor de acces în comună, către serviciile economice, sociale sau unităţi care oferă servicii medicale, respectiv prin negăsirea unei soluţii adecvate în acest sens.

Din acest punct de vedere, se constată o interpretare şi aplicare greşită a dispoziţiilor art. 10 din O.G. nr. 137/2000, potrivit cărora:"Constituie contravenţie, conform prezentei ordonanţe, dacă fapta nu intră sub incidenţa legii penale, discriminarea unei persoane fizice, a unui grup de persoane din cauza apartenenţei acestora ori a persoanelor care administrează persoana juridică la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată, respectiv din cauza convingerilor, vârstei, sexului sau orientării sexuale a persoanelor în cauză prin: (...) h)refuzarea acordării pentru o persoană sau un grup de persoane a unor drepturi sau facilităţi."

Deşi instanţa a explicitat corect, teoretic, modul de aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în domeniu, menţionând că diferenţa de tratament devine discriminare atunci când se induc distincţii între situaţii analoage şi comparabile fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă şi obiectivă şi că instanţa europeană a decis în mod constant că pentru ca o asemenea încălcare să se producă "trebuie stabilit că persoane plasate în situaţii analoage sau comparabile, în materie, beneficiază de un tratament preferenţial şi că această distincţie nu îşi găseşte nici o justificare obiectivă sau rezonabilă", aplicând aceste dispoziţii nu a sesizat că tocmai această diferenţă de tratament fusese suspusă analizei.

Diferenţa de tratament privea modul cum aveau acces la drumul principal persoanele care locuiau pe aceeaşi stradă, care nu foloseau un fotoliu rulant şi modalitatea prin care putea şi dl. B. să beneficieze de acelaşi drept de acces la viaţa publică a comunităţii, gradul de aceesibilitate oferit acestuia de administraţia locală.

Or, instanţa de fond, făcând o analiza din care rezultă o lipsa a refuzului UAT de a asfalta strada şi lipsei culpei autorităţii locale determinată de lipsa fondurilor, fără a analiza dacă comportamentul acesteia de a nu găşi soluţii pentru a oferi şi d-lui B. un acces facil la drumul principal, similar cu cel de care se bucurau ceilalţi locuitori ai comnei de pe aceeaşi stradă, a încălcat şi aplicat greşit aceste dispoziţii legale la raportul juridic dedus judecăţii.

Mai mult, deşi art. 62 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 448/2006, impunea în sarcina autorităţii locale o obligaţie de a adopta măsuri care să permită accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la căile de acces şi deşi încă din anul 2019 d-l B. se adresase atât autorităţii locale, petiţia a fost depusă la CNCD la data de 24.09.2020, Consiliul Local al Comunei Schitu, prin HCL nr. 43/2021, aprobase cererea de finanţare pentru "Modernizare drumuri de interes local in Comuna Schitu, Judetul Olt", iar prin Ordinul MDLPA nr. 1471/22.07.2022 se aprobase acest obiectiv de investiţii, se constată că abia prin HCL nr. 8/24.02.2023 s-a aprobat obiectivul de investiţii şi indicatorii tehnico-economici, emiţându-se Certificatul de urbanism nr. x/28.02.2023.

Or, în condiţiile în care au trecut mai mult de trei ani, timp în care autoritatea locală nu a asigurat un acces facil, rezonabil, simiar cu celorlalţi locuitori ai străzii Plopului, unde locuieşte dl. B., astfel încât acesta să nu mai întâmpine dificultăţile generate de faptul că se deplasează cun un fotoliu rulant, nu se poate reţine, astfel după cum rezultă din considerentele primei instanţe, că UAT Comuna Schitu a făcut toate demersurile legale necesare pentru finanţarea lucrărilor de modernizare/asfaltare a drumurilor de interes local şi, implicit, pentru asigurarea accesului persoanelor cu dizabilităţi la infrastructură şi că ar fi un argument justificat că procedura este anevoioasă şi necesită timp îndelungat pentru obţinerea unor rezultate concrete, neimputabilă acesteia.

Instanţa a reţinut că "neasfaltarea străzii Plopului nu a avut nici o legătură cu problemele de sănătate şi dizabilităţile fizice de care suferă domnul B.", ceea ce este în totală discordanţă cu raportul juridic dedus judecăţii şi obligaţiile autorităţii locale în situaţia accesului persoanelor la calea publică, pârâta A. ferind soluţii mai puţin costisitoare decât asfaltarea străzii, care ar putea îmbunătăţi situaţia porţiunii de drum vizată, prevenind avarierea dispozitivului electric cu care domnul B. se deplasează.

Cu toate acestea, Curtea a constatat că pârâta A. nu a arătat în notele sale care ar fi aceste soluţii eficiente şi mai puţin costisitoare, însă obligaţia de a găsi soluţii pentru a-şi executa obligaţiile de a adopta măsuri care să permită accesul neîngrădit al persoanelor cu handicap la căile de acces revene autorităţii administraţiei publice locale şi nu Asociaţiei.

7. Temeiul de drept al soluţiei ponunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei nr. 2508 din 28 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul UAT Comuna Schitu în contradictoriu cu Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminarii, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei nr. 2508 din 28 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul UAT Comuna Schitu în contradictoriu cu Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminarii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 18 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.