Judicial review of administrative transfer refusal based on Superior Council's discretion and balance of public operational needs against private interest

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2023

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul contestaţiei deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13 aprilie 2023, sub nr. x/2023, contestatorul A., în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat anularea Hotărârii nr. 265 din 4.04.2023, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, prin care a fost respinsă cererea sa de transfer de la Prachetul de pe lângă Tribunalul Vrancea la Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău, la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti sau la Parchetul de pe lângă Tribunalul Iaşi, precum şi dispunerea transferului său de de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti.

În motivarea contestaţiei a arătat următoarele:

Îndeplineşte funcţia de procuror începând cu 12.12.2012, iar urmare a susţinerii examenului de promovare pe loc în funcţii de execuţie, organizat în cursul anului 2018, începând cu 15.11.2018, este procuror cu grad profesional corespunzător parchetului de pe lângă tribunal.

Modificările legislative aduse la legile justiţiei l-au obligat să solicite transferul de la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea, deoarece pentru a putea lucra efectiv la o unitate de parchet de pe lângă curtea de apel era necesară îndeplinirea condiţiei de a fi lucrat efectiv 2 ani la unitatea imediat inferioară.

Astfel, urmare cererii de transfer formulate, i s-a aprobat transferul de la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea, începând cu 01.04.2022.

Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 303/2022, s-a modificat din nou art. 4623 din Legea nr. 303/2004, în sensul că în cazul promovării efective la instanţele şi parchetele imediat superioare, judecătorii şi procurorii trebuie să fi funcţionat efectiv timp de cel puţin un an la instanţa sau parchetul ierarhic inferior ori la structurile de parchet specializate.

Întrucât îndeplinea această condiţie, a solicitat transferul de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea la Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău, Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti sau Parchetul de pe lângă Tribunalul Iaşi.

Făcând naveta în fiecare zi pe ruta Târgu Ocna - Focşani, a solicitat să fie mutat la o unitate de parchet mai apropiată de casă, respectiv Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău sau Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti ori la o unitate de parchet unde deţine o locuinţă şi nu este nevoit să stea în chirie, respectiv Parchetul de pe lângă Tribunalul Iaşi.

La data de 04.04.2023, Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori i-a respins cererea, cu toate că pentru posturile vacante la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti nu s-au mai înscris şi alte persoane.

Apreciază că hotărârea atacată este netemeinică întrucât la acest moment schema de personal de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea este subdimensionată, fiind ocupate un număr de 6 posturi (inclusiv funcţii de conducere) din cele 14 posturi prevăzute în schemă (inclusiv funcţii de conducere).

Mai arată că administrarea resurselor umane nu intră în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii şi că Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti are lipsă de personal, fiind ocupat doar un singur post din cele 7 disponibile.

Se mai susţine că la momentul analizării cererilor de transfer, Consiliul Superior al Magistraturii ar fi trebuit să ţină cont de criteriile menţionate în lege şi în regulamente doar în cazul partajării candidaţilor care doresc să ocupe acelaşi post şi nicidecum în situaţia în care numărul posturilor vacante era mai mare sau egal decât cel al solicitanţilor.

De asemenea, consideră că adoptarea unei idei contrare, ar conduce la încălcarea drepturilor celor care lucrează în unităţi de parchet mici sau care au un grad de atractivitate mică. Or, nu crede că aceasta este o politică de personal raţională.

2. Apărările formulate de intimatul Consiliul Superior al Magistraturii

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestaţiei, ca neîntemeiată, pentru apărările dezvoltate la dosar.

A susţinut, în esenţă, că hotărârea contestată este legală şi temeinică, fiind emisă cu respectarea normelor legale şi regulamentare incidente în materie.

3. Aspecte procesuale

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, la dosarul cauzei s-au ataşat actul administrativ atacat şi documentaţia aferentă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Examinând Hotărârea nr. 265 din 4 aprilie 2023 a secţiei pentru Procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin prisma criticilor formulate de contestator, a apărărilor intimatului şi faţă de prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că prezenta contestaţie este nefondată.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că a fost învestită în temeiul art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu o contestaţie ce are ca obiect Hotărârea nr. 265 din 4 aprilie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori, prin care s-a respins cererea de transfer a domnului A. de la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea la Parchetul de pe lângă Tribunalul Bacău, la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşi sau la Parchetul de pe lângă Tribunalul Iaşi.

Potrivit dispoziţiilor art. 188 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată: "Transferul judecătorilor şi procurorilor de la o instanţă la altă instanţă sau de la un parchet la alt parchet, inclusiv la şi de la instanţele şi parchetele militare, ori la o instituţie publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul motivat al preşedintelui instanţei sau al conducătorului parchetului de unde se transferă şi unde se transferă, însoţite de punctul de vedere al preşedinţilor curţilor de apel sau al procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curţile de apel în circumscripţia cărora se află instanţa sau parchetul de unde se transferă şi unde se transferă. În cazul în care transferul se solicită în circumscripţia aceleiaşi curţi de apel sau a aceluiaşi parchet de pe lângă curtea de apel este necesar punctul de vedere al preşedintelui respectivei curţi de apel sau al procurorului general al parchetului de pe lângă respectiva curte de apel."

Potrivit art. 190 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"(1) Cererile de transfer se depun la Consiliul Superior al Magistraturii în termen de 15 zile de la data publicării anunţului prevăzut la art. 189 alin. (1). Cererea de transfer va conţine informaţii privind specializarea judecătorului sau a procurorului şi, dacă este cazul, disponibilitatea asumată a acestuia de a activa la instanţa sau la parchetul la care solicită transferul, în oricare dintre secţiile sau completurile ori compartimentele la care cerinţele acestei instanţe sau acestui parchet o impun."

Art. 192 din Legea 303/2022 prevede criterii ce trebuie avute în vedere la soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanţe şi ale procurorilor la alte parchete, respectiv:

a) motivele cuprinse în avizele motivate şi punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b) volumul de activitate al instanţei sau al parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele sau la parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

c) specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei sau completului corespunzător specializării;

d) vechimea la instanţa sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e) vechimea efectivă în funcţia de judecător sau, după caz, de procuror;

f) vechimea în gradul aferent instanţei sau parchetului la care se solicită transferul;

g) disponibilitatea de a activa în secţia sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h) domiciliul sau, după caz, reşedinţa solicitantului;

i) distanţa dintre domiciliul sau, după caz, reşedinţa şi sediul instanţei sau al parchetului la care funcţionează judecătorul sau procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j) starea de sănătate şi situaţia familială.

Înalta Curte reiterează, aşa cum rezultă din jurisprudenţa sa constantă, că art. 192 din Legea nr. 303/2022 nu stabileşte o ordine de prioritate a criteriilor de transfer, incidenţa fiecăruia dintre acestea urmând a fi apreciată în fiecare caz individual, prin prisma raportului dintre interesul individual şi cel general.

Prealabil prezentării, în concret, a argumentelor pe care îşi întemeiază concluzia în sensul netemeiniciei criticilor contestatorului, Înalta Curte aminteşte, astfel cum a statuat deja în jurisprudenţa sa constantă, că, în exercitarea atribuţiilor sale, Consiliul Superior al Magistraturii, ca de altfel şi entităţile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Intimatul are posibilitatea, în funcţie de interesul public al desfăşurării actului de justiţie, să ia în considerare şi alte aspecte relevante în cauză sau invocate de partea interesată. Este important însă ca eventualul refuz al autorităţii să nu se transforme în ceea ce dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc excesul de putere, respectiv depăşirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.

Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic privind analiza efectuată de secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la îndeplinirea în cauză a criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, sunt neîntemeiate.

Analizând conţinutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că Hotărârea nr. 265 din 4 aprilie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura adoptată a fost în mod exhaustiv şi adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, analiza cererilor de transfer s-a efectuat prin prisma acestor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate şi în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei solicitări, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispoziţiilor legale şi regulamentare privitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, rezultă cu evidenţă, că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante, raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturii.

Din interpretarea dispoziţiilor legale anterior enunţate rezultă că normele care reglementează instituţia transferului au caracter supletiv şi conferă doar o vocaţie în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept solicitantului, iar în speţă, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată, în raport de motivele invocate, precum şi în raport de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea 303/2022, corelând şi avizele emise în temeiul art. 188 din aceeaşi lege, de parchetele implicate în procedura transferului, a apreciat că nu este oportună admiterea cererii de transfer a contestatorului.

Sub aspectul conţinutului hotărârii atacate, Înalta Curte reţine că secţia pentru procurori a analizat în mod efectiv toate motivele personale şi profesionale invocate de contestator, iar acestea au fost coroborate cu datele obiective privind situaţia posturilor unităţilor implicate în procedura de transfer, încărcătura pe procuror şi pe schemă, la acel moment, precum şi cu avizele emise în cauză.

S-a avut în vedere astfel că toate unităţile de parchet la care s-a solicitat transferul, analizate în ordinea de preferinţă indicată de contestator, au o medie a dosarelor de soluţionat/procuror peste media naţională, însă sub media dosarelor aflate pe rolul Parchetului de pe lângă Tribunalul Vrancea.

În acelaşi timp, emitentul actului contestat în cauză a avut în vedere şi că, în raport de gradul foarte redus al schemei de personal la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea, coroborat cu faptul că domnul procuror A. a fost transferat de la Parchetul de pe lângă Judecătoria Oneşti la Parchetul de pe lângă Tribunalul Vrancea începând cu data de 01.04.2022, conform Hotărârii nr. 395/01.03.2022 a secţiei, în eventualitatea unui nou transfer, efectele negative ale fluctuaţiei de personal se vor amplifica la această ultimă unitate, conducând la o creştere cu mult mai mare a încărcăturii dosarelor pe procuror, ca urmare a redistribuirii dosarelor, împrejurare care, totodată, are drept consecinţă neefectuarea ritmică de către procurori a actelor de urmărire penală, ceea ce va determina creşterea timpului de soluţionare a dosarelor.

Raportat la criteriul existenţei avizelor motivate, prevăzute la art. 192 lit. a) din Legea 303/2022, Înalta Curte constată că transferul domnului procuror A. a fost avizat nefavorabil de toate unităţile de parchet implicate, cu excepţia Parchetului de pe lângă Judecătoria Oneşti.

Controlul de legalitate pe care Înalta Curte îl efectuează în temeiul art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii implică cenzurarea excesului de putere al autorităţii în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 303/2022.

Or, de vreme ce avizul reprezintă un criteriu legal, iar legiuitorul nu a stabilit o ordine de prioritate a criteriilor, acestea fiind lăsate a fi apreciate în ansamblu, iar secţia pentru procurori şi-a întemeiat hotărârea pe acest criteriu, pe care l-a analizat prin coroborare cu alte criterii legale relevante, precum volumul de activitate şi schema de personal ale unităţii de parchet de la care s-a solicitat transferul şi motivele invocate în susţinerea cererii, nu se poate vorbi despre un exces de putere, hotărârea emisă având o bază legală şi fiind fundamentată pe un raţionament obiectiv şi nediscriminatoriu.

Referitor la criticile contestatorului referitoare la transferul altor colegi se constată, că, spre deosebire de cererea sa, acele cereri au fost avizate favorabil de parchetul la care se solicita transferul, astfel încât din această perspectivă, nu puteau fi considerate a fi similare cu cea a contestatorului, având în vedere şi că fiecare cerere de transfer se analizează în funcţie de împrejurările existente la data formulării şi soluţionării acesteia, de situaţia unităţilor de parchet implicate în procedura transferului la acea dată.

În consecinţă, în cauză nu se conturează ipoteza excesului de putere la adoptarea hotărârilor contestate, noţiune definită de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

Prin hotărârea contestată, secţia a reţinut în considerentele hotărârilor motivele personale invocate de reclamant, a expus datele statistice şi cele referitoare la situaţia parchetelor implicate în procedura de transfer, care constituie criterii legale prevăzute de art. 188 -192 din Legea nr. 303/2022, a indicat argumentele pentru care a dat prevalenţă unor criterii şi a argumentat aplicarea acestora la soluţionarea cererii de transfer, fără a fi încălcat justul echilibru dintre interesele publice ale parchetului de la care se solicita transferul şi interesele private ale contestatorului.

Înalta Curte, în exercitarea rolului său constituţional de unificare a jurisprudenţei, consacrat şi la nivelul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Beian împotriva României reaminteşte jurisprudenţa sa, potrivit căreia motivele de ordin personal şi familial reprezintă criterii care trebuie avute în vedere la soluţionarea cererii de transfer, însă acestea nu constituie, prin ele însele, motive determinante în admiterea cererii, fiind supuse cerinţei coroborării cu celelalte criterii legale, astfel încât prin admiterea cererii de transfer să se asigure, în primul rând, buna funcţionare a unităţilor de parchet implicate în procedura transferului. (deciziile nr. 4847/20.10.2022 şi nr. 4638/13.10.2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Conform jurisprudenţei constante a instanţei supreme, oportunitatea se află în strânsă legătură cu puterea discreţionară a administraţiei publice, existând o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale). Iar "transferul la o altă instanţă trebuie să corespundă şi nevoilor sistemului judiciar, aspect de oportunitate ce intră în marja de apreciere a Consiliului Superior al Magistraturii" (decizia nr. 29/16.01.2018).

Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, "autorităţile beneficiază de o anumita marjă de apreciere în a decide dacă şi în ce măsură diferenţele între diversele situaţii justifică un tratament juridic diferit, iar scopul acestei marje variază în funcţie de anumite circumstanţe, de domeniu şi de context". (în acest sens, a se vedea hotărârile din 23 iulie 1968, 16 septembrie 1996 şi 6 iulie 2004, pronunţate în cauzele "Aspecte privind regimul lingvistic în şcolile belgiene" împotriva Belgiei, paragraful 10, Gaygusuz împotriva Austriei, paragraful 42, Bocancea şi alţii împotriva Moldovei, paragraful 24).

În speţă, noţiunea de oportunitate se analizează prin raportare la măsura ce urmează a fi dispusă de organul emitent, în speţă transferul, şi constă în capacitatea acestuia de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie satisfăcut.

Simpla existenţă a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează în mod automat premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatorului, în atribuţiile secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii intrând şi o analiză de oportunitate, prin raportare la nevoile sistemului judiciar.

În consecinţă, în speţă nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate a actului administrativ atacat, impunându-se respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată privind Hotărârea nr. 265 din 4 aprilie 2023 a secţiei pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5)-(7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte va respinge contestaţia formulată de A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva hotărârii nr. 265 din 4 aprilie 2023 pronunţate de Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori, ca nefondată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 5 octombrie 2023.