Termination of administrative secondment for school inspector: sufficiency of motivation and discretion of public authority

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.04.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, anularea Ordinului MEC nr. 3120/14.01.2021 privind încetarea numirii acestuia, prin detaşare în interesul învăţământului, în funcţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila, repunerea părţilor în situaţia anterioară prin reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior şi obligarea pârâtului la plata diferenţelor dintre drepturile cuvenite pentru funcţia de inspector şcolar general şi cele efectiv încasate în perioada cuprinsă între data eliberării din funcţia menţionată şi data reluării atribuţiilor de serviciu la ISJ Brăila, suspendarea Ordinului contestat, în conformitate cu disp. art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 34/2022 din 3 martie 2022, Curtea de Apel Galaţi a respins cererea de anulare, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Ordinului MEC nr. 3120 din 14.01.2021 aşa cum a fost formulată, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul litigiu.

În motivarea recursului, a arătat, în esenţă, următoarele:

a)Un prim motiv de nelegalitate al sentinţei recurate îl constituie încălcarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor legale în privinţa emiterii, respectiv a motivării actului administrativ

În analiza motivului de nelegalitate invocat prin acţiunea introductivă în sensul că Ordinul MEC nr. 3120/14.01.2021 nu este motivat în fapt şi în drept, instanţa de fond a reţinut că, la rândul lor ordinele de numire în funcţia de inspector şcolar prin detaşare în interesul învăţământului acceptate de către reclamant nu conţin o motivare suplimentară în afara dispoziţiilor Legii nr. 1/2011 şi din această perspectivă, argumentul nemotivării actului subsecvent, de încetare a detaşării în interesul învăţământului nu poate fi reţinut, instanţa apreciind că cerinţa motivării atât în fapt şi în drept a Ordinului contestat este satisfăcută în aceeaşi manieră în care au fost motivate şi ordinele de detaşare în interesul învăţământului nr. 4785 din 19 august 2019 şi nr. 5118 din 14 august 2020, astfel că apărarea reclamantului sub acest aspect nu este fondată.

Această reţinere este total eronată. În opinia recurentului-reclamant, ordinul contestat nu corespunde exigenţelor legislative de claritate, precizie, previzibilitate şi predictibilitate ale actului administrativ.

Faptul neatacării celorlalte ordine de numire a sa în funcţia de inspector general şcolar în cadrul ISJ Brăila, nu poate fi considerat un fine de neprimire care să ducă la respingerea de plano a acţiunii pentru acest motiv.

Arată că a învestit instanţa de judecată cu analiza legalităţii emiterii ordinului şi nu a oportunităţii emiterii acestuia.

Motivarea în fapt a ordinului trebuie să cuprindă în mod concret considerentele care au condus la emiterea acestuia, pentru a se asigura o informare corectă atât a recurentului cât şi a instanţei de judecată. Ţinând cont că a fost vizat în mod direct de măsura dispusă prin ordin, apreciază că se impunea să cunoască motivul emiterii lui.

Lipsa motivării încetării mandatului recurentului din funcţia de inspector şcolar general, echivalează cu inexistenţa vreunui motiv temeinic care să justifice emiterea ordinului.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei că măsura detaşării poate înceta oricând din iniţiativa persoanei competente care poate desemna în condiţiile legii o altă persoană pentru restul perioadei rămase, susţine că, într-adevăr, detaşarea poate înceta şi înainte de termenul fixat prin ordinul de numire, respectiv până la sfârşitul anului şcolar 2020 - 2021, însă, încetarea nu poate opera intempestiv fără niciun fel de justificare.

Din această perspectivă apreciază că au fost încălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ordinul contestat fiind emis de intimat cu exces de putere.

Recurentul-reclamant face trimitere şi la cele reţinute în cauza C509/1993, respectiv că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere întrucât motivarea conferă actului transparenţa, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

În contextul în care ordinul în discuţie a fost emis imediat după schimbarea Guvernului României, singurul motiv ce stă la baza emiterii acestuia apare ca fiind unul politic, legat de apartenenţa politică a actualului inspector general şcolar, demonstrat de altfel prin acţiunea noului inspector şcolar general de a demite directorii unităţilor de învăţământ pe motive politice, aşa cum rezultă din toate înscrisurile depuse la dosar care atestă activitatea noului inspector din perioada ulterioară numirii sale.

Mai arată că motivarea actului administrativ este imperios necesară cu atât mai mult cu cât numirea unei alte persoane pe aceeaşi funcţie s-a efectuat tot prin detaşare şi tot în interesul învăţământului.

În ceea ce priveşte temeiul de drept, recurentul-reclamant arată că toate actele normative indicate în preambulul Ordinului nr. 3120/14.01.2021 fac referire la competenţele şi atribuţiile Ministerului şi nicidecum la temeiul de drept ce a stat la baza deciziei intimatului de încetare a numirii recurentului.

Chiar dacă responsabilitatea de numire aparţine Ministerului, aceasta trebuie exercitată cu respectarea dispoziţiilor legale şi nu cu exces de putere. Competenţa/atribuţia ministerului de a emite ordine nu este absolută, ce operează de drept, care poate interveni oricând şi oricum, fără o justificare temeinică, fără un motiv temeinic. În cauză, nu s-a împlinit condiţia necesară pentru încetarea mandatului recurentului (respectiv până la organizarea concursului de către Ministerul Educaţiei) şi nici nu s-a împlinit termenul stabilit în mod expres în cuprinsul actului administrativ (sfârşitul anului şcolar 2020 - 2021).

b)Un alt motiv de nelegalitate al sentinţei recurate îl constituie interpretarea dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 în privinţa modalităţii discriminatorie de emitere a Ordinului contestat, din prisma existenţei unei distincţii între persoane, fără a exista o justificare obiectivă şi rezonabilă în acest sens.

Deşi instanţa reţine că există un tratament diferenţiat, manifestat prin încetarea detaşării, totuşi, apreciază că nu s-a dovedit existenţa unui raport de cauzalitate între criteriul de discriminare invocat de reclamant ca fiind apartenenţa politică a noului inspector general, şi nici nu s-a dovedit că scopul acestei măsuri de încetare a detaşării ar fi fost înlăturarea dreptului său de a munci ori de a ocupa funcţia de inspector şcolar general, concluzionând că nu a fost supus nici unei discriminări.

Jurisprudenţa naţională a statuat că este necesară îndeplinirea a două condiţii pentru a fi în prezenţa unei situaţii de discriminare, şi anume existenţa unei diferenţe de tratament şi lipsa unei justificări obiectivă şi rezonabilă.

Prima condiţie - existenţa diferenţei de tratament - este îndeplinită, de vreme ce, pe funcţia ocupată de recurent a fost numită o altă persoană, tot prin detaşare şi tot în interesul învăţământului, instituindu-se astfel un privilegiu în persoana acesteia.

Şi cea de-a doua condiţie este îndeplinită, în condiţiile în care schimbarea intervenită este lipsită de o justificare obiectivă şi rezonabilă.

Schimbarea nu a fost decât una politică, în fapt, fiind discriminat prin prisma apartenenţei sale politice.

c)În ceea ce priveşte cel de-al treilea motiv de nelegalitate al ordinului, arată că instanţa de fond a făcut o interpretare eronată a dispoziţiilor legale privind comunicarea actului administrativ şi momentul de la care acesta îşi produce efectele faţă de destinatarul acestuia

Deşi reţine succesiunea momentelor de emitere şi comunicare a actului administrativ, respectiv că ordinul a fost emis în data de 14 ianuarie 2021, a fost comunicat la ISJ Brăila prin fax, la data de 15 ianuarie 2021, în afara orelor de program şi a fost comunicat recurentului în data de 19 ianuarie 2021, dată la care se afla în concediu medical, instanţa concluzionează în mod eronat că apărările sale sunt nefondate şi nu au legătură cu legalitatea emiterii acestui act administrativ şi nici cu legalitatea comunicării către recurent.

Or, în condiţiile în care la data comunicării prin e-mail a ordinului, respectiv în data de 19.01.2021 se afla în concediu medical şi acesta şi-a produs efectele juridice chiar anterior comunicării către recurent, respectiv începând cu data de 18.01.2021, reţinerea instanţei este nefondată.

Chiar şi referirea la dispoziţia nr. x/ID1305-9/18.01.2021 este eronată având în vedere că aceasta a fost contestată şi formează obiectul dosarului nr. x/2021, înregistrat pe rolul Tribunalului Brăila, fiind o dovadă în plus că ordinul şi-a produs efecte anterior comunicării recurentului cu ignorarea stării de incapacitate temporară de muncă în care raportul de muncă este suspendat.

În plus a fost ignorat principiul conform căruia actele administrative produc efecte juridice numai pentru viitor, deci din momentul în care au fost aduse la cunoştinţă ele neputând astfel retroactiva, ceea ce în prezenta cauză din materialul probator rezultă contrariul.

Încetarea detaşării putea să-şi producă efectele la momentul încetării stării de incapacitate temporară de muncă şi nu în perioada suspendării cum s-a întâmplat în prezenta cauză, Ordinul nr. 3120/2021 şi-a produs efecte juridice încă de la data de 18.01.2021, când a fost preluat în schema de personal, de către Colegiul Naţional Nicolae Bălcescu, cu ignorarea totală a efectelor instituţiei suspendării.

Prin urmare, apreciază că a făcut dovada deplină a nelegalităţii Ordinului nr. 3120/2021, iar instanţa de fond a pronunţat o sentinţă nelegală, impunându-se reformarea acesteia în sensul solicitat.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei şi Cercetării nu a formulat întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În ceea ce priveşte principala critică adusă soluţiei pronunţate de prima instanţă, prin care recurentul-reclamant a reiterat argumentul nemotivării actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că această critică este neîntemeiată.

În controlul exercitat asupra actului administrativ dedus judecăţii, instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestuia cu legea şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv şi/sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţile publice sunt chemate să-l ocrotească.

Numai în măsura în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorităţii publice se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 sau despre o deturnare a scopului legii în sensul de "fraudă de lege".

Recurentul-reclamant prin acţiunea dedusă judecăţii invocă nelegalitatea actului de revocare pe motiv că nu sunt evidenţiate împrejurările care să justifice această măsură.

Verificarea vizează aşadar, temeiurile şi efectele ordinului contestat prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat.

Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în raport de natura acesteia şi cu circumstanţele cauzei.

Din această perspectivă sentinţa recurată este la adăpost de orice critică deoarece prima instanţă a analizat temeiurile şi efectele măsurii precum şi vătămarea invocată de reclamant prin prisma faptului că acesta a fost numit în funcţia de inspector şcolar general, prin detaşare în interesul învăţământului, în baza Ordinului MEC nr. 4785/19.08.2019 şi ulterior a Ordinului MEC nr. 5118/14.08.2020, iar prin Ordinul MEC nr. 3120/14.01.2021 s-a dispus încetarea numirii din funcţie, ordin emis de către ministrul educaţiei, în conformitate cu art. 15 alin. (3) din H.G. nr. 24/2020 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării, în vigoare în perioada de referinţă, potrivit căruia, "(3) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin, ministrul educaţiei şi cercetării emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii", precum şi în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (3)-(4) din Metodologia de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiilor de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic aprobată prin OMEC nr. 3992/2020, potrivit cărora, "(3) Ministerul educaţiei şi cercetării poate dispune încetarea detaşării în funcţia de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratul şcolar şi de director al casei corpului didactic la o dată anterioară expirării termenului detaşării. (4)Eliberarea din funcţia de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic se face de către ministrul educaţiei şi cercetării, în condiţiile legii".

Din perspectiva cerinţei motivării actului administrativ, Înalta Curte reţine că numirea şi eliberarea din funcţia de inspector şcolar general intră în competenţa exclusivă acordată de lege ministrului educaţiei, în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerului şi a inspectoratelor şcolare judeţene.

Înalta Curte observă că, în cauză, este vorba de o detaşare în interesul învăţământului, reglementată de Legea nr. 1/2011, ceea ce înseamnă că reclamantul nu a ocupat funcţia de inspector şcolar general prin concurs în care să i se fi verificat cunoştinţele şi competenţele profesionale. A fost numit pe baza prerogativelor ministrului educaţiei şi în considerarea unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de ministrul educaţiei la data respectivă şi de aceea, nici încetarea detaşării din funcţie nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcţie pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei actelor juridice, organul care numeşte o persoană într-o funcţie publică, având putere discreţionară în acest sens, are dreptul de a o elibera din acea funcţie, bucurându-se de aceeaşi marjă largă de apreciere. Atât timp cât numirea în funcţia de inspector şcolar general s-a dispus printr-un act administrativ care nu cuprinde motivele de fapt care sprijină această decizie, eliberarea din funcţie/încetarea detaşării în funcţie, cum este cazul în speţă, nu se poate dispune în condiţii diferite, mai stricte decât cele avute în vedere la ocuparea funcţiei.

Împrejurarea că prin Ordinul MEC nr. 5118/14.08.2020 se reglementează durata detaşării reclamantului "până la organizarea concursului de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării, dar nu mai târziu de sfârşitul anului şcolar 2020-2021, (...)", nu înseamnă că i se poate restrânge ministrului educaţiei posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii Inspectoratului Şcolar Judeţean chiar şi prin dispunerea încetării detaşării din funcţie a inspectorului şcolar general înainte de expirarea perioadei menţionate, decizia de încetare a detaşării fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situaţia în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere, ceea ce în speţă nu s-a demonstrat.

În consecinţă, sunt nefondate criticile de nelegalitate formulate de recurentul-reclamant, vizând lipsa motivării Ordinului MEC nr. 3120/14.01.2021 privind încetarea numirii acestuia, prin detaşare în interesul învăţământului, în funţia de inspector şcolar general la Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila.

În ceea ce priveşte argumentele recurentului-reclamant subsumate greşitei interpretări de către judecătorul fondului a dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000, Înalta Curte constată că şi acestea au un caracter nefondat.

Deşi recurentul-reclamant insistă că sunt îndeplinite condiţiile impuse de lege pentru a fi în prezenţa unei situaţii de discriminare, Înalta Curte observă că în cauză recurentul-reclamant nu a dovedit nici existenţa raportului de cauzalitate între criteriul de discriminare invocat de acesta ca fiind apartenenţa politică a succesorului său în postul de inspector şcolar general şi tratamentul diferenţiat şi nici că scopul acestei măsuri de încetare a detaşării ar fi fost înlăturarea dreptului său de a munci ori de ocupa funcţia de inspector şcolar general.

În acest context, în mod corect a reţinut instanţa de fond că simpla susţinere a reclamantului că în locul său a fost detaşată o altă persoană, membru PNL, nu este de natură a conduce la concluzia că a fost discriminat şi, prin urmare, criticile recurentului-reclamant pe acest aspect sunt nefondate.

În fine, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi a dispoziţiilor legale privind comunicarea actului administrativ şi momentul de la care acesta îşi produce efectele faţă de destinatarul acestuia.

Din probatoriul administrat în cauză, reiese că ordinul a fost emis la data de 14.01.2021, recurentul-reclamant a beneficiat de concediu medical începând cu data de 15.01.2021, iar ordinul i-a fost comunicat în data de 19.01.2021, în perioada concediului medical.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, care afirmă că încetarea detaşării putea să-şi producă efectele la momentul încetării stării de incapacitate temporară de muncă şi nu în perioada suspendării, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că, prin Decizia nr. 91/ID130509/18.01.2021, a încetat contractul individual de muncă nr. x/02.11.2020 încheiat de reclamant cu Inspectoratul Şcolar Judeţean Brăila şi nu prin Ordinul MEC nr. 3120/14.01.2021, iar pe de altă parte, că nu sunt incidente dipoziţiile legale privind suspendarea de drept a contractului individual de muncă ca urmare a incapacităţii de muncă temporară, întrucât, prin încetarea detaşării, reclamantul a revenit la catedra rezervată pe care este titular, astfel că această suspendare de drept îşi produce efectele doar în raport cu unitatea şcolară aferentă catedrei şi nicidecum asupra detaşării.

În egală măsură, Înalta Curte reţine că simpla susţinere a recurentului că ar fi contestat Decizia nr. 91/ID130509/18.01.2021 în cadrul dosarului nr. x/2021 al Tribunalului Brăila, nu este suficientă, în lipsa unor dovezi în acest sens, respectiv a unui extras de pe portalul instanţei privind existenţa dosarului şi a soluţiei pronunţate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 34/2022 din 3 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 5 octombrie 2023.