Pensioners upheld: Government liable for unconstitutional 10% CASS levy withheld from pensions, damages awarded with interest.

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 18.03.2022 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanţii A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

1. Repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare a dispoziţiilor art. XXIV pct. 11-14, 16-18 şi art. XXV alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 130/2021 din 17.12.2021 (publicată în Monitorul Oficial nr. 1202/18.12.2021), prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă, sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate;

2. Obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, actualizate cu indicele de inflaţie, constând în plata către reclamanţi a unor sume egale cu sumele reţinute din pensiile reclamanţilor începând cu luna ianuarie 2022; reţinerile s-au efectuat cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate (CASS, menţionat pe cupoanele de pensii), cu o bază lunară de calcul de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004 - temei legal al cererii);

3. Obligarea pârâtului la plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de CASS, calculate de la prima reţinere până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011 fiind temeiul legal al acestei cereri);

4. Obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensiile reclamanţilor a CASS de 10% (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - temeiul acestei cereri).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 44 din data de 14 februarie 2023, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile netimbrării şi inadmisibilităţii, invocate prin întâmpinare de către Guvernul României;

A admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

A obligat pârâtul Guvernul României la plata către fiecare dintre reclamanţi a unei despăgubiri egale cu sumele reţinute ca şi contribuţie de asigurări sociale de sănătate, în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, începând cu data primei reţineri şi până la încetarea acesteia, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi la plata dobânzii legale de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumei;

A respins petitul privind emitere act administrativ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 44 din data de 14 februarie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinţei recurate, în sensul respingerii, ca inadmisibil, a capătului de cerere privind obligarea Guvernului României la plata către reclamanţi a despăgubirilor constând în contravaloarea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în contravaloarea dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

În motivarea recursului arată că instanţa de fond a reţinut, în esenţă, faptul că, urmare a aplicării prevederilor declarate neconstituţionale, reclamanţii au suferit un prejudiciu material constând în contravaloarea contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate, precum şi din accesoriile la aceste sume, constând în contravaloarea dobânzii legale.

Arată că neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale nu are numai o funcţie de prevenţie, ci şi una de reparaţie, în sensul că vizează în primul rând situaţia concretă a individului lezat în drepturile sale prin norma criticată (Decizia Curţii Constituţionale nr. 866/2015).

Funcţia de prevenţie constă în aceea că normele declarate neconstituţionale nu îşi vor mai produce efectele, iar funcţia de reparaţie constă în eliminarea prejudiciului cauzat indivizilor vizaţi de respectivele dispoziţii legale.

Consideră că în mod eronat instanţa de fond a dispus în sarcina Guvernului României obligaţia de a plăti către reclamanţi despăgubiri egale cu sumele reţinute ca şi contribuţie de asigurări sociale de sănătate, actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi plata dobânzii legale de la data primei reţineri şi până la plata sumei, în condiţiile lipsei capacităţii juridice civile a Guvernului României, care poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Astfel, arată că este vorba de o capacitate juridică specială de drept public, fundamentată pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi pe cele ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului, fiind raporturi juridice de putere, reglementate de norme juridice proprii dreptului administrativ, şi nu instituţiilor de drept privat, astfel cum reiese din prevederile constituţionale şi din cele ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Susţine că raporturile de drept administrativ au caractere juridice specifice, părţile acestora aflându-se într-o subordonare ierarhică, ce se supune principiilor proprii dreptului administrativ şi jurisdicţiei speciale administrative.

Precizează că susţinerile privind lipse capacităţii civile a Guvernului sunt confirmate şi prin dispoziţiile art. 187 şi următoarele din Legea nr. 287/2009, fiind reţinute şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014.

Deşi dispoziţiile Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor au fost abrogate prin art. 597 din O.U.G. nr. 57/2019, argumentele instanţei supreme din decizia anterior invocată îşi păstrează în continuare valabilitatea, întrucât prevederile art. 39 din lege, la care se face referire în motivarea Deciziei nr. 363 din 4 februarie 2014, au fost preluate fără modificări de art. 54 din Codul administrativ.

Astfel, arată că acest organ colegial nu are capacitate juridică civilă, iar în situaţia în care Guvernul României va cădea în pretenţii şi va fi obligat să restituie reclamanţilor sumele de bani reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire tocmai din lipsa capacităţii juridice civile.

Menţionează că Guvernul României nu are atribuţii privind calcularea şi reţinerea din pensii a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate şi nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.

Precizează că la data de 17 februarie 2023. a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 138, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 4/2023, adoptată în considerarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022, invocând dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din respectiva ordonanţă.

Consideră că intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023 exprimă transpunerea practică a obligaţiei dispuse în sarcina pârâtului prin titlul executoriu, împrejurare faţă de care, cererea pendinte a rămas fără obiect, neputându-se susţine în continuare, în mod valabil, solicitarea de penalităţi prin calea urmată de către reclamanţi, în condiţiile în care prin O.U.G. nr. 4/2023 se dă competenţă exclusivă caselor teritoriale de pensii, caselor de pensii sectoriale precum şi entităţilor care plătesc venituri din pensii în restituirea sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, sume pretinse a fi restituite prin prezenta cerere de chemare în judecată.

Mai arată că reactualizarea unei sume poate să fie cumulată cu dobânda civilă, interpretare conformă celor statuate de Î.C.C.J. - Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, care prin Decizia nr. 2/17.02.2014, a stabilit că "actualizarea unei sume datorate cu indicele de inflaţie acoperă prejudiciul cauzat creditorului datorat devalorizării monedei; naţionale (damnum emergens), iar plata dobânzii legale acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul (lucrum cessans), dând expresie astfel principiului reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, principiu consacrat de art. 1531 alin. (1), alin. (2) teza întâi şi art. 1535 alin. (1) C. civ.."

Recurentul-pârât consideră că din moment ce competenţa restituirii sumelor reţinute este dată prin lege exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii şi/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie, întrucât debitorului obligaţiei băneşti principale, îi revine şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente, pe cale de consecinţă.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului.

În esenţă, arată că recurentul-pârât are capacitate civilă de folosinţă şi de exerciţiu, în raport cu dispoziţiile art. 205 şi 209 C. civ. că dacă ministerele au personalitate juridică şi împreună constituie Guvernul României, excepţia lipsei capacităţii juridice se impune a fi respinsă, chiar dacă este vorba de un organ colegial.

Mai arată că O.U.G. nr. 4/2023 a fost adoptată de către recurentul-pârât ca urmare a sesizării Curţii Constituţionale şi nu lipseşte de obiect cererea de acordare a dobânzii legale şi actualizarea sumelor cu indicele de inflaţie.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 4 octombri 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanţii A., B. şi C. au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României: repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare a dispoziţiilor art. XXIV pct. 11-14, 16-18 şi art. XXV alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 130/2021 din 17.12.2021 (publicată în Monitorul Oficial nr. 1202/18.12.2021), prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă, sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate; obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, actualizate cu indicele de inflaţie, constând în plata către reclamanţi a unor sume egale cu sumele reţinute din pensiile reclamanţilor începând cu luna ianuarie 2022; obligarea pârâtului la plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlu de CASS, calculate de la prima reţinere până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011 fiind temeiul legal al acestei cereri); obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensiile reclamanţilor a CASS de 10% (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 - temeiul acestei cereri).

Prin sentinţa instanţei de fond, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile netimbrării şi inadmisibilităţii, invocate prin întâmpinare de către Guvernul României; a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a obligat pârâtul Guvernul României la plata către fiecare dintre reclamanţi a unei despăgubiri egale cu sumele reţinute ca şi contribuţie de asigurări sociale de sănătate, în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, începând cu data primei reţineri şi până la încetarea acesteia, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi la plata dobânzii legale de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumei.

Împotriva sentinţei instanţei de fond a formulat recurs recurentul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În cauză, intimaţii-reclamanţi s-au considerat vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acţiune în condiţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător."

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Punctual, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi reţinerea diferenţelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferenţele de impozit pe venit se calculează separat faţă de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se reţin la data efectuării plăţii sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc şi se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător şi sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eşalonată prevăzută la alin. (1) se aplică şi în ceea ce priveşte plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanţă s-a învestit pe fond doar cu pretenţiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 şi dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reţinut şi care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reţinute din pensiile intimatului, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speţă.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acţiunea de faţă are ca obiect, în condiţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa Judeţeană de Pensii nu îi conferă acestei entităţi calitate procesuală pasivă în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi Casa Judeţeană de Pensii, referitor la atribuţiile conferite acesteia de lege, ci, aşa cum s-a arătat, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute în temeiul ordonanţei declarate neconstituţionale se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a conferi în proces calitate procesuală pasivă Caselor Judeţene de Pensii, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat.

Înalta Curte subliniază aşadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa (de urgenţă) declarată neconstituţională, astfel de acţiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenţii actelor administrative emise în baza ordonanţei, a căror anulare s-ar cere, sau autorităţile publice în privinţa cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speţă, dreptul de pensie originar aparţinând domeniului asigurărilor sociale.

De asemenea, Curtea Constituţională a subliniat că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituţionale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, text potrivit căruia "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.".

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acţiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative." (alin. (5).

Se observă că dintre acţiunile enumerate de textul legal anterior menţionat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative se circumscriu definiţiei de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acţiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deşi în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretenţiile băneşti prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic şi asimilat.

Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acţiunea în discuţie, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât şi specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.

În aceste condiţii, din moment ce premisa de formulare a acţiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acţiuni în pretenţii formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanţa sau ordonanţa de urgenţă (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanţe/ordonanţe de urgenţă a Guvernului, ce ar fi neconstituţională, au prejudiciat partea reclamantă.

În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligaţia să recurgă la acţiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios şi calitatea părţilor, cadru procesual în care va putea formula o excepţie de neconstituţionalitate în condiţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituţionalitate.

Prin urmare, pretenţiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală şi actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflaţie, iar, în raport cu acestea, casele judeţene de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condiţiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatului-reclamant prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituţională, aparţinea emitentului, în speţă Guvernului României.

Din aceeaşi perspectivă sunt nefondate şi susţinerile recurentului-pârât referitoare la lipsa calităţii sale procesuale pasive.

Astfel, Înalta Curte constată că una dintre condiţiile de exerciţiu ale acţiunii în justiţie este calitatea procesuală, ce presupune existenţa unei identităţi între persoana reclamantului şi persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecăţii - calitate procesuală activă, şi, pe de altă parte, între persoana pârâtului şi cel obligat în baza aceluiaşi raport juridic - calitate procesuală pasivă, instanţa fiind obligată să verifice atât calitatea procesuală activă, cât şi calitatea procesuală pasivă, deoarece raportul de drept procesual nu se poate lega valabil decât între titularii dreptului ce rezultă din raport de drept material dedus judecăţii. Astfel, conform art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond.

În speţă, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, astfel că acesta din urmă justifică o calitate procesuală pasivă în proces, în condiţiile în care este emitentul actului vătămător, respectiv a ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

De asemenea, nu poate fi primită nici critica potrivit căreia prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect şi că nu mai există interesul intimatului-reclamant de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute, nu şi repararea prejudiciului cauzat prin reţinerea sumelor de bani din drepturile de pensie ale intimatului, în baza O.U.G. nr. 130/2021, declarată neconstituţională.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 44 din data de 14 februarie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei nr. 44 din data de 14 februarie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.