Recus dismissed: Challenges to presidential decrees and government orders on state of emergency rejected as exempt from administrative review or inadmissible

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 04.11.2021 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Tribunalul Bucureşti, B., Guvernul României şi C.:

1. Anularea actului administrativ reprezentat de răspunsul nelegal comunicat pe email în data de 08.09.2021 de preşedinta Tribunalului Bucureşti, pârâta B., prin care s-a respins plângerea prealabilă 2310/BIRP/2021 privind anularea deciziilor nominalizate;

2. Constatarea nulităţii absolute şi anularea celor 3 acte administrative atacate prin plângerea prealabilă pentru netemeinicie şi nelegalitate, şi anume Decizia nr. 72/15.05.2020, Decizia nr. 71/14.05.2020, Decizia nr. 70/12.05.2020;

3. Constatarea nulităţii absolute şi anularea Decretului nr. 195/2020 (privind instituirea stării de urgenţă) invocat ca temei juridic al celor 3 decizii ale Tribunalului, atât în conţinutul acestora cât şi în răspunsul la plângerea prealabilă;

4. Constatarea nulităţii absolute şi anularea Decretului nr. 240/2020 (privind prelungirea stării de urgenţă instituită prin Decretul 195/2020), invocat ca şi temei juridic al celor trei decizii ale Tribunalului, atât în conţinutul acestora cât şi în răspunsul la plângerea prealabilă;

5. Constatarea inexistenţei HCNSU nr. 36/2020 privind certificarea epidemiei/pandemiei, conform celor arătate în Hotărârea nr. 1075/01.07.2021 a Curţii de Apel Bucureşti din dosarul x/2021;

6. Constatarea inexistenţei Hotărârii Parlamentului nr. 5/2020 pentru încuviinţarea stării de alertă şi a măsurilor instituite prin H.G. nr. 394/2020 privind declanşarea stării de alertă, datorită neconstituţionalităţii acesteia în integralitate, statuată de CCR prin Decizia nr. 672 din 20.10.2021;

7. Constatarea nulităţii absolute a persoanei juridice Guvernul României, ca emitent şi autor al actelor de pretinsă autoritate atacate mai jos, precum şi a calităţii de guvern/premier interimar;

8. Constatarea nulităţii absolute şi anularea H.G. nr. 394/2020 privind declanşarea stării de alertă, invocată ca şi temei juridic al celor trei decizii emise de preşedinta Tribunalului, atât în conţinutul acestora cât şi în răspunsul la plângerea prealabilă;

9. Constatarea nulităţii absolute şi anularea H.G. nr. 1090/06.10.2021 privind prelungirea stării de alertă cu 30 de zile începând din 10 octombrie 2021, invocată prin perpetuarea până în prezent a stării de alertă, ca şi temei juridic al celor trei decizii emise de preşedinta Tribunalului;

10. Constatarea nulităţii absolute şi anularea H.G. nr. 1130/22.10.2021 privind modificarea şi completarea unor măsuri din H.G. nr. 1090/06.10.2021 aferente stării de alertă;

11. Constatarea nulităţii absolute şi anularea H.G. nr. 1161/25.10.2021 privind modificarea şi completarea unor măsuri din H.G. 1090/06.10.2021 aferente stării de alertă;

12. Sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 55/2020 (privind starea de alertă) în ansamblul său, respectiv cu art. 4 alin. (1), (2) (privind instituirea stării de alertă), art. 6 lit. C) (privind măsurile adoptate în starea de alertă), art. 9 alin. (4) (privind purtarea obligatorie a măştii în spaţii închise), art. 13 (privind purtarea obligatorie a măştii în spaţii deschise, aceasta fiind introdusă ilegal, prin O.U.G. nr. 192/2020 şi H.G. nr. 965/2020),

13. Sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 1 pct. 1 din O.U.G. nr. 192/2020 prin care au fost operate de Guvern modificări la Legea nr. 55/2020 emisă de Parlament, în sensul introducerii obligativităţii portului măştii în spaţii deschise, adică restricţionării liberei circulaţii în exterior în funcţie de portul măştii, restricţionării dreptului de a respira liber (aşadar dreptului la sănătate), precum şi restricţionării dreptului la propria imagine, demnitate, onoare (în sensul în care Guvernul încearcă să oblige toţi cetăţenii să meargă îmbotniţaţi pe stradă).

Prin sentinţa civilă nr. 2861/23.05.2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2343 din data de 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere nr. x, invocată de pârâtul Guvernul României şi de intervenient;

A respins excepţia lipsei de interes cu privire la capetele de cerere 1-2, invocată de pârâţii Tribunalul Bucureşti şi B., ca neîntemeiată;

A respins capetele de cerere 1-2, ca neîntemeiate, formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii B. şi Tribunalul Bucureşti;

A respins capetele de cerere nr. x, ca inadmisibile, formulate de reclamant în contradictoriu cu pârâţii C., Guvernul României, B. şi Tribunalul Bucureşti, cu intervenţia accesorie în interesul pârâtului Guvernul României a terţului Ministerul Afacerilor Interne;

În temeiul art. 29 alin. (5) raportat la art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, formulată de reclamant, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 2343 din data de 14 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1, 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând:

1. casarea hotărârii atacate şi admiterea capetelor de cerere 1-11 ale cererii de chemare în judecată;

2. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nelegalei compuneri a completului de judecată, care, fără actele menite şi capabile să-i ateste calitatea de autoritate judecătorească în spaţiul juridic public al republicii, nu are putere legală în a decide sau impune ceva, toate actele întocmite din falsă calitate fiind nule absolut şi lipsite de efecte juridice;

3. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a ignorării Deciziilor CCR nr. 392/2021 şi 416/2021 (general obligatorii) privind acordarea unui termen de judecată urgent pentru acţiunile în instanţă atacând acte guvernamentale pandemice, cum ar fi hotărârile de Guvern în vigoare 30 de zile (H.G. nr. 1090/06.10.2021, H.G. nr. 1130/22.10.2021, H.G. nr. 1161/2.10.2021), fiecare din ele în vigoare (pentru 30 de zile) la momentul depunerii acţiunii (04.11.2021), dosarul fiind înregistrat la Curtea de Apel Bucureşti în iunie, programat la primul termen de judecată în octombrie, amânat pentru noiembrie şi judecat după o nouă amânare în decembrie;

4. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nesolutionării legal valabile de către instanţa de fond a excepţiei de necompetenţă generală;

5. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a neîndeplinirii procedurii obligatorii de ordine publică privind punerea în discuţia părţilor a excepţiilor de fond şi de formă, cum ar fi excepţia lipsei calităţii procesual pasive a numitului C., invocată din oficiu de instanţă şi soluţionată la al doilea termen de judecată, la care nu a fost prezent şi nici citat;

6. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nemotivării în fapt şi în drept a respingerii excepţiei nulităţii întâmpinărilor intimatelor, excepţie ridicată de recurent şi respinsă de instanţă fără argument, cu nerespectarea propriei competenţe, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) şi f) din Legea 554/2004;

7. constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a netratării excepţiei nulităţii Deciziilor nr. 70, 71, 72 din 2020 ale Tribunalului Bucureşti şi judecătoarei B., precum şi excepţiei nulităţii persoanei juridice Guvernul României, excepţii ridicate de recurent şi ignorate de către instanţă;

8. constatarea irelevanţei refuzului de a judeca nulitatea absolută a hotărârilor de guvern atacate, din moment ce unele au fost deja anulate, cum este Hotărârea de Guvern nr. 394/2020 (privind declanşarea stării de alertă), anulată prin Hotărârea Curţii de Apel Bacău nr. 121/2021, respectiv Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, anulată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 672/2021;

9. constatarea nelegalei respingeri, ca inadmisibile, a capetelor de cerere 5-11 (privind H.G., HP şi HCNSU), pe motiv de neîndeplinire a procedurii prealabile, aceasta nefiind obligatorie, fiind incident art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004, iar pe de altă parte, fiind în imposibilitatea de a parcurge procedura prealabilă şi de a ataca în instanţă hotărârile de guvern, acestea fiind valabile nu mai mult de 30 de zile;

10. constatarea nelegalei respingeri ca inadmisibile a capetelor de cerere 5-11, pe motiv de neîndeplinire a procedurii prealabile, având în vedere autoritatea pozitivă de lucru judecat (puterea de lucru judecat) a hotărârilor instanţelor care au respins această excepţie în mod repetat în speţe similare (Decizia nr. 2785 din 5 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, sentinţa nr. 99 din 13 iulie 2022 a Curţii de Apel Braşov);

11. constatarea nelegalei respingeri ca inadmisibile a capetelor de cerere 3 şi 4, pe motiv că ar fi vorba de acte privind relaţia instituţiei prezidenţiale cu instituţia parlamentară, deci nesupuse controlului judecătoresc în contencios administrativ, în condiţiile în care actele administrative atacate exced prerogativelor constituţionale ale instituţiei prezidenţiale şi nu pot fi considerate ca făcând parte din categoria raporturilor Preşedintelui cu Parlamentul, fiind doar acte administrative ordinare, cu vicii de nelegalitate şi neconstituţionalitate pe care instanţa trebuie să le constate ca atare. Curtea Constituţională a constatat acest lucru în comunicatul din 6 mai 2020, iar ÎCCJ a statuat asupra calităţii legale a emitentului actului administrativ în cadrul Deciziei ICCJ nr. 1237/2015.

12. acordarea unui termen rapid de judecată, în acord cu Decizia CCR nr. 392/2021.

În motivarea recursului, referitor la capătul de cerere privind nelegala compunere a completului de judecată, critică faptul că în repetate rânduri a primit refuzuri cu privire la cererile sale vizând informaţii sau documente solicitate.

Sub acest aspect arată că la data de 27.03.2023 a trimis un email adresat Curţii de Apel Bucureşti, prin care a solicitat informaţii de interes public privind completul 8-C 21 Fond al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal S-VIII-CAB, prin care a solicitat să i se furnizeze: copie conform cu originalul după decretul de numire în funcţia de judecător a d-nei D. sau indicarea Monitorului Oficial în care decretul de numire a fost publicat, din care să rezulte data exactă a începerii activităţii; copie conform cu originalul după procesul-verbal întocmit cu prilejul depunerii jurământului de către aceasta şi copie conform cu originalul după procesul-verbal întocmit cu prilejul depunerii jurământului de către d-na E., grefier; copie conform cu originalul după actul de înfiinţare a Curţii de Apel Bucureşti sau indicarea exactă a Monitorului Oficial în care actul de înfiinţare a fost publicat şi din care să reiasă data certă a intrării în fiinţă.

Referitor la capătul 3 din cererea de recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021, prin care s-a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată de F. în dosarul nr. x/2020 al Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi s-a constatat că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgentă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă, sunt neconstituţionale.

Arată că în considerentele deciziei de mai sus s-a statuat că un prim aspect de neconstituţionalitate vizează absenţa unei reglementări care să prevadă o procedură de soluţionare într-un termen scurt a acţiunilor formulate împotriva actelor administrative de declarare şi prelungire a stării de alertă, astfel încât hotărârile judecătoreşti pronunţate să poată produce efecte eficiente, cât timp aceste acte administrative sunt aplicabile; că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea acestor cauze într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie, în sensul pronunţării unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile.

Cu privire la capătul nr. 4 din cererea de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la nesoluţionarea de către instanţa de fond a excepţiei de necompetentă generală, consideră că în speţă este incidentă ipoteza că procesul de faţă este de competenţa unui alt sistem/organ de jurisdicţie sau cu activitate jurisdicţională, în condiţiile în care instanţa nu a demontat niciun argument al excepţiei de necompetenţă generală ridicată de recurent, respectiv instanţa nu are acte de înfiinţare, iar judecătorii şi grefierii nu funcţionează legal ca judecători şi grefieri.

Referitor la capătul 5 din cererea de recurs, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., privind punerea în discuţia părţilor a excepţiilor de fond şi de formă, arată că într-o altă cauză, hotărârea instanţei de fond a fost casată şi s-a trimis cauza spre rejudecare, reţinându-se pe de o parte, că excepţia inadmisibilităţii nu a fost pusă în discuţia părţilor, iar pe de altă parte, că în mod nelegal a fost respinsă cererea de probaţiune privind efectuarea unei expertize contabile.

Susţine că în speţă, instanţa nu a pus în discuţia părţilor, inadmisibilitatea acţiunii, deşi a respins-o ca atare, pronunţând o hotărâre cu încălcarea legii, întrucât nu s-a dat eficienţă prevederilor art. 137 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., ceea ce atrage casarea acesteia.

Arată că excepţia inadmisibilităţii a fost invocată la data de 29.11.2022, din oficiu, fără ca încheierea să îi fi fost comunicată, când instanţa a amânat pronunţarea, iar ulterior a admis excepţia.

În ceea ce priveşte capătul 6 din cererea de recurs, arată că instanţa a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii întâmpinărilor, în susţinerea căreia reclamantul a invocat inexistenta entităţilor care au formulat întâmpinări, instanţa constatând că instituţiile pârâte există şi funcţionează potrivit actelor normative de înfiinţare ale fiecăreia.

Consideră că sub acest aspect, lipseşte motivarea instanţei.

Referitor la capătul 7 din cererea de recurs, privind nesoluţionarea prin dispozitiv a excepţiei nulităţii Deciziilor nr. 70, 71, 72 din 2020 ale Tribunalului Bucureşti, privind motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., invocă dispoziţiile art. 397 şi 425 C. proc. civ. şi arată că instanţa de fond nu a tratat această chestiune nici în dispozitiv şi nici în considerente.

De asemenea, susţine că instanţa nu s-a pronunţat nici asupra capătului de cerere privind excepţia nulităţii persoanei juridice Guvernul României, emitentul actelor, şi constatarea lipsei calităţii oficiale a emitentului actelor centrale pe care se sprijină decizii administrative locale privind direct aspectele de nelegalitate ale actului administrativ local contestat, nu terţe alte acte ale respectivului organ emitent central.

Cu privire la capătul 8 din cererea de recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., arată că Hotărârea de Guvern nr. 5/2020 a fost anulată prin Decizia nr. 672 din 20 octombrie 2021, fiind declarată neconstituţională, iar Curtea de Apel Bacău a anulat Hotărârea de Guvern nr. 394/2020.

Referitor la capătul 9 din cererea de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că, prin raportare la dispoziţiile art. 7 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 alin. (5) reprezintă prevederea specială ce derogă de la cea mult mai generală reprezentată de alin. (1)1, motiv pentru care hotărârile atacate, emise în pandemie, nu comportă obligativitatea sesizării prin plângere prealabilă a emitentului, atâta timp cât au intrat în circuitul juridic civil, au produs efecte şi continuă să o facă, deşi aveau doar 30 de zile valabilitate pentru a putea fi atacate şi, eventual, desfiinţate.

Mai mult, o interpretare a legii în sensul că este necesară plângerea prealabilă şi aşteptarea expirării termenului de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a promova acţiunea în anularea hotărârilor de Guvern de 30 de zile, încalcă în mod flagrant şi nelegitim drepturile şi libertăţile fundamentale, printre care şi dreptul de acces la justiţie.

În ceea ce priveşte capătul 10 din cererea de recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., referitor la respingerea, ca inadmisibile a capetelor de cerere x din cererea de chemare în judecată, pentru neîndeplinirea procedurii prealabil, arată că există curţi de apel care au respins excepţia inadmisibilităţii, apreciind că sunt incidente dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care actele atacate au intrat în circuitul civil.

În ceea ce priveşte capătul 11 din cererea de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la respingerea, ca inadmisibile a capetelor de cerere x din cererea de chemare în judecată, arată că potrivit Constituţiei României, exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune în anumite situaţii strict delimitate.

Consideră că Preşedintele României trebuia să emită un decret pe care să îl remită Parlamentului, după care Parlamentul să stabilească în procesul de legiferare care sunt drepturile fundamentale care se impun a fi restrânse în exercitare, şi nu să emită un asemenea decret chiar Preşedintele României.

Arată că, pronunţându-se cu privire la nelegalitatea şi neconstituţionalitatea măsurilor adoptate prin Decretul Preşedintelui nr. 195/2020 de instituire a stării de urgenţă, Curtea Constituţională a statuat prin comunicatul din 6 mai 2020 că măsurile pe care Preşedintele le-a apreciat ca fiind de primă urgenţă constituie derogări de la legislaţia în vigoare la momentul instituirii stării de urgenţă.

Recurentul-reclamant susţine că actele emise în acest sens de către Preşedintele României sunt acte administrative prezidenţiale fără niciun statut special, care trebuie amendate şi anulate pe calea contenciosului-administrativ ca fiind lovite de nulitate absolută.

Mai arată prin decizia nr. 1237/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Tribunalul Bucureşti a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului, având în vedere că prin cererea de recurs nu au fost formulate critici de nelegalitate, care să se încadreze în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Pe fond, solicită respingerea recursului, având în vedere că sentinţa recurată respectă cerinţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar pe de altă parte, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare şi interpretare a textelor de lege incidente.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 iunie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 4 octombrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

6.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de către intimatul-pârât Tribunalul Bucureşti prin întâmpinare, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată.

Astfel, se constată că prin cererea de recurs recurentul-reclamant a invocat critici ce pot fi circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prezentând argumentele sale în sprijinul punctului de vedere exprimat prin cererea de recurs.

Contrar celor susţinute de către intimatul-pârât, recurentul-reclamant a arătat că cererea de recurs se întemeiază pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1, 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ.

De asemenea, a arătat şi textele de lege apreciate a fi fost interpretate greşit de către prima instanţă, argumentele pentru care a considerat că este incident motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., precum şi aspectele asupra cărora consideră că instanţa le-a omis în motivarea sa.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că şi în ipoteza în care argumentele recurentului-reclamant nu s-ar încadra în toate motivele de casare invocate, sancţiunea nulităţii recursului tot nu poate opera, întrucât aceasta se aplică doar în ipoteza nemotivării căii de atac în ansamblul ei.

Prin urmare, un recurs nu este nul decât dacă este total nemotivat, o asemenea concluzie rezultând din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 486 alin. (1) lit. d), art. 487 alin. (1), art. 496 alin. (1) şi art. 489 C. proc. civ.

În consecinţă, în temeiul art. 248 C. proc. civ. raportat la art. 486 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

6.2. Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte constată că cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1, 5, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., criticile formulate fiind structurate pe 10 puncte, respectiv capete de cerere (de la 2 la 11).

Instanţa de recurs urmează a analiza punctual criticile formulate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs.

Sub un prim aspect (capătul 2 al cererii de recurs), întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurentul-reclamant a solicitat constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nelegalei compuneri a completului de judecată, în raport cu împrejurarea că la data de 27.03.2023, respectiv după pronunţarea hotărârii recurate, a trimis un email adresat Curţii de Apel Bucureşti, prin care a solicitat informaţii de interes public privind completul 8-C 21 Fond al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal S-VIII-CAB, respectiv să i se furnizeze: copie conform cu originalul după decretul de numire în funcţia de judecător a d-nei D. sau indicarea Monitorului Oficial în care decretul de numire a fost publicat, din care să rezulte data exactă a începerii activităţii; copie conform cu originalul după procesul-verbal întocmit cu prilejul depunerii jurământului de către aceasta şi copie conform cu originalul după procesul-verbal întocmit cu prilejul depunerii jurământului de către d-na E., grefier; copie conform cu originalul după actul de înfiinţare a Curţii de Apel Bucureşti sau indicarea exactă a Monitorului Oficial în care actul de înfiinţare a fost publicat şi din care să reiasă data certă a intrării în fiinţă.

Or, această critică nu poate fi reţinută, în condiţiile în care aceasta nu se regăseşte în cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci a fost invocată pentru prima dată în recurs, astfel că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea compunerii completului de judecată şi nu a analizat acest aspect, fiind vorba de o cauză nouă a cererii de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că acest aspect nu poate fi cercetat pentru prima dată în recurs, al cărui obiect îl reprezintă, conform art. 483 alin. (3) C. proc. civ., verificarea legalităţii sentinţei recurate.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune".

Prin urmare, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza acestei critici, ce nu a fost invocată în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

Al doilea aspect (capătul 3 al cererii de recurs), invocat prin cererea de recurs, vizează constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a ignorării de către instanţa de fond a Deciziilor CCR nr. 392/2021 şi 416/2021 (general obligatorii) privind acordarea unui termen de judecată urgent pentru acţiunile în instanţă prin care se atacă acte guvernamentale pandemice, cum ar fi hotărârile de Guvern în vigoare 30 de zile, unele atacate chiar de către recurent (H.G. nr. 1090/06.10.2021, H.G. nr. 1130/22.10.2021, H.G. nr. 1161/2.10.2021), fiecare din ele în vigoare (pentru 30 de zile) la momentul depunerii acţiunii (04.11.2021).

Critica a fost subsumată motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., însă Înalta Curte constată că aspectele învederate se circumscriu doar motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât nu au fost invocate argumente prin care să se arate că prin pronunţarea hotărârii recurate s-ar fi încălcat autoritatea de lucru judecat a unei alte hotărâri.

Şi această critică este nefondată, întrucât dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 28.06.2022, fiind acordat un prim termen de judecată la data de 04.10.2022.

Sub acest aspect, se impune a se reţine faptul că la stabilirea termenului de judecată, instanţele judecătoreşti au în vedere împrejurări obiective ce ţin de volumul de activitate şi planificarea şedinţelor completului de judecată, respectiv de încărcătura acestora şi de necesitatea respectării dreptului părţilor la apărare, luându-se în considerare şi obiectul cauzei, în raport cu care termenul a fost acordat la începutul lunii octombrie, termenul fiind rezonabil acordat în raport cu obiectul cauzei.

În ceea ce priveşte capătul 4 al cererii de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care recurentul-reclamant a solicitat constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nesolutionării legale de către instanţa de fond a excepţiei de necompetentă generală, Înalta Curte constată că este nefondat.

Examinând dosarul de fond, Înalta Curte constată că prin încheierea de şedinţă din data de 29.11.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia necompetenţei generale invocată de reclamant, constatând că procesul este de competenţa instanţelor judecătoreşti.

De altfel, chiar reclamantul s-a adresat instanţelor judecătoreşti, apreciind că cererea sa cade în sfera de competenţă a acestora.

Referitor la punctul 5 din cererea de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., privind constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a neîndeplinirii procedurii obligatorii de ordine publică privind punerea în discuţia părţilor a excepţiilor de fond şi de formă, respectiv a excepţiei lipsei calităţii procesual pasive a numitului C., Înalta Curte constată că este nefondată.

Înalta Curte constată că la primul termen acordat în cauză, cel din 04.10.2022, instanţa de fond a amânat judecarea cauzei ca urmare a neîndeplinirii procedurii de citare cu pârâtul C..

La termenul de judecată din 29.11.2022, când a amânat pronunţarea, instanţa de fond a invocat din oficiu excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului C., pe care a unit-o cu fondul şi a rămas în pronunţare asupra acesteia.

Ulterior, prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins ca inadmisibile capetele de cerere nr. x, apreciind că în raport cu această soluţie, nu se mai impune analizarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului C., invocată din oficiu.

În aceste condiţii, nu se poate reţine vreo vătămare a recurentului-reclamant, câtă vreme excepţia a fost invocată în mod legal în şedinţă publică, iar instanţa de fond nu s-a mai pronunţat asupra acesteia ca urmare a admiterii excepţiei inadmisibilităţii capetelor de cerere nr. 3-11.

În ceea ce priveşte capătul 6 din cererea de recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a solicitat constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a nemotivării în fapt şi în drept a respingerii excepţiei nulităţii întâmpinărilor intimatelor, Înalta Curte constată că este nefondat.

Excepţia nulităţii întâmpinărilor a fost motivată de către reclamant prin faptul că entităţile care au formulat respectivele întâmpinări nu există.

Astfel, prin încheierea de şedinţă din data de 29.11.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii întâmpinărilor, invocată de reclamant, constatând că instituţiile pârâte există şi funcţionează potrivit actelor normative de înfiinţare ale fiecăreia.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia de respingere a excepţiei nulităţii întâmpinărilor, iar simplul fapt că argumentul expus de prima instanţă nu concordă modului în care partea recurentă-reclamantă apreciază că trebuia motivată hotărârea judecătorească, nu determină incidenţa motivului de casare în discuţie.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, împrejurarea că recurentul-reclamant nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic ce a fundamentat soluţia primei instanţe neputând conduce la incidenţa motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii.

Înalta Curte constată că tot nefondat este şi capătul 7 al cererii de recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., referitor la constatarea nulităţii absolute a hotărârii atacate ca urmare a netratării excepţiei nulităţii Deciziilor nr. 70, 71, 72 din 2020 ale Tribunalului Bucureşti, precum şi în ceea ce priveşte excepţia nulităţii persoanei juridice Guvernul României, excepţii ignorate de către instanţă.

Referitor la excepţia nulităţii celor trei decizii ale Tribunalului Bucureşti, Înalta Curte constată că nulitatea în discuţie vizează chiar fondul pretenţiei deduse judecăţii, respectiv obiectul cererii, în condiţiile în care reclamantul tinde la anularea celor trei acte, nefiind vorba de o veritabilă excepţie.

Prin urmare, cum instanţa a răspuns cererii reclamantului privind anularea respectivelor decizii, critica recurentului-reclamant este nefondată.

Cu privire la excepţia nulităţii persoanei juridice Guvernul României, Înalta Curte reţine că în contenciosul administrativ nu se poate constata nulitatea absolută a unei persoane juridice, ci doar a unui act administrativ tipic sau asimilat.

Cu privire la capătul 8 al cererii de recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a solicitat constatarea irelevanţei refuzului de a judeca nulitatea absolută a hotărârilor de guvern atacate, din moment ce unele hotărâri au fost deja anulate, cum este Hotărârea de Guvern nr. 394/2020 (privind declanşarea stării de alertă), anulată prin Hotărârea Curţii de Apel Bacău nr. 121/2021, respectiv Hotărârea Parlamentului nr. 5/2020, anulată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 672/2021.

Analizând cererea recurentului-reclamant, astfel cum a fost formulată, Înalta Curte constată că aceasta excede obiectului unei acţiuni în contenciosul administrativ, astfel cum este acesta delimitat prin art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la capetele 9 şi 10 ale cererii de recurs, Înalta Curte constată că acestea au fost întemeiate pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 7 şi 8.

Instanţa de control judiciar constată că aceste capete din cererea de recurs vizează soluţia de respingere ca inadmisibile a petitelor 5-11 din cererea de chemare în judecată, pentru lipsa procedurii prealabile.

Înalta Curte nu poate împărtăşi motivarea instanţei de fond ce a stat la baza respingerii ca inadmisibile a acestora, însă constatând că soluţia de respingere ca inadmisibile este corectă şi legală, raportat la probatoriul administrat, va fi menţinută de către Înalta Curte, însă cu substituirea motivării, conform celor de mai jos.

Sub un prim aspect, se constată că prin capetele de cerere 5 şi 6 din cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat constatarea inexistenţei HCNSU nr. 36/2020 şi a Hotărârii Parlamentului nr. 5/2020.

Or, o asemenea cerere este inadmisibilă din perspectiva modului de formulare a solicitării, întrucât în contenciosul administrativ nu se poate constata inexistenţa unei hotărâri, obiectul acţiunii în contencios fiind strict delimitat prin art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la pct. 7 din cererea de chemarea în judecată, reclamantul a solicitat constatarea nulităţii absolute a persoanei juridice Guvernul României.

Astfel cum instanţa de recurs a reţinut anterior prin prezenta decizie, în contenciosul administrativ nu se poate constata nici nulitatea absolută a unei persoane juridice, cererea recurentului-reclamant excedând obiectului acţiunii în contenciosul administrativ.

De asemenea, Înalta Curte constată că se impune substituirea motivării şi în ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibile a capetelor 8-11 din cererea de chemare în judecată, prin care reclamantul a solicitat constatarea nulităţii absolute şi anularea unor Hotărâri de Guvern.

În privinţa acestora, instanţa de fond a reţinut că se impune respingerea ca inadmisibile pe considerentul că nu s-a făcut dovada îndeplinirii de către reclamant a procedurii prealabile, argument căruia Înalta Curte nu i se poate ralia.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că, în condiţiile în care un act administrativ individual sau normativ şi-a produs efectele, în cazul în speţă, prelungirea periodică a stării de alertă la nivel naţional şi instituirea unor măsuri pentru prevenirea răspândirii infecţiei cu virusul SARS-cov-2, nemaiputând fi revocat, în sensul eliminării tuturor efectelor juridice ale acestuia, de la data emiterii, nici nu se mai poate imputa persoanei vătămate că nu a solicitat în prealabil autorităţii emitente să procedeze la o operaţiune juridică imposibil de efectuat, fără finalitate practică, întrucât o eventuală inadmisibilitate a acţiunii ar conduce la negarea accesului liber la justiţie.

De altfel, fără a exclude de principiu obligativitatea efectuării procedurii prealabile în cazul actului administrativ cu caracter normativ, având în vedere specificul raporturilor juridice reglementate de actele administrative emise în baza Legii nr. 55/2020 şi durata scurtă a măsurilor şi procedurilor prevăzute de acest act normativ, în concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale, pentru a se garanta accesul liber la justiţie şi un remediu eficient şi efectiv, se poate aprecia că procedura administrativă prealabilă prevăzută de Legea nr. 554/2004, este incompatibilă cu specificul actelor administrative emise în baza acestei legi.

Examinând aceste aspecte, Înalta Curte constată că se impune menţinerea inadmisibilităţii respectivelor capete de cerere, însă dintr-o altă perspectivă.

Astfel, Înalta Curte constată că prin respectivele puncte din cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea unor Hotărâri de Guvern ce vizează starea de alertă.

Însă, din examinarea globală a cererii de chemare în judecată, reiese că reclamantul a urmărit anularea răspunsului ce i-a fost comunicat pe email în data de 08.09.2021 de către Tribunalul Bucureşti, precum şi a celor trei decizii ale Tribunalului Bucureşti, prin care s-a dispus reluarea şedinţelor de judecată începând cu data de 15.05.2020 şi au fost prevăzute o serie de reguli în acest sens, cu privire la accesul în sediile Tribunalului, triajul efectuat la acces şi completarea unui chestionar, precum şi cu privire a personalul instanţei, considerându-se vătămat, însă aceste acte juridice sunt acte cu caracter intern, fiind emise în organizarea actului de justiţie, şi nu în regim de putere publică, prin urmare nu puteau face obiectul controlului de legalitate al instanţei.

Prin urmare, acestea reprezintă solicitările cu caracter principal, formulate de către reclamant şi pe care le urmărea a fi admise, în timp ce celelalte puncte din cererea de chemare în judecată prezintă un caracter de accesorialitate în raport cu primele, prin acestea urmărind anularea unor acte în vederea admiterii solicitărilor sale principale.

În consecinţă, în raport cu soluţia dată primelor capete de cerere, se impune menţinerea soluţiei date de către instanţa de fond cu privire la acestea, de respingere ca inadmisibile, în contextul în care reclamantul nu poate justifica un alt interes în anularea respectivelor hotărâri decât acela de admitere a primelor 2 capete din cererea de chemare în judecată, or, cum acestea au fost respinse, nu se poate poate reţine că reclamantul justifică un interes în admiterea de sine stătătoare a capetelor de cerere 8-11.

În ceea ce priveşte punctul 11 din cererea de recurs, referitor la respingerea ca inadmisibilă a capetelor de cerere 3 şi 4, Înalta Curte constată că şi acesta este nefondat.

Astfel, în ceea ce priveşte capetele de cerere privind anularea a unor prevederi din Decretele Prezidenţiale nr. 195/2020 şi 240/2020, Înalta Curte că soluţia primei instanţei reprezintă o corectă aplicate a prevederilor art. 5 din Legea nr. 554/2004, prin raportate şi la considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 152/2020.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 554/2004

(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

În acest sens, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 152/2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9, art. 14 lit. c)-f) şi ale art. 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a ordonanţei de urgenţă, în ansamblul său, precum şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, în ansamblul său, s-a arătat că: În procedura de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul efectuează un control de temeinicie şi legalitate a decretului Preşedintelui prin raportare la dispoziţiile constituţionale şi legale referitoare la regimul juridic al stării de urgenţă. Prin hotărârea de încuviinţare a instituirii stării de urgenţă, Parlamentul confirmă respectarea exigenţelor legale, măsura adoptată fiind, astfel, asumată de cele două autorităţi publice.(. . . . . . . . . .)

Controlul parlamentar efectuat asupra decretului Preşedintelui se realizează în temeiul Constituţiei şi al legii, fiind expresia raportului juridic stabilit între cele două autorităţi publice cu privire la exercitarea partajată a atribuţiei constituţionale referitoare la instituirea stării de urgenţă.

Aşa fiind, actul administrativ al Preşedintelui priveşte un raport cu Parlamentul şi cade sub incidenţa dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, fiind exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

Măsurile instituite prin Decretul nr. 195/2020 şi prin Decretul nr. 240/2020 au fost încuviinţate de Parlamentul României prin Hotărârea nr. 3/2020 şi prin Hotărârea nr. 4/2020, care a exercitat atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate asupra decretelor Preşedintelui României.

Sunt incidente astfel dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României potrivit cărora Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar.

Astfel fiind, este nefondată critica formulată împotriva soluţiei primei instanţe prin care s-a admis excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere privind anularea Decretelor Preşedintelui României nr. 195/2020 si 240/2020.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 2343 din data de 14 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 2343 din data de 14 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.