Annulment of public service performance evaluations upheld for lack of concrete motivation

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 24.10.2019 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, anularea calificativului final "Bine" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu Adresa MEN nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluţionării contestaţiei formulate şi anularea calificativului final "Satisfăcător" acordat în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018, înregistrată la Ministerul Educaţiei sub nr. x/19.03.2019 şi comunicată cu Adresa MEN nr. x/21.03.2019.

2. Primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 84/CA din 01.07.2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea reclamantei şi a dispus anularea calificativului "Bine" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, comunicată cu adresa nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluţionării contestaţie, menţinând calificativul "Satisfăcător" acordat de prima comisie.

Împotriva acestei soluţii a formulat recurs reclamanta, iar prin decizia civilă nr. 3440 din 14 iunie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În considerentele deciziei de casare din primul ciclu procesual s-a reţinut că judecătorul fondului era dator să solicite reclamantei lămuriri privind scopul real urmărit, în vederea unei juste şi complete dezlegări a raportului litigios, prin luarea în considerare a întregii proceduri, iar nu printr-o abordare trunchiată, care nu este în măsură să asigure un act de justiţie eficient şi să preîntâmpine alte litigii viitoare.

S-a mai reţinut că procedând în această manieră, fiind analizate distinct fişele de evaluare de adresa de soluţionare a contestaţiei, s-a ajuns la încălcarea principiului disponibilităţii reglementat de art. 9 din C. proc. civ., instanţa neputând depăşi limitele acţiunii fixate de reclamantă, în sensul de a anula calificativul "Bine" obţinut în urma contestaţiei administrative, chiar constatând nemotivarea actului; deşi în considerentele sentinţei s-a apreciat că se impune reluarea procedurii de soluţionare a contestaţiei, reclamantei nu i se poate agrava situaţia în propria contestaţie, în raport de prevalenţa principiului non reformatio în pejus, în caz contrar, punându-se în discuţie însuşi fundamentul procesului civil, şi anume principiul disponibilităţii, ceea ce ar genera o insecuritate juridică.

Astfel, instanţa de recurs a considerat că se impune casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, urmând ca instanţa de fond să rejudece calificativul acordat în mod unitar, să verifice obligaţia de motivare a actului administrativ în raport de toate actele procedurii prin prisma criteriilor de evaluare şi a criticilor formulate de reclamantă, în limitele marjei de apreciere a autorităţii publice.

3. Hotărârea instanţei de fond din al doilea ciclu procesual, atacată cu recurs

Prin sentinţa nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale;

A anulat calificativul final "Bine" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018 comunicată cu Adresa MEN nr. x/03.05.2019, ca urmare a soluţionării contestaţiei;

A anulat calificativul final "Satisfăcător" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018, înregistrată la Ministerul Educaţiei sub nr. x/19.03.2019 şi comunicată cu Adresa MEN nr. x/21.03.2019.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 10 din OMEC nr. 4315/2014 pentru aprobarea Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic.

Arată că activitatea de evaluare a intimatei-reclamante, inspector şcolar general la ISJ Constanţa în perioada 01.02.2018 - 31.08.2018, s-a realizat de către o comisie de evaluare în baza fişei de (auto)evaluare prevăzute la Anexa nr. 2 a O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014, iar pentru activitatea de inspector şcolar general desfăşurată în perioada 01.02.2018 - 31.08.2018, comisia de evaluare a acordat intimatei 75,50 puncte, corespunzătoare calificativului "satisfăcător".

Împotriva acestuia punctaj, intimata-reclamantă a formulat contestaţie, sens în care a fost constituită comisia de contestaţie în baza Ordinului de serviciu nr. 1627/IFL/25.03.2019, care a acordat punctajul de 81,00 puncte, corespunzător calificativului "Bine", comunicat intimatei potrivit art. 10 alin. (5) din O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014. ("Raportul aprobat de către ministrul educaţiei naţionale şi fişa de evaluare cuprinzând punctajul acordat în urma contestaţiei vor fi înaintate Direcţiei generale management, resurse umane şi reţea şcolară naţională care va transmite contestatarului calificativul final, însoţit de fişa de evaluare, in termen de 3 zile lucrătoare de la data aprobării.")

Potrivit Raportului nr. x/02.05.2019, comisia de soluţionare a contestaţiilor a menţinut anumite nereguli în ceea ce priveşte îndeplinirea atribuţiilor referitoare la proiectarea strategiei educaţionale şi a politicilor educaţionale, elaborarea bugetului inspectoratului şcolar, atribuţii privind conducerea/coordonarea activităţii inspectoratului şcolar în ceea ce priveşte repartizarea resurselor financiare şi materiale, la atribuţiile privind dezvoltarea culturii organizaţionale, însă la 21 de criterii a apreciat în plus îndeplinirea atribuţiilor manageriale raportat la argumentele şi dovezile aduse de reclamantă în contestaţie, sens în care i-a acordat 81 de puncte.

Susţine că, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, competenţa de evaluarea a activităţii manageriale a intimatei-reclamante, în calitatea de inspector şcolar general, şi de aplicare a criteriilor de evaluare aparţine în mod exclusiv comisiilor de specialitate şi nu instanţelor de judecată.

Consideră că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile legale, reţinând că nu s-au arătat argumentele pentru care reclamanta a fost depunctată, în condiţiile în care în art. 7 şi în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014, nu se regăsesc prevederi referitoare la întinderea motivării sau obligaţia de a justifica fiecare punct acordat, singurele menţiuni referitoare la instrumentele de notare şi de motivare fiind cele de la art. 7 alin. (2), respectiv art. 10 alin. (5) unde se indică faptul că raportul comisiei şi fişa de evaluare cuprind punctajul acordat, obligaţii îndeplinite de către ambele comisii.

Astfel, atât la evaluarea efectuată de prima comisie, cât şi în procedura de soluţionare a contestaţiei, sunt dezvoltate constatările comisiilor asupra celor 7 componente ale activităţii manageriale ale intimatei-reclamante pe parcursul a 6 pagini în cadrul raportului de evaluare, astfel încât nu se poate reţine o nejustificare a punctajului acordat, la emiterea raportului de evaluare fiind respectate atât exigenţele de formă impuse de lege, cât şi cele de fond, cele două comisii indicând clar criteriile a căror nerespectare au avut-o în vedere.

De asemenea, susţine că motivarea unei hotărâri nu presupune un răspuns exhaustiv la toate argumentele părţii, ci o expunere a argumentelor fundamentale, care prin conţinutul lor sunt susceptibile să influenţeze soluţia. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, respectiv de circumstanţele fiecărui caz.

Recurentul-pârât susţine că faptul că motivarea nu este detaliată nu poate conduce la concluzia că evaluarea a fost efectuată într-un mod arbitrar, aşa cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond; că instanţa de fond a anulat calificativul acordat de cele două comisii fără a indica în concret care etapă procedurală a fost încălcată şi nici care a fost vătămarea produsă reclamantei prin aplicarea procedurii; că aprecierea punctajului acordat de către comisie pentru fiecare indicator de performanţă în parte este de competenţa exclusivă a acesteia şi că atât punctajul final, cât şi calificativul acordat au fost stabilite în mod corect, contestaţia reclamantei fiind soluţionată cu respectarea tuturor etapelor procedurale; că instanţa nu se poate substitui angajatorului şi nu poate anula un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.

5. Apărările formulate în recurs

Deşi a fost legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 5 mai 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 4 octombrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, anularea calificativului final "Bine" ce i-a fost acordat în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, ca urmare a soluţionării contestaţiei şi anularea calificativului final "Satisfăcător" acordat în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018.

În primul ciclu procesual, instanţa de fond a admis în parte acţiunea reclamantei şi a dispus anularea calificativului "Bine" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018, menţinând calificativul "satisfăcător" acordat de prima comisie.

Împotriva hotărârii instanţei de fond a formulat recurs reclamanta, iar prin decizia din recurs, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru ca instanţa de fond să rejudece calificativul acordat în mod unitar, să verifice îndeplinirea obligaţiei de motivare a actului administrativ în raport de toate actele procedurii, prin prisma criteriilor de evaluare şi a criticilor formulate de reclamantă, în limitele marjei de apreciere a autorităţii publice.

În al doilea ciclu procesual, prin sentinţa nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea reclamantei; a anulat calificativul final "Bine" acordat în Fişa de evaluare nr. 1285A/27.03.2018 şi a anulat calificativul final "Satisfăcător" acordat reclamantei în Fişa de evaluare nr. 4224A/30.08.2018.

Împotriva sentinţei instanţei de fond din al doilea ciclu procesual a declarat recurs recurentul-pârât Ministerul Educaţiei, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând în esenţă, că evaluarea activităţii manageriale a intimatei-reclamante aparţine în mod exclusiv comisiilor de specialitate, şi nu instanţelor de judecată, că actele prin care au fost stabilite calificativele atacate în instanţă au fost motivate şi că instanţa de fond a făcut o interpretare greşită a dispoziţiilor art. 7 şi în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate şi că instanţa de fond a dat o dezlegare corectă cauzei de faţă din perspectiva criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente.

Astfel, instanţa de fond a anulat calificativele acordate prin cele două fişe de evaluare atacate, reţinând în esenţă lipsa motivării acordării unui punctaj mai mic decât cel stabilit de reclamantă în fişa de autoevaluare, respectiv neindicarea în concret, în legătură cu fiecare atribuţie şi activitate evaluată, prin raportare la criteriile de performanţă utilizate, a aspectelor, documentelor care au condus la punctajul acordat, disfuncţionalităţile la care s-a făcut referire fiind tratate generic, ceea ce face ca punctajul acordat să nu fie justificat în concret.

Înalta Curte constată că potrivit art. 2 alin. (2) din Ordinul M.E.N. nr. 4315/11.08.2014 de aprobare a Metodologiei privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic:

"(2) Evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic se realizează pe baza fişelor de (auto)evaluare prevăzute în anexele nr. 1, 2 şi 3, care fac parte integrantă din prezenta metodologie, şi se finalizează cu acordarea unui calificativ."

Prin urmare, în evaluarea activităţii manageriale a intimatei-reclamante, comisia de specialitate din cadrul Ministerului Educaţiei trebuia să ţină cont de fişa de autoevaluare completată de către aceasta, iar acordarea unor calificative mai mici trebuia cu necesitate motivată.

Examinând fişele de evaluare în discuţie, Înalta Curte constată că sub acest aspect, instanţa de fond a reţinut în mod corect că lipseşte motivarea acordării unui punctaj mai mic decât cel stabilit de reclamantă în fişa de autoevaluare, nefiind indicate în concret, în legătură cu fiecare atribuţie şi activitate evaluată şi prin raportare la criteriile de performanţă utilizate, aspectele şi documentele ce au condus la punctajul acordat.

Contrar celor susţinute de către recurentul-pârât prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că nici din Raportul de evaluare nr. x/19.03.2019 şi nici din Raportul nr. x/02.05.2019, întocmit ca urmare a depunerii de către intimata-reclamantă a contestaţiei, nu reies elemente concrete care să justifice diminuarea punctajului acordat intimatei-reclamante în raport cu fişa de autoevaluare, ci doar aspecte cu caracter generic, ce nu sunt apte să constituie o motivare cel puţin suficientă a acordării unor calificative mai mici decât cele din fişa de autoevaluare.

În ceea ce priveşte interpretare greşită a dispoziţiilor art. 7 şi în art. 10 din Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, aprobată prin OMEC nr. 4315/11.08.2014, invocată de către recurentul-pârât prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că nici aceasta nu poate fi reţinută, instanţa de fond reţinând în mod corect faptul că în speţă calificativele intimatei-reclamante au fost diminuate ca urmare a reducerii punctajelor în raport cu cele din fişa de autoevaluare, fără ca acest aspect să fie motivat şi fără a fi arătate aspectele şi documentele ce au stat la baza unei asemenea decizii.

Este adevărat că motivarea nu presupune un răspuns exhaustiv la toate argumentele părţii, însă aceasta trebuia să cuprindă argumentaţia concretă pentru care punctajul acordat intimatei-reclamante a fost redus, aspect ce nu se relevă în cauză.

În speţă, în fişele de evaluare atacate nu se regăsesc motivele concrete ce au determinat reducerea punctajului, iar prin rapoartele de evaluare au fost prezentate doar aspecte generice.

Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod corect că se relevă lipsa de explicitare în concret a disfuncţionalităţilor şi lipsurilor constatate în activitatea intimatei-reclamante, majoritatea punctajelor fiind scăzute de Comisia de evaluare, fără o motivare obiectivă şi concretă a deficienţelor constatate în activităţile depunctate şi a reducerii punctajelor acordate în fişa de autoevaluare, a reaprecierii documentelor depuse de persoana evaluată, aspect care atrage nelegalitatea actelor de evaluare, constatându-se şi faptul că se reproşează lipsa unor documente justificative în legătură cu care reclamanta a susţinut că se află anexate şi că sunt menţionate în raportul argumentativ.

În privinţa criticilor formulate de către recurentul-pârât referitoare la faptul că evaluarea activităţii manageriale revine în mod exclusiv comisiilor de specialitate, şi nu instanţei de judecată, Înalta Curte constată că, astfel cum a reţinut în mod corect şi instanţa de fond, acordarea calificativelor în cadrul procedurii de evaluare a performanţelor individuale reprezintă o prerogativă a angajatorului, instanţa de judecată având competenţa de a exercita exclusiv controlul de legalitate a procedurii de evaluare, fără a face propria evaluare şi a stabili un calificativ.

Or, din această perspectivă, instanţa de fond nu a depăşit limitele în care avea competenţa să acţioneze, în condiţiile în care a anulat calificativele acordate reclamantei pentru considerentul nemotivării de către comisiile de specialitate din cadrul Ministerului Educaţiei a acordării unor calificative mai mici decât cele menţionate în fişa de autoevaluare, întocmită de către reclamantă.

Prin urmare, instanţa de fond nu a procedat la evaluarea activităţii manageriale a reclamantei, ci doar a anulat măsurile dispuse, ce nu au fost motivate corespunzător.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită, instanţa de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de soluţionare a contestaţiilor împotriva calificativului acordat, iar nu înseşi aspectele privind conţinutul criteriilor şi punctajele acordate ori soluţiile date contestaţiilor.

Aceasta pentru că în exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita sa, s-a îndepărtat de la scopul legii, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, respectiv a oportunităţii acestora, făcută de instanţa de contencios, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

O atare abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului care a decis că, atunci când litigiul priveşte verificarea legalităţii procedurii în faţa unei comisii de admitere şi reexaminare a îndeplinirii de către candidaţi a condiţiilor prevăzute de lege pentru o activitate profesională, aspectele care pot fi cenzurate pe cale jurisdicţională sunt arbitrariul, deturnarea de putere şi viciile de procedură. Evaluarea cunoştinţelor şi a experienţei profesionale sunt însă elemente similare unui examen de tip şcolar sau universitar şi se îndepărtează de la sarcina normală a judecătorului, astfel încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie (Cauza Van Marle şi alţii c. Olandei, hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986).

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 206 din data de 27 octombrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.