Admissibility of administrative appeal limited to the response to a pre-litigation complaint regarding judicial salary determination

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2023

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, obligarea acestuia la anularea Ordinului ministrului justiţiei (OMJ) nr. 4183/C/16.10.2020, prin care i s-au stabilit în mod greşit drepturile salariale aferente funcţiei de personal de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor definitiv; obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de salarizare şi stabilirea drepturilor salariale, ţinând seama de indemnizaţia unui judecător definitiv prevăzută în Anexa V, Cap. I lit. A) nr. crt 4 din Legea 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice; obligarea pârâtului la plata diferenţelor salariale dintre veniturile efectiv încasate şi cele rezultate urmare a recalculării indemnizaţiei brute începând cu data de 10.09.2020, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie şi la care se va adăuga dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată până la data plăţii efective; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ce urmează a fi efectuate în prezentul proces.

2. Soluţia instanţei de f ond

Prin sentinţa civilă nr. 1005 din 24 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

3.1 Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că excepţia inadmisibilităţii a fost greşit rezolvată de prima instanţă, soluţia pronunţată fiind rezultatul aplicării greşite a normelor legale incidente.

Recurenta a arătat că a formulat contestaţie împotriva modului de stabilire a drepturilor salariale la care nu a primit răspuns, comunicându-se doar adresa înregistrată sub nr. x/2020, semnată de către un secretar de stat pentru Ministrul Justiţiei, în cuprinsul căreia se arata modalitatea în care s-a procedat la calcularea drepturilor salariale, fiind prezentată soluţia adoptată cu privire la contestaţia formulată.

În opinia recurentei, această adresă nu reprezintă o "hotărâre", în accepţiunea legii, deoarece nu este emisă de organele de conducere ale Ministerului Justiţiei conform dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, ci este o simplă adresă/corespondenţă semnată de către un secretar de stat; orice înscris care emană de la organele de conducere ale ministerului, pentru a îndeplini condiţiile de formă ale unei "Hotărâri", trebuie, obligatoriu, să cuprindă soluţia adoptată, dar şi să menţioneze existenţa sau inexistenţa unei eventuale căi de atac împotriva respectivei hotărâri.

Recurenta a susţinut că, în lipsa actului care să întrunească elementele de formă şi fond ale unei hotărâri faţă de contestaţia formulată, care să cuprindă şi informarea cu privire la existenţa sau inexistenţa unei eventuale căi de atac, nu se poate invoca faptul că reclamanta nu a urmat procedura prealabilă, pârâtul nefacând altceva decât să-şi invoce propria culpă prin nesoluţionarea sub aspect formal şi procedural a contestaţiei, deoarece nu a emis o hotărâre în acest sens.

Referitor la conţinutul adresei menţionate, recurenta a considerat că are numai caracter informativ, nefiind de natură să producă efecte juridice, ca în cazul unei Hotărâri sau Decizii şi nedeterminând o modificare a situaţiei juridice reţinute prin Ordinul de salarizare contestat.

Prin urmare, recurenta a apreciat că, în lipsa unei Hotărâri/Decizii cu privire la contestaţia formulată, singurul act care produce efecte juridice este numai Ordinul de salarizare prin care îi sunt stabilite drepturile salariate.

Recurenta a mai arătat că soluţia de respingerea a acţiunii ca inadmisibilă este rezultatul unui formalism excesiv, în condiţiile în care a urmat integral şi efectiv procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) şi (2), Cap. VIII, Anexa V, Legea nr. 153/2017, contestaţia fiind ataşată de la început cererii de chemare în judecată.

În soluţionarea contestaţiei însă, ordonatorul principal de credite nu a emis şi nu a comunicat un act denumit Hotărâre, fiind comunicată o adresă în care se menţionează respingerea contestaţiei.

După primirea adresei de la Ministerul Justiţiei, recurenta reclamantă a formulat cererea de chemare în judecată, în termenul calculat de la primirea acestui înscris şi la instanţa competentă material, prevăzute de aceleaşi dispoziţii legale.

Recurenta a subliniat că acţiunea în instanţă este admisibilă, întrucât a îndeplinit procedura prealabilă.

Împrejurarea că nu a intitulat cererea de chemare în judecată ca fiind Plângere împotriva adresei, răspunsului Ministerului Justiţiei dat după formularea contestaţiei la Ordin, este nerelevantă, este o chestiune doar de formă, fiind cel mult o "deficienţă" echivalentă cu cea a răspunsului Ministerului Justiţiei, care la rândul său nu poartă denumirea de Hotărâre.

Recurenta a considerat că o asemenea "deficienţă" nu poate avea ca efect înlăturarea procedurii prealabile urmată în mod real şi efectiv.

În opinia recurentei, nici împrejurarea că a solicitat anularea Ordinului şi nu a solicitat expres anularea răspunsului este nerelevantă şi nu are ca efect înlăturarea procedurii prealabile urmată în mod real şi efectiv.

A arătat că, dincolo de termenii folosiţi, dar având în vedere scopul urmărit şi interesul legitim invocat, dar şi argumentele arătate, precum şi motivele în fapt şi în drept, dar şi cronologia acestora, este evident şi logic că acţiunea introductivă de instanţă nu este o acţiune directă împotriva ordinului de salarizare, ci este o plângere împotriva "hotărârii" date de ordonatorul principal de credite în soluţionarea contestaţiei împotriva ordinului de salarizare.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

3.2 Prin Notele scrise depuse la data de 21.07.2023, recurenta reclamantă a invocat prezumţia legală a puterii de lucru judecat prin raportare la Senţinţa civilă nr. 1031/29.09.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin Decizia ÎCCJ - SCAF nr. 1382/09.03.2023, în care a fost contestat acelaşi ordin emis de acelaşi pârât, iar excepţia inadmsibilităţii a fost respinsă.

4. Apărările intimatului

Intimatul pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurenta reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea parţială a Ordinului nr. 4183/C/16.10.2020 emis de Ministerul Justiţiei, prin care i-au fost stabilite drepturile salariale.

În speţă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Anexa V la Legea-cadru nr. 153/2017, potrivit cărora "(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti."

Înalta Curte constată că art. 7 din Capitolul VIII, Anexa V la Legea nr. 153/2017 reglementează o procedură specială în situaţia personalului din justiţie care contestă ordinul angajatorului prin care i-au fost stabilite drepturile salariale.

În cauză, reclamanta a urmat procedura prevăzută de art. 7 din Anexa V a Legii nr. 153/2017, respectiv a formulat contestaţie împotriva modului de stabilire a drepturilor salariale la Ministerul Justiţiei, însă s-a adresat instanţei de judecată cu o acţiune în anulare ce vizează exclusiv actul de stabilire a drepturilor salariale, şi anume Ordinul MJ nr. 4183/C/16.10.2020, contrar normei imperative cuprinse la alin. (2) al art. 7 din Capitolul VIII, Anexa V a Legii-cadru nr. 153/2017.

Instanţa de control judiciar observă că recurenta reclamantă a avut posibilitatea, în aplicarea principiului disponibilităţii părţilor, reglementat de art. 9 din C. proc. civ., şi în acord cu dispoziţiile legale incidente în materie, de a-şi completa acţiunea, având în vedere că pârâtul Ministerul Justiţiei a invocat, prin întâmpinarea formulată în cauză, excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, însă prin răspunsul la întâmpinare înregistrat la instanţa de fond la 17.06.2021 nu a solicitat şi anularea Hotărârii Ministerului Justiţiei materializată în adresa nr. x/2020.

Nu pot fi primite susţinerile recurentei potrivit cărora răspunsul pârâtului constând în adresa nr. x/2020 nu reprezintă o hotărâre în sensul art. 7 alin. (2) din Capitolul VIII din Anexa nr. V din Legea nr. 153/2017.

Înalta Curte constată că răspunsul comunicat de Ministerul Justiţiei cu adresa anterior menţionată, îndeplineşte condiţiile pentru a fi considerat act administrativ supus controlului de legalitate în faţa instanţei de contencios administrativ, câtă vreme în analizarea naturii acestuia esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce în privinţa destinatarului, iar nu forma sau denumirea.

Hotărârile emise în soluţionarea contestaţiilor administrative pot fi atacate, astfel cum se prevede la alin. (2) al art. 7, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare.

Acest cadru normativ special derogă de la regimul de drept comun în materia procedurii prealabile administrative, reglementat prin art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi, ca atare, regularitatea demersului procesual efectuat de recurenta reclamantă nu poate fi apreciată prin prisma condiţiilor prevăzute de art. 1, art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Răspunsul negativ la solicitarea de anulare a ordinului de stabilire a drepturilor salariale, chiar şi în ipoteza în care acesta ar fi unul inform, nu echivalează cu lipsa emiterii hotărârii în soluţionarea contestaţiei administrative, acesta reprezentând chiar soluţia dată plângerii prealabile de către emitentul actului administrativ contestat. Astfel, în exercitarea atribuţiilor sale, Ministerul Justiţiei avea posibilitatea, din punct de vedere procedural, să admită contestaţia formulată de reclamantă sau să o respingă, cum, de altfel, a şi procedat în prezenta cauză, reţinând că solicitarea acesteia nu poate fi soluţionată favorabil.

De asemenea, nu se poate susţine că inexistenţa din cuprinsul actului a menţiunii privind calea de atac, ar fi produs părţii reclamante o vătămare a drepturilor procesuale, câtă vreme aceasta a formulat contestaţie împotriva ordinului de salarizare, iar în discuţie nu este această chestiune sau nerespectarea termenului de exercitare a contestaţiei, ci nerespectarea normelor speciale prevăzute de art. 7 alin. (1) şi alin. (2), Cap. VIII din Anexa nr. V la Legea nr. 153/2017, în sensul necontestării hotărârii Ministerului Justiţiei emise în soluţionarea contestaţiei administrative.

În final, nu se poate reţine nici prezumţia legală a puterii de lucru judecat invocată de recurenta reclamantă cu privire la soluţia pronunţată prin Senţinţa civilă nr. 1031/29.09.2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, definitivă prin Decizia ÎCCJ - SCAF nr. 1382/09.03.2023.

Aşa cum a subliniat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în jurisprudenţa sa, efectul pozitiv al puterii lucrului judecat se manifestă ca prezumţie, mijloc de probă de natură să demonstreze ceva în legătură cu raporturile juridice dintre părţi, venind să demonstreze modalitatea în care au fost dezlegate anterior anumite aspecte litigioase în raporturile dintre părţi, fără posibilitatea de a se statua diferit.

Prin Senţinţa civilă nr. 1031/29.09.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta B. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi a dispus anularea O.M.J. nr. 4181/C/16.10.2020, obligând pârâtul să emită un nou ordin de salarizare, ţinând cont de indemnizaţia unui judecător definitiv, în sensul plăţii diferenţelor salariale dintre veniturile efectiv încasate şi cele rezultate ca urmare a recalculării indemnizaţiei brute începând cu data de 10.09.2020, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi la care se adăugă dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată până la data plăţii efective.

Instanţa de recurs constată că dosarul nr. x/2021 soluţionat prin Senţinţa civilă nr. 1031/29.09.2021 a privit o altă reclamantă faţă de care s-a analizat pretenţia dedusă judecăţii, având altfel şi o cauză diferită, astfel încât nu poate fi invocat efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat pentru soluţionarea unui raport juridic distinct decât cel dedus judecăţii iniţiale.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1005 din 24 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal

, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.