Appeal against refusal to suspend execution of managerial evaluation annulled

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19.12.2022 pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub numărul x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Educaţiei, anularea Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022, emisă de Comisia de Contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei, anularea Fişei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022 şi, implicit, anularea punctajului şi a calificativului acordat de către Comisia de Evaluare constituită în cadrul Ministerului Educaţiei, obligarea pârâtei la efectuarea unei evaluări efective a activităţii manageriale a reclamantei, în perioada 01.09.2021-13.07.2022, cu respectarea procedurii reglementate de OME nr. 4315/2014 şi în baza documentelor justificative existente, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

De asemenea, reclamanta a solicitat şi suspendarea executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei şi a Fişei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, până la soluţionarea definitivă a acţiunii, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocaţial şi taxă judiciară de timbru.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 53 din 22 februarie 2023, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea reclamantei A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, privind suspendarea executării Hotărârii nr. 18831/07.11.2022 şi a fişei de evaluare nr. 79173/31.08.2022, emise de pârât.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2. de mai sus a declarat recurs recurenta-reclamantă A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei şi a Fişei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea căii de atac formulate, recurenta a opinat că sentinţa recurată ar fi fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 14, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în sensul înlăturării neîntemeiate a unor împrejurări de fapt şi de drept care determină aparenţa de nelegalitate a actului şi care sunt separate de evaluarea propriu-zisă a activităţii recurentei.

Consideră că prima instanţă a reţinut în mod neîntemeiat că a solicitat suspendarea executării Hotărârii nr. 18831/07.11.2022 şi a Fişei de evaluare nr. 79173/31/08/2022 în baza unor simple afirmaţii, câtă vreme argumentele sale se grefează în totalitate pe dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat.

Un prim motiv invocat de recurentă constă în aceea că ar fi fost depăşite atribuţiile Comisiei de contestaţii cu ocazia soluţionării contestaţiei, întrucât comisia s-ar fi pronunţat asupra unor aspecte cu a căror analiza nu a fost învestită prin contestaţie.

Astfel, intimata a reţinut că:

"Procesul de soluţionare a contestaţiei s-a realizat prin reevaluarea activităţii manageriale desfăşurate de doamna A. în baza contestaţiei şi a fisei de (auto)evaluare completate de contestatar".

Legea care guvernează procedura de soluţionare a contestaţiilor în speţa dedusa judecaţii (O.M.E. 4315/2014 - Anexa 1) prevede la art. 10 că:

"(1) Eventualele contestaţii se adresează, în scris, ministrului educaţiei naţionale, în termen de 3 zile lucrătoare de la comunicarea la inspectoratul şcolar a rezultatelor evaluării. Contestaţia trebuie însoţită de o fişă de (auto)evaluare completata de contestatar. (...)

(3) Comisia de contestaţii analizează contestaţia, având acces la raportul de evaluare, precum şi ta raportul argumentativ depus de către persoana evaluată, cu documentaţia aferentă."

În atare context, recurenta a apreciat că analiza comisiei de contestaţii cu privire la activitatea sa managerială trebuia să se limiteze exclusiv la motivele invocate în contestaţie, aceasta fiind actul care stabileşte limitele competenţei şi analizei comisiei de contestaţii. Or, prin Hotărârea nr. 18831 din 07.11.2022 a Comisiei de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei, a fost depunctată în cadrul a două unităţi de evaluare pe care nu le-a criticat prin contestaţie, mai precis: 1.7. Elaborarea programului managerial al CCD: 3/3 puncte acordate iniţial, 1,5/3 puncte acordate ulterior; 6.4. Promovarea imaginii CCD: 1/1 puncte acordate iniţial, 0,5/1 puncte acordate ulterior. Acest fapt i-ar fi adus un prejudiciu nelegal şi nejustificat de 2 puncte în cadrul rezultatului final, intimatul încălcând, în opinia recurentei, principiul neagravării situaţiei titularului contestaţiei în propria cale de atac.

O altă critică circumscrisă aparenţei de nelegalitate a actului atacat vizează faptul că recurenta ar fi fost sancţionată de doua ori pentru inexistenţa filialelor, cu încălcarea principiului ne bis in idem, astfel cum rezultă din Raportul nr. x/16.11.2022 (pct. 3.3 de la f. x şi pct. 5.1 de la f. x), aspect ce, în opinia recurentei, putea fi lesne observat de către prima instanţă, la o analiză sumară a actului şi a raportului.

Sub acest aspect, recurenta a învederat că reţinerea inexistenţei filialelor, în contextul în care analiza privea un an pandemic, cu limitări financiare şi de mobilitate şi în care nu a avut buget alocat de către pârâtă pentru înfiinţarea acestora, a reprezentat un demers nelegal. De asemenea, recurenta a subliniat faptul că mandatul său a fost unul incomplet, lipsind aproximativ 2 luni din acesta, urmare demiterii sale. În plus, a menţionat că înfiinţarea filialelor presupune angrenarea mai multor factori decidenţi şi bugetarea unor posturi pentru activitatea derulată de către filiale, aspecte imposibil de realizat în pandemie.

Printr-un al treilea set de argumente, recurenta a evocat caracterul nemotivat al actului atacat, ce ar deriva din faptul că s-a folosit exclusiv cuvântul "menţine", fără explicitarea motivelor sau a raţiunilor pentru care au fost înlăturate apărările sale. Astfel, nu ar fi fost motivată soluţia de la pct. 3.3 de la f. x a Raportului nr. x/16.11.2022 şi nici cea de la pct. 5.1 de la f. x a aceluiaşi raport, cum nu au fost indicate, în concret, petiţiile/sesizările/reclamaţiile la care nu a fost formulat răspuns la pct. 5.4 de la f. x a raportului şi nu a fost indicat niciun motiv pentru care, la pct. 5.6 de la f. x a raportului, s-a menţinut punctajul acordat de comisia de evaluare, fiind, totodată, ignorate înscrisurile depuse în probaţiune pentru criteriile 7.3 şi 7.4 de la f. x a raportului.

În acest sens recurenta a opinat că nu ar exista o motivare concretă şi eficientă a actului administrativ, ceea ce în opinia sa ar determina aparenţa de nelegalitate, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta a arătat că paguba constă în privarea sa de posibilitatea de a accede în diverse funcţii din aparatul didactic, de a participa, ca lector, la programe de perfecţionare profesională şi de a obţine, în viitorul apropiat, gradaţia de merit.

În acest context, în eventualitatea în care instanţa nu ar dispune măsura suspendării actului administrativ atacat, în opinia recurentei, aceasta se va afla în situaţia în care rezultatul evaluării sale pentru anul şcolar 2021 - 2022 va consta în calificativul "BINE" pe întreaga durată a procesului, iar acesta calificativ contează în cadrul unor proceduri precum: procedura privind selecţia cadrelor didactice în vederea ocupării funcţiei de metodist al ISJ Bihor, procedura privind selectarea personalului didactic din unităţile de învăţământ în Consiliul consultativ pentru curriculum şi desemnarea responsabililor de cerc/sectoare de activitate, procedura de detaşare în interesul învăţământului în anul şcolar 2022-2023, organizarea şi desfăşurarea activităţilor de formare, în calitate de formator, în cadrul programului de formare continua acreditat B. în procesul de predare - învăţare - evaluare în context blended - learning, procedura privind ocuparea funcţiilor de director - director adjunct din unităţile de învăţământ preuniversitar de stat.

Totodată, recurenta a arătat că menţinerea acestui calificativ va produce şi un prejudiciu considerabil de natură financiară, ce constă în privarea de sporul de 25 % din salariul de bază, lunar, timp de 5 ani şi privarea de sumele de bani ce i s-ar cuveni ca urmare a participării la cursurile de formare anterior menţionate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi pagubei iminente.

În acest sens, intimatul a opinat că recurenta a preluat, prin memoriul de recurs, apărările din faţa instanţei de fond, fără să combată argumentele curţii şi fără să formuleze critici susceptibile de cenzură în recurs, considerând că recurenta avea obligaţia de a motiva recursul, sub sancţiunea nulităţii.

Totodată, intimatul a învederat că nemulţumirile recurentei cu privire la punctajul obţinut nu pot, pe de o parte, conduce la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în contextul în care judecarea cererii de suspendare a executării actului atacat nu presupune prejudecarea fondului, iar, pe de altă parte, calificativul acordat reprezintă un atribut exclusiv al angajatorului, neputând fi cenzurat de către instanţa de judecată.

A mai susţinut intimatul că recurenta nu a invocat motive de nelegalitate de natură să pună la îndoială prezumţia de legalitate a actelor atacate, iar, în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, în mod corect a observat prima instanţă că nu s-a probat un impact deosebit asupra situaţiei financiare a recurentei.

Din această perspectivă, intimatul a susţinut că paguba iminentă presupune un prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, or, în speţă, recurenta a continuat să obţină venituri salariale pentru funcţia didactică pe care este încadrată (de profesor), aspect necontestat în cauză.

De asemenea, evaluarea activităţii manageriale s-a făcut ulterior încetării detaşării, mai precis la data de 24.08.2022, după finalizarea anului şcolar 2021-2022.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii cu care instanţa a fost învestită în cauza pendinte este reprezentat de solicitarea de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022, emise de Comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei şi a Fişei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022, până la soluţionarea definitivă a acţiunii, acesta fiind petitul din cuprinsul cererii de chemare în judecată ce a fost soluţionat prin sentinţa civilă nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cu titlu preliminar, în ceea ce priveşte nulitatea cererii de recurs, la care s-a făcut referire prin întâmpinarea depusă de intimatul-pârât Ministerul Educaţiei, Înalta Curte constată că argumentele evocate de intimat au natura unor simple apărări de fond, iar nu structura unei veritabile excepţii, în condiţiile în care nu a fost invocată, în concret, excepţia nulităţii cererii de recurs şi nu s-a solicitat constatarea nulităţii recursului. Totodată, se reţine că aceste argumente sunt neîntemeiate, câtă vreme considerentele de ordin critic expuse în cuprinsul memoriului de recurs sunt subsumabile cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind evocată nelegala aplicare a prevederilor art. 14, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Examinând, în continuare, criticile aduse de recurenta - reclamantă sentinţei primei instanţe, Înalta Curte le găseşte nefondate, câtă vreme soluţia Curţii de Apel Oradea a fost dată cu corecta aplicare şi interpretare a normelor de drept material incidente cauzei.

Din această perspectivă, se reţine că cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 18831 din 07.11.2022 emise de Comisia de contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei şi a Fişei de (auto)evaluare nr. 79173/31.08.2022 a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii acţiunii, 19.12.2022, potrivit cărora:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei (...)".

Totodată, conform art. 14 alin. (1) din acelaşi act normativ (forma în vigoare la aceeaşi dată):

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, Înalta Curte constată că în dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv, imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care sunt identificate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puţin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia, iar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanţa poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

În speţă, Înalta Curte reţine că nu a existat, în cererea de suspendare, o justificare concretă a cazului bine justificat.

Totodată, argumentele de nelegalitate indicate prin cererea de chemare în judecată, privind depăşirea atribuţiilor Comisiei de contestaţii cu ocazia soluţionării contestaţiei, în sensul că aceasta s-ar fi pronunţat pe aspecte cu a căror analiza aceasta nu a fost învestită anterior prin plângere, or faptul că reclamanta ar fi fost sancţionată de două ori pentru inexistenţa filialelor, cu încălcarea principiului ne bis in idem, sau chestiunea nemotivării actului atacat, pentru argumentele expuse de reclamantă sunt argumente ce depăşesc limitele examinărilor permise de procedura sumară a suspendării executării actului administrativ, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului.

Chestiunile evocate necesită o evaluare de fond şi administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte şi prevederi legale invocate de către părţi, astfel încât nu pot fi analizate în cadrul procedurii reglementate de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor indicate de recurentă, aspectul depunctării acesteia în cadrul unităţilor de evaluare 1.7. Elaborarea programului managerial al CCD: 3/3 puncte acordate iniţial, 1,5/3 puncte acordate ulterior şi 6.4. Promovarea imaginii CCD: 1/1 puncte acordate iniţial, 0,5/1 puncte acordate ulterior, privit în mod comparativ cu obiectul contestaţiei administrative, implică, inclusiv din perspectiva principiului non reformatio in pejus, o analiză detaliată, specifică exclusiv unei examinări pe fond a cauzei.

Aceleaşi considerente sunt aplicabile şi ipotezei verificării elementelor referitoare la maniera de sancţionare a reclamantei pentru inexistenţa filialelor.

Cât priveşte chestiunea nemotivării actului administrativ, Înalta Curte observă că ceea ce recurenta clamează, în fapt, este o neîndeplinire a condiţiilor calitative pentru ca aspectele indicate în hotărârea Comisiei de contestaţii să fie calificate drept motivare, recurenta opinând că nu ar exista o motivare concretă şi eficientă a actului administrativ. Or, şi aceste elemente privesc o analiză pe fond a cauzei, nefiind evocată lipsa totală a motivării.

În atare condiţii, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat corect faptul că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, nefiind reliefată nicio împrejurare de fapt sau de drept care, în condiţiile sumare ale analizei ce poate fi realizată în prezenta procedură, să fie în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat, în condiţiile în care în procedura suspendării actului administrativ se analizează doar aparenţa dreptului şi nu fondul cauzei.

Faptul că, prin sentinţa civilă nr. 111/03.05.2023, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi a anulat Hotărârea nr. 18831/07.11.2022, emisă de Comisia de Contestaţii din cadrul Ministerului Educaţiei, precum şi Fişa de autoevaluare nr. 79173/31.08.2022, emisă de Comisia de Evaluare din cadrul Ministerului Educaţiei, obligând pârâtul la reevaluarea activităţii reclamantei, nu reprezintă, în sine, un element suficient spre a răsturna aspectele evocate de prima instanţă în cauza pendinte, câtă vreme chestiunea concret analizată de aceasta a fost cea a încadrării sau neîncadrării motivelor invocate în categoria celor ce pot fi analizate în procedura de suspendare reglementată de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, instanţa apreciind că argumentele evocate excedează verificărilor permise de sus indicatele prevederi normative şi pot fi examinate doar de instanţa învestită cu soluţionarea fondului cauzei.

De asemenea, se reţine că, întrucât nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în mod corect instanţa de fond a apreciat că nu se mai impune analiza condiţiei pagubei iminente, aceasta neputând conduce, în mod independent, la suspendarea executării actului administrativ, în lipsa existenţei unui caz bine justificat (cele două condiţii impunându-se a fi îndeplinite în mod cumulativ, conform dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004).

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 53 din 22 februarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.