Dismissal of property restitution vice-president upheld as valid administrative act within discretionary appointing power

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 21.07.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Prim-ministrul României, anularea Deciziei nr. 262/16.10.2019, emisă de Prim-ministrul României şi publicată în Monitorul Oficial al României nr. 842/16.10.2019, cu consecinţa revenirii reclamantei pe funcţia deţinută anterior, respectiv de vicepreşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi coordonator al Direcţiei pentru coordonarea aplicării legislaţiei din domeniul restituirii proprietăţii funciare şi obligarea la despăgubiri egale cu contravaloarea indemnizaţiei lunare, de la data eliberării din funcţie până la data repunerii efective în funcţie.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 544 din 13 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de netimbrare şi excepţia prescripţiei, ca nefondate şi a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Prim - ministrul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate mai sus, a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor argumente circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată, în sensul anulării Deciziei nr. 262/16.10.2019, emisă de Prim-ministrul României şi al revenirii reclamantei pe funcţia deţinută anterior, respectiv de vicepreşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi coordonator al Direcţiei pentru coordonarea aplicării legislaţiei din domeniul restituirii proprietăţii funciare, cu obligarea părţii pârâte la despăgubiri egale cu contravaloarea indemnizaţiei lunare, de la data eliberării din funcţie până la data repunerii efective în funcţie.

În contextul expunerii pe scurt a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material incidente cauzei pendinte, motivarea unei astfel de hotărâri judecătoreşti fiind, în aprecierea recurentei, una deficitară, nelegală şi netemeinică.

Printr-un prim set de argumente, recurenta a susţinut că prima instanţă nu ar fi analizat, în mod efectiv, argumentele invocate de aceasta, nu a procedat la o înlăturare motivată şi argumentată, în mod explicit, a aspectelor invocate de reclamantă, ci s-a rezumat doar la negarea acestora, îmbrăţişând susţinerile părţii adverse.

Printr-un alt set de argumente, recurenta a apreciat că în mod greşit instanţa de fond a dat eficienţă dispoziţiilor O.U.G. nr. 57/2019, înlăturând complet aplicabilitatea dispoziţiilor constituţionale în cauza pendinte. În opinia recurentei, argumentul judecătorului fondului, conform căruia interdicţiile şi condiţionările operate de dispoziţiile legale invocate de reclamantă nu ar fi aplicabile actelor prim-ministrului, nu ar putea fi primit, date fiind prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

A mai arătat recurenta că, deşi legea fundamentală nu face trimitere strict la atribuţiile prim-ministrului, nu poate fi ignorat faptul că acesta face parte din Guvern, iar când atribuţiile întregului guvern sunt limitate, din interpretarea logico-juridică a dispoziţiilor art. 110 alin. (4) din Constituţie, ar rezulta că sunt limitate inclusiv atribuţiile prim-ministrului.

A mai arătat recurenta că prim-ministrul are prerogative să numească şi să demită ocupanţii funcţiilor de demnitate publică din ANRP, dar în contextul în care prim-ministrul, care face parte din guvernul demis, are prerogative limitate, la fel ca şi guvernul pe care îl conduce, şi poate emite acte cu respectarea limitărilor prevăzute de norma constituţională, prim-ministrul trebuia să facă dovada că decizia avea caracter urgent, că face parte din categoria actelor absolut necesare, că nu putea fi amânată şi nu se putea emite anterior demiterii sale.

A mai argumentat recurenta că decizia atacată nu avea un caracter urgent, câtă vreme se întemeia pe o adresă a ANRP din 11 iulie 2019, iar emitentul adresei (preşedintele ANRP) a făcut vorbire, în aceasta, şi de adresele anterioare, respectiv din noiembrie 2018, februarie şi aprilie 2019. În opinia recurentei, prim-ministrul ar fi avut la dispoziţie suficient timp, dacă situaţia o impunea, să emită decizia de eliberare din funcţie înainte de data încetării mandatului său, în condiţiile în care demiterea guvernului a avut loc la data de 16.10.2019. În concluzie, recurenta a opinat că, în cauza pendinte, nu ar fi fost îndeplinită condiţia necesităţii măsurii dispuse prin actul atacat.

Printr-un alt set de argumente recurenta a arătat că prim - ministrul nu poate invoca deţinerea unei puteri discreţionare în demersul de revocare a ocupanţilor funcţiilor de demnitate publică. În acest sens, recurenta a învederat că decizia atacată nu conţine nicio motivare privind necesitatea urgentă a măsurii, lipsind o argumentare obiectivă şi rezonabilă, prim - ministrul nearătând care este interesul public ocrotit sau că acesta este grav ameninţat şi că emiterea deciziei serveşte treburilor publice. De asemenea, recurenta a apreciat că, la emiterea deciziei atacate, nu a fost avut în vedere un raport adecvat între măsurile dispuse, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în recurs, intimatul-pârât Prim - ministrul României a invocat, în principal, excepţia netimbrării căii de atac exercitate de recurenta - reclamantă, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 5 iulie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 20 septembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Răspunzând, în mod punctual criticilor aduse de recurenta - reclamantă sentinţei civile nr. 544 din 13 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte consideră că, în cauză, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri. În cuprinsul hotărârii este expus, în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate, silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza.

Instanţa de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt şi de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raţionament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esenţial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menţionate în cererea părţii în sprijinul aceluiaşi motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie a unei părţi nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

În concret, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a argumentat soluţia pronunţată, subliniind elementele pe care le-a considerat relevante din perspectiva condiţiilor impuse de textelor normative în virtutea cărora a dispus respingerea cererii de chemare în judecată (mai precis faptul că, în opinia primei instanţe, activitatea prim - ministrului, ulterior datei la care Guvernul fusese demis prin moţiune de cenzură, nu ar cunoaşte aceleaşi limitări precum cele reglementate de art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţie, respectiv art. 37 din O.U.G. nr. 57/2019 în privinţa activităţii Guvernului, precum şi că actul administrativ a fost motivat, fiind prezentate temeiurile de fapt şi de drept ale adoptării soluţiei administrative).

Înalta Curte observă că menţiunea din paragrafele finale ale sentinţei vizează faptul că recurenta - reclamantă nu ar fi contestat (n.a. prin cererea de chemare în judecată) situaţia de fapt care a justificat emiterea actului administrativ atacat, or, faptul că, prin unele note de şedinţă, reclamanta ar fi făcut unele aprecieri asupra aspectelor învederate de Preşedintele ANRP prin adresa prin care a solicitat eliberarea recurentei din funcţie, câtă vreme judecătorul fondului s-a aplecat asupra aspectelor deduse judecăţii prin cererea de chemare în judecată şi a răspuns aspectelor evocate prin acţiunea în contencios administrativ.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al criticilor circumscrise motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât sentinţa recurată cuprinde argumente pe care şi-a fundamentat prima instanţă soluţia pronunţată, chiar dacă acestea sunt succint exprimate.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia EDO.

Examinând, în continuare, argumentele recurentei - reclamante subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că, deşi sunt corecte afirmaţiile recurentei referitoare la faptul că prevederile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţia României privesc activitatea Guvernului, în ansamblul său, acestea nu sunt suficiente spre a conduce la casarea hotărârii primei instanţe, câtă vreme soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, este una corectă.

În acest sens se reţine că, prin Decizia nr. 45/2018 a Curţii Constituţionale s-a statuat în sensul că:

"Este de principiu că funcţiile de demnitate publică alese [Preşedintele României, deputaţi, senatori, cele din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale] sau numite [funcţiile calificate ca atare de lege din cadrul unor instituţii/autorităţi publice, precum Guvernul (cu toată structura sa, inclusiv funcţiile de prim-ministru, viceprim-ministru, ministru, ministru delegat, secretar de stat, subsecretar de stat), (…) au, prin natura lor, o pronunţată componentă politică".

De asemenea, în Decizia nr. 875/2018, instanţa de contencios constituţional a învederat astfel:

"Practic, beneficiul de încredere obţinut în Parlament de prim-ministru se extinde şi cu privire la persoanele pe care acesta le propune Preşedintelui a fi numite în funcţia de membru al Guvernului. Prezumţia este, evident, relativă, sau beneficiul este limitat, deoarece Parlamentul poate retrage încrederea acordată Guvernului, şi, implicit, prim-ministrului, aceasta fiind, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituţie, o cauză de încetare a mandatului Guvernului prin demitere. De asemenea, potrivit art. 113 din Legea fundamentală, autoritatea legiuitoare poate retrage încrederea acordată Guvernului pe calea moţiunii de cenzură."

Pe cale de consecinţă, prevederile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţia României privesc activitatea Guvernului, în ansamblul său.

Pe de altă parte, Înalta Curte consideră corectă concluzia primei instanţe, conform căreia decizia atacată, deşi a fost fiind emisă la o dată la care Guvernul fusese demis prin moţiune de cenzură, nu se înscrie în sfera actelor vizate de limitările impuse de art. 110 alin. (4) din Constituţia României şi de art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Conform acestor prevederi normative:

"(4) Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) şi (2) îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern" (art. 110 alin. (4) din Constituţia României) şi "(…) în cazul încetării mandatului sau, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă şi nu poate iniţia proiecte de lege" (art. 37 alin. (3) din Codul administrativ).

Contrar celor afirmate de recurentă, din forma normativă a textelor citate nu rezultă ca noţiunea de "acte necesare pentru administrarea treburilor publice" să fi fost circumstanţiată şi altor atribute, precum "absolut/strict necesare", ori "urgente", sau "care nu puteau fi amânate", ori "care nu puteau fi emise anterior demiterii Guvernului", cum afirmă, adăugând la lege, recurenta.

Astfel, singurul criteriu necesar spre a aprecia dacă un act administrativ, precum cel în discuţie (decizia Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 prin care s-a dispus eliberarea reclamantei B. din funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor) intră în sfera atribuţiilor Prim - ministrului ulterior momentului încetării mandatului Guvernului şi până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, este cel de a verifica dacă actul este necesar pentru administrarea treburilor publice.

Or, Înalta Curte observă că Hotărârea Guvernului nr. 572/2013 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor a fost dată în aplicarea art. 26 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 96/2012 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2013 (forma în vigoare la data emiterii deciziei Prim - ministrului atacate).

Potrivit prevederilor art. 23 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 96/2012, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor este un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului, prin Cancelaria Primului-Ministru, fiind condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de unul sau mai mulţi vicepreşedinţi, cu rang de subsecretar de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizie a prim-ministrului. În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 572/2013 (forma în vigoare la data emiterii deciziei Prim - ministrului atacate), conform cărora:

"(1) Conducerea Autorităţii se exercită de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 3 vicepreşedinţi, cu rang de subsecretar de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizie a prim-ministrului."

Este necontestat faptul că decizia Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 este un act administrativ cu caracter individual, iar prin acesta a fost vizată vacantarea funcţiei de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. Or, în categoria actelor necesare pentru administrarea treburilor publice intră, în mod evident, organizarea şi funcţionarea unei organ de specialitate al administraţiei publice centrale precum Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, inclusiv din perspectiva structurii conducerii acestuia.

În atare condiţii, concluzia care se impune este cea a apartenenţei deciziei de eliberare din funcţia de vicepreşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor la sfera actelor permise de prevederile art. 110 alin. (4) din Constituţia României şi de art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fi emise de Prim - ministrul României ulterior încetării mandatului Guvernului, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, astfel încât sunt nefondate argumentele recurentei ce susţin contrariul.

Aspectele privind data emiterii deciziei atacate în raport de cea a adreselor emise de preşedintele ANRP nu pot fi valorificate în sensul propus de recurentă, câtă vreme poziţionarea în timp a acestor înscrisuri ar putea viza, cel mult, urgenţa măsurii, iar nu necesitatea sa. Or, după cum s-a arătat în precedent, urgenţa nu este reglementată prin prevederile art. 110 alin. (4) din Constituţia României drept atribut pe care să îl îndeplinească actele emise de Prim - ministrul României ulterior încetării mandatului Guvernului, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

O altă chestiune evocată de recurentă a fost cea a faptului că, prin decizia emisă, Prim - ministrul României nu ar fi prezentat o motivare în care să se arate că interesul public era grav ameninţat şi că emiterea acesteia serveşte treburilor publice, măsurile dispuse depăşind, în opinia recurentei, ceea ce era necesar pentru ocrotirea interesului public, astfel încât nu ar fi existat un raport adecvat între măsurile dispuse, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit.

Înalta Curtea observă că, preliminar oricărei analize a actului atacat din perspectivele sus indicate, trebuie înţeleasă natura juridică a funcţiei pe care a deţinut-o partea recurentă, context în care se poate determina dacă în cauză decizia atacată a fost sau nu emisă cu "exces de putere".

Din această perspectivă, Înalta Curte subliniază că funcţiile de demnitate publică, din categoria cărora face parte şi cea de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, nu reprezintă funcţii ocupate prin concurs, aşa cum se întâmplă în cazul funcţionarilor publici în general.

Ceea ce stă la baza numirii politice în funcţia de demnitate publică este, în mod firesc, încrederea cu care autoritate publică politică învesteşte persoana pe care o numeşte într-o astfel de funcţie. În plus, la numirea în funcţie, decizia Prim -ministrului nr. 667/1 noiembrie 2017 nu a fost motivată, întrucât, în mod firesc, fiind un act administrativ emis cu largă marjă de apreciere sub aspectul oportunităţii, emitentul nu a fost obligat să explice de ce a ales persoana pe care a numit-o în funcţia de demnitate publică.

Lucrurile trebuie văzute identic sau cel puţin simetric şi la revocarea din funcţia de demnitate publică, întrucât raţionamentul este acelaşi. Cu alte cuvinte, revine autorităţii publice emitente să aprecieze, în marja sa, de ce alege să numească o persoană în funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi revine în aceeaşi marjă, tot autorităţii care face numirea să decidă când şi de ce revocă persoana numită din funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al ANRP.

Important este ca numirea/revocarea să fie în competenţa autorităţii emitente a actului şi să respecte regulile procedurale, numai asupra acestor aspecte putând interveni, în ipoteza particulară incidentă în cauza pendinte, cu rol de control, instanţa de contencios administrativ. Or, aceste condiţii sunt îndeplinite, după cum s-a arătat mai sus.

Aşadar, din punct de vedere juridic, deci al legalităţii actului, este absolut irelevant pentru instanţa de contencios administrativ care a fost raţiunea pentru care un vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, a fost revocat dintr-o funcţie politică.

Nu se poate reţine nemotivarea deciziei nr. 262/16.10.2019, câtă vreme în cuprinsul acesteia au fost indicate temeiurile juridice ale emiterii acestui act (art. 29 şi art. 31 lit. s) din O.U.G. nr. 57/2015 şi art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 572/2013). Totodată, faptul că la baza deciziei Prim-ministrului nr. 262/16.10.2019 a stat adresa Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor nr. 535/G.B. din 11 iulie 2019, înregistrată la Cabinetul Prim-ministrului cu nr. 5/2.269 din 11 iulie 2019 şi la Secretariatul General al Guvernului cu nr. 20/6.535/T.G din 18 iulie 2019 a fost, în contextul particular incident cauzei pendinte, în mod corect valorificat de prima instanţă, atunci când judecătorul fondului a reţinut că actul a fost motivat prin trimitere la conţinutul adresei menţionate în preambulul său. Motivarea actului este succintă dar nu este nelegală, nefiind necesară indicarea interesul public ameninţat ori că emiterea deciziei serveşte treburilor publice, cum susţine recurenta, revocarea nefiind un act de sancţionare juridică/disciplinară a reclamantei, ci un act de încetare a mandatului acordat iniţial în baza încrederii politice.

În acest context nu se poate reţine că măsura dispusă ar fi depăşit ceea ce era necesar pentru ocrotirea interesului public sau că nu a existat un raport adecvat între aceasta, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit, fiind corectă concluzia judecătorului fondului potrivit căreia opţiunea emitentul actului de eliberare a reclamantei din funcţia de demnitate publică deţinută nu se înscrie în sfera abuzului de putere.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală.

În raport de toate considerentele expuse în precedent, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 544 din 13 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.