Limits of Article 19 Law 554/2004 compensation for administrative delay and penal interest in subrogated insurance claims

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a formulat acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.08.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale, precum şi obligarea paratului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin cererea adiţională depusă la data de 31.08.2021, reclamanta A. S.A., a solicitat instanţei ca, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 26.08.2016 constând în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul de 6374,82 RON stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor; respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate până la data de 09.08.2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1796 din 26 noiembrie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei, invocate de pârât prin întâmpinarea la cererea modificatoare.

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată.

Obligă pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1761 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data platii integrale a debitului principal .

Obligă pârâtul la plata către partea reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 1172 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru si onorariu de avocat.

Respinge în rest cererea, astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată."

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamanta A. S.A. cât şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ambii criticând-o pentru nelegalitate.

Prin recursul formulat de reclamanta A. S.A. au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitându-se casarea în parte a hotărârii recurate, respectiv strict cu privire la soluţia referitoare la stabilirea cuantumului penalităţilor şi, în rejudecare, admiterea în tot a acţiunii precizate.

Recurenta-reclamantă a învederat, în esenţă, că hotărârea recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a prevederilor art. 1531 şi art. 1535 C. civ., ale art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29 noiembrie 2011, aprobată prin Ordinul CSA nr. 14/2011, art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, precum şi cele ale art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Astfel, faptul că în realitate, F.G.A. a soluţionat cererea abia la doi ani de la depunerea ei, soluţie care de asemenea a fost una nelegală, nu poate să conducă la exonerarea F.G.A. de la plata de daune interese moratorii, aşa cum a decis în mod nelegal prima instanţă. Soluţionarea cu o atât de mare întârziere a cererii de plată este în sine, o culpă imputabilă F.G.A. De vreme ce în cele din urmă este incontestabil că A. era îndreptăţită la plata de despăgubiri, principiul reparării integrale a prejudiciului impune ca F.G.A. să fie obligat la plata de daune interese moratorii pentru întreaga perioadă cuprinsă între expirarea termenului legal general de soluţionare a cererii de plată şi până la plata efectivă a despăgubirilor.

De asemenea, în opinia recurentei, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, iar stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3). Aceasta cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, astfel cum a fost modificată, în principal pe cale de excepţie, iar în secundar ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici, recurentul-pârât a învederat că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Respingând excepţia de inadmisibilitate, prima instanţă a ignorat atât conţinutul acţiunii modificate, cât şi obligaţia F.G.A. de analizare a cererii de plată şi nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă ca F.G.A. nu are obligaţia să plătească sumele solicitate prin cererea de plată depusă, ci doar să analizeze cererea de plată pe fond şi să analizeze înscrisurile anexate, analiză care se poate finaliza cu o decizie de admitere a cererii sau de respingere a acesteia.

Recurentul-pârât a apreciat, de asemenea, că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia tardivităţii acţiunii, încălcând astfel dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma de la data depunerii cererii de plată, precum şi principiul specialia generalibus derogant.

Având în vedere faptul că reclamanta ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluţionarea cererii de plată, acest lucru se putea face legal cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluţionare a acesteia, iar nu la o diferenţă de 3 ani după aceasta, acţiunea ce formează obiectul dosarului de faţă fiind tardivă în raport de prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la dispoziţiile art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere faptul că reclamanta a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită în prezenta cauză aplicarea de penalităţi/dobânzi, precum şi faptul că nu există niciun motiv ca să nu ceară aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosar x/2018, recurentul-pârât a apreciat că acţiunea de faţă este tardivă, în raport de dispoziţiile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la dispozitiile art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la respingerea excepţiei prescripţiei, recurentul-pârât a susţinut că în mod greşit instanţa de fond a considerat faptul ca acţiunea de faţă ar fi formulată în termen faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, respingând excepţia prescripţiei în temeiul dispoziţiilor art. 2503 şi 2537 C. civ.

În opinia recurentului nu există o bază legală pentru plata penalităţilor/dobânzilor solicitate, iar reţinerea primei instanţe în sensul naşterii dreptului la plata daunelor moratorii de la data de 3.05.2028 este chiar contrară susţinerilor intimatei-reclamante, care solicită acordarea penalităţilor/dobânzilor din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată nr. x, soluţia definitivă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie privind anularea Deciziei F.G.A. 14452/03.05.2018 fiind pronunţată abia la data de 13 octombrie 2021. Astfel, instanţa de judecată nu s-a raportat la solicitarea intimatei-reclamante care a stabilit prin cererea modificatoare, prin actele depuse la dosarul cauzei şi prin susţinerile orale, faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

De asemenea, un alt aspect de nelegalitate invocat în ceea ce priveşte reţinerile primei instanţe cu privire la respingerea excepţiei prescripţiei este acela că, aceasta din urmă în mod greşit s-a raportat la termenul de prescripţie prevăzut de art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015, care se referă strict la termenul de prescripţie aplicabil pentru creanţele de asigurări şi în niciun caz la termenul de prescripţie aplicabil penalităţilor de întârziere şi/sau dobânzilor aplicabile pentru culpa autorităţii în soluţionarea cererii prevăzut de Legea nr. 554/2004, termen de 1 an. Acest aspect nu prezintă controverse, întreaga doctrină de specialitate şi jurisprudenţă fiind în sensul că aceste penalităţi/dobânzi nu sunt creanţe de asigurare, deci nu li se aplică termenul de prescripţie de 5 ani prevăzut de Legea 213/2015.

Prin urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele doua situaţii a început să curgă conform celor stabilite mai sus şi s-a împlinit un an mai târziu conform dispoziţiilor art. 19 alin. (2) şi următoarele ale Legii nr. 554/2004. Împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate în condiţiile art. 1, 8 si 19 din Legea nr. 554/2004, având în vedere raţionamentul expus mai sus, data achitării debitului fiind diferită de data la care reclamanta cunoştea întinderea despăgubirilor sau data la care aceasta trebuia să o cunoască de la care curge acest termen de prescripţie, totodată ţinând cont şi de soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2018 prin care s-a obligat F.G.A. la analizarea cererii de plată şi nicidecum la plata acesteia. Prin urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele două situaţii a început să curgă conform celor stabilite mai sus şi s-a împlinit un an mai târziu în termenul prevăzut de Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât a solicitat şi admiterea excepţiei prematurităţii acţiunii A., învederând că simpla anulare a deciziei nr. 14452/3.05.2018 a putut da naştere unor drepturi accesorii născute în mod direct din raportul juridic de drept procesual civil, precum obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată cauzate în acel dosar, nu şi a unor drepturi decurgând din raportul juridic de drept substanţial, cât timp acesta nu a fost analizat (pe fond) de instanţa de contencios administrativ.

Până la stabilirea caracterului cert, lichid si exigibil al dreptului de creanţă principal, nu se poate recunoaşte dreptul de creanţă accesoriu, nici sub forma subsidiară, a caracterului determinabil şi condiţionat de recunoaşterea dreptului de creanţă principal. Această ipoteză ar fi posibilă dacă dreptul de creanţă principal ar fi cert. Or, reclamanta pretinde recunoaşterea dreptului de creanţă accesoriu ca fiind lichid şi exigibil, fără a se verifica prima condiţie - certitudinea.

Drepturile afectate de un termen pot fi încuviinţate (realizate), potrivit art. 34 alin. (3) C. proc. civ., înainte de împlinirea termenului, "ori de câte ori se va constata că acestea pot preîntâmpina o pagubă însemnată pe care reclamantul ar încerca-o dacă ar aştepta împlinirea termenului", or, reclamanta nu invocă o pagubă iminentă, simpla durată a procedurilor administrative neputând fi considerată o cauză de înlăturare a prematurităţii, cât timp daunele interese moratorii pretinse de către A. au ca scop repararea tocmai a acestei pretinse întârzieri culpabile.

Recurentul-pârât a susţinut că se impune, de asemenea, admiterea excepţiei lipsei de interes. Astfel, repararea pagubei în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 are o latură intrinsecă a litigiului administrativ. Corelativ, acţiunea în despăgubiri nu poate depăşi ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, în care instanţa de judecată nu a analizat creanţa de asigurare care a făcut obiectul cererii de plată, aşadar nu a recunoscut dreptul pretins, drept pentru care nu exista interesul A. la momentul introducerii prezentei acţiuni de a solicita penalităţi/dobânzi, acest drept născându-se ulterior după soluţionarea de către FGA a cererii de plată pe fond. În consecinţă, având în vedere că excepţia lipsei de interes este o excepţie de fond, absolută şi peremptorie, a solicitat să fie admisă, cu consecinţa respingerii acţiunii A. ca lipsită de interes.

În ceea ce priveşte fondul acţiunii, recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a prevederilor art. 1350 şi următoarele, art. 1531 şi următoarele, precum şi ale art. 2223 din C. civ., ale art. 75, Norma A.S.F. nr. 23/2014, O.U.G. nr. 13/2011, ale art. 4, art. 12, art. 15 şi ale art. 18 din Legea nr. 213/2015, dar şi ale art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere faptul că F.G.A. nu este un asigurător şi nu preia ope legis obligaţiile vreunui asigurător în faliment, ci are ca scop protejarea creditorului de asigurare, ca unic creditor de asigurare care deţine mai multe creanţe de asigurare, de consecinţele insolvenţei unui asigurător, a faptului că este obligat să se comporte ca un profesionist în ceea ce priveşte utilizarea resurselor financiare din care este constituit şi a faptului că legiuitorul l-a obligat să analizeze şi intrumenteze dosarele de daună, ceea ce a dispus şi instanţa de fond şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, recurentul-pârât a apreciat că a procedat conform dispoziţiilor legale la analizarea şi intrumentarea dosarului de daună, conform obligaţiei dispuse în dosarul nr. x/2018, astfel că se impune admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat.

La rândul său, recurenta-reclamantă A. S.A. a depus concluzii scrise, solicitând respingerea recursului declarat de autoritatea pârâtă.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de ambele părţi în recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, deşi a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat nicio critică care să se subsumeze cazului de casare indicat, ci doar argumente care se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiaşi articol, respectiv cazului de casare care sancţionează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, criticile urmând a fi analizate din această perspectivă.

De asemenea, având în vedere motivele invocate de recurenţi prin cererile de recurs formulate, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată.

Referitor la criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor privind modul de soluţionare a excepţiilor invocate în cauză

Preliminar, se reţine că vor fi analizate criticile formulate de recurentul-pârât ce vizează excepţiile invocate în faţa instanţei de fond, urmând ca cele formulate în susţinerea excepţiei prematurităţii, invocată în calea de atac a recursului, să fie avute în vedere ca apărări de fond.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 31 august 2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/26.08.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi de întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate până la data de 09 august 2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, iar acesta din urmă a criticat soluţia primei instanţe, invocând prin cererea de recurs formulată încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, aplicabile în materia prescripţiei extinctive.

Astfel, instanţa reţine că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerând că sunt relevante în speţă prevederile art. 2526 şi cele ale art. 2537 din actul normativ indicat.

Potrivit art. 2526 din C. civ.:

"când este vorba de prestaţii succesive, prescripţia dreptului material la acţiune începe să curgă de la data la care fiecare prestaţie devine exigibilă, iar dacă prestaţiile alcătuiesc un tot unitar, de la data la care ultima prestaţie devine exigibilă".

În speţa de faţă, reclamanta a fost în măsură să cuantifice integral prejudiciul cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal, care a avut loc la data de 13 octombrie 2021, cu ocazia pronunţării în recurs a deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4644/2021. În concluzie, nu se poate susţine că la data introducerii cererii ar fi fost împlinit termenul special de prescripţie de 1 an.

Totodată, regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea în anularea actului administrativ să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate. Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege.

Conform art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiaşi text de lege se stipulează:

"Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Aşadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speţă, aşa cum s-a arătat, reclamanta a formulat iniţial acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a-i soluţiona cererea de plată înregistrată sub nr. x/26.08.2016, iar modificarea acestei acţiuni a fost consecinţa emiterii de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acţiuni din 31 august 2021, se afla pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu termen la data de 13 octombrie 2021.

Înalta Curte nu poate valida raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza invocării de către recurentul-pârât a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, deoarece acesta relevă o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în materie, prin raportare la situaţia de fapt stabilită şi la probatoriul administrat. Este de observat sub acest aspect, în primul rând, că recurenta-reclamantă a solicitat despăgubiri pentru respingerea nejustificată a cererii de plată, respectiv pentru emiterea unui refuz nejustificat de plată.

Or, Înalta Curte reţine că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se constate nelegalitatea acestui refuz de plată.

Ca atare, este evident că în situaţia dedusă judecăţii era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti, ori prin plata voluntară a debitului principal, acesta fiind momentul de la care putea cunoaşte întinderea pagubei.

Se impune această concluzie şi prin raportare la statuările instanţei supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunţată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reţinute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

În speţă, contrar susţinerilor recurentului-pârât, actul administrativ vătămător, cauzator de prejudicii potrivit cererii modificatoare, a fost anulat definitiv la data de 13 octombrie 2021. Cum analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunţarea definitivă a soluţiei de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, este neîndoielnic că prejudiciul recurentei-reclamante, constând în lipsa de folosinţă cu privire la sumele la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, a devenit cert cel mai devreme în cursul prezentului litigiu, la anularea definitivă a primei decizii de respingere a cererii de plată, astfel că la data formulării cererii modificatoare termenul de prescripţie de 1 an nu era împlinit.

În consecinţă, criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor privind soluţia primei instanţe referitoare la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune sunt nefondate.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de obligare la plata despăgubirilor, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi le va respinge, menţinând soluţia pronunţată de prima instanţă ca legală, aceasta fiind dată cu aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Criticile formulate de recurentul-pârât au vizat, în esenţă, greşita aplicare a art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, respectiv a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015. Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reţine că demersul reclamantei este admisibil, având în vedere că, potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ.

Aşadar, la baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acţiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorităţii de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acţiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acţiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalităţii actului administrativ sau a refuzului printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

Or, în cauza de faţă este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor în cadrul dosarului nr. x/2018, soluţionat în mod definitiv la data de 13 octombrie 2021 în sensul constatării nelegalităţii deciziei atacate şi a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii de plată, fără ca partea să ceară la acel moment şi despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunţării acestei hotărâri judecătoreşti definitive, prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată, nu se poate susţine cu suficient temei că acţiunea reclamantei este inadmisibilă, pentru motivul că a solicitat penalităţi sau dobânzi în temeiul legii şi nu al evaluării pretinsului prejudiciu.

Totodată, instanţa de control judiciar mai reţine şi faptul că de esenţa admisibilităţii acţiunii în despăgubiri formulate în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este condiţia referitoare la soluţionarea de către instanţa de contencios administrativ, a unei acţiuni anterioare în anularea unui act administrativ. Totodată, o altă cerinţă de exercitare a acestei acţiuni ce se deduce din interpretarea aceloraşi norme, constă în faptul că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative anulate.

În speţă, aceste cerinţe sunt îndeplinite, astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, despăgubirile pretinse de reclamantă cu titlu de penalităţi, în teza principală, sau de dobânzi în cea subsidiară, vizând, pe de o parte, anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13 octombrie 2021, iar, pe de altă parte, întârzierea în plata despăgubirilor.

Prin hotărârea judecătorească de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, de respingere a cererii de plată, instanţa nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ţinând cont de faptul că singurul motiv analizat şi care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depăşirii plafonului de 450.000 RON.

Aşadar, împrejurarea că nu are ca obiect anularea sau contestarea unei decizii de respingere totală sau parţială, emisă în temeiul dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, a sumelor pretinse de reclamantă, nu are relevanţă în determinarea caracterului admisibil al acţiunii de faţă, întrucât nu era necesar a se dispune o soluţie de respingere totală sau parţială a sumelor pretinse de reclamantă, pentru ca aceasta să poată formula şi o acţiune în despăgubiri întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, se reţine că în mod legal a fost respinsă de prima instanţă, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, aşadar dreptul la acţiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text.

Nu în ultimul rând, cu referire la excepţia lipsei de interes a acţiunii, Înalta Curte constată că aceasta a fost invocată raportat la cererea iniţială, iar la momentul formulării acesteia, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 cererea de plată ce formează obiectul cauzei nu fusese analizată pe fond.

Referitor la criticile recurentei-reclamante A. S.A. şi ale recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor privind modul de soluţionare a cauzei pe fond

Criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate, iar cele formulate de recurentul-pârât sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele ce succed.

Astfel, în ceea ce priveşte cererea în despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere, instanţa de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, pronunţată în interesul legii, potrivit cărora:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deşi recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată - justifică existenţa prejudiciului prin soluţionarea cu întârziere a cererii de plată, pretinzând în acest sens acordarea penalităţilor de întârziere.

Or, soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege, reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanţa de judecată în mod definitiv.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, se reţine că aceasta nu face dovada existenţei unui act administrativ asimilat - nesoluţionarea în termen - care să fi fost cenzurat prin hotărâre definitivă, astfel că nu este justificată situaţia premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în interesul legii.

În aceste condiţii, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptăţită să pretindă despăgubiri doar pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului, iar nu pentru prejudicii cauzate de nesoluţionarea cererii de plată în termenul prevăzut de lege.

Nu se poate susţine aşadar, în mod valid, că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naştere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispoziţiile Normei ASF nr. 23/2014, între fapta ilicită a F.G.A. - emiterea deciziei nelegale - şi prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluţionării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate.

În acest sens, instanţa de recurs reţine că textul Normei ASF nr. 23/2014 (art. 38) are în vedere situaţia nesoluţionării în termen de către asiguratorul RCA, a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situaţia respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO.

Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogaţiei şi nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina pârâtului obligaţia de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situaţia premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare).

În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situaţii aceasta fiind ţinută să facă dovada existenţei unei hotărâri judecătoreşti definitive de constatare a nelegalităţii actului tipic sau asimilat. În speţa de faţă, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existenţa unui act administrativ tipic nelegal, nu şi cu privire la existenţa actului administrativ asimilat nelegal (nesoluţionarea în termen).

În consecinţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere pentru nesoluţionarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condiţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la solicitarea reclamantei de plată a dobânzii legale, întemeiată pe dispoziţiile O.G. nr. 13/2011, se reţine că potrivit art. 1 alin. (3) din actul normativ menţionat:

"(3)Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare (...)"

Conform art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011:

"(2)Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (...)"

(3)În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%. (...)"

În cauză, dobânda legală penalizatoare a fost solicitată de recurenta-reclamantă cu titlul de reparare a prejudiciului pentru lipsa de folosinţă a sumei solicitate prin cererea de plată, care în mod nelegal a fost apreciată ca fiind nedatorată de pârâtul F.G.A.

În dezacord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte constată că această solicitare a reclamantei, de plată a dobânzii legale, nu este întemeiată, în condiţiile în care, în urma reanalizării cererii de plată, ca urmare a dispoziţiilor sentinţei civile nr. 4902/27.11.2018 a Curţii de Apel Bucureşti, definitivă prin respingerea recursului în dosar nr. x/2018, prin care pârâtul a fost obligat la soluţionarea cererii de plată, aceasta a fost respinsă ca tardiv formulată prin Decizia F.G.A. nr. 45045/1.02.2022.

Aşadar, nu s-a făcut dovada existenţei unui act administrativ nelegal, anulat definitiv de o instanţă de judecată, care să fi fost de natură a produce reclamantei un prejudiciu constând în lipsa de folosinţă a sumei solicitată ca despăgubire prin cererea de plată şi care, eventual, ar fi trebuit încuviinţată la plată încă de la data emiterii Deciziei nr. 1452/03.05.2018, când a fost soluţionată iniţial cererea în despăgubiri.

Pe cale de consecinţă, din moment ce reclamanta nu este îndreptăţită să pretindă existenţa prejudiciului constând în beneficiul nerealizat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 1 din O.G. nr. 13/2011, în mod incorect a admis instanţa de fond cererea reclamantei de plată a dobânzii legale, motiv pentru care urmează a fi admis recursul pârâtului şi casată în parte sentinţa recurată sub acest aspect.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A., ca nefondat şi va admite recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare va respinge în tot acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

Totodată, având în vedere dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., conform cărora "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", Înalta Curte va obliga recurenta-reclamantă să plătească recurentului-pârât cheltuieli de judecată în cuantum de 200 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs, conform dovezii de la fila x.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1796 din 26 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge în tot acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

Obligă recurenta-reclamantă A. S.A. să plătească recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor cheltuieli de judecată în cuantum de 200 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 29 iunie 2023.