Public authority standing to fund civil judgment execution for transferred community medical assistant under O.U.G. 114/2019

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 28.06.2021 sub nr. x/2020, reclamanta Comuna Sfântu Gheorghe - prin Primar, a chemat in judecată pe pârâţii Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Tulcea şi Ministerul Sănătăţii, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa sa dispună obligarea acestora la virarea către reclamantă a fondurilor băneşti necesare punerii în executare a sentinţei civile definitive nr. 894/27 iunie 2019 pronunţată de Tribunalul Tulcea, pentru perioada decembrie 2018 - aprilie 2020, executare care se va face eşalonat, conform prevederilor O.U.G. nr. 114/2019 cu modificările si completările ulterioare, iar în subsidiar, obligarea pârâţilor la plata către reclamantă a sumei de 863,31 RON reprezentând drepturi băneşti pentru anul 2020 cuvenite asistentului medical comunitar conform sentinţei civile mai sus-menţionate, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 173/CA, Curtea de Apel Constanţa:

- a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii cererii;

- a respins, ca nefondată, excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Ministerului Sănătăţii;

- a admis acţiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta Comuna Sfântu Gheorghe prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Tulcea şi Ministerul Sănătăţii;

- a obligat pârâţii să vireze reclamantei fondurile băneşti necesare punerii în executare a sentinţei civile nr. 894/27.06.2019 pronunţată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr. x/2019, pentru perioada decembrie 2018 - aprilie 2020, conform prevederilor O.U.G. nr. 114/2019;

- a obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 3570 RON - cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive şi pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a susţinut că motivarea instanţei de fond este contradictorie, deoarece, pe de o parte, este de acord cu faptul că autorităţile locale pot finanţa cheltuielile din bugetul propriu, în acest sens, invocând şi citând dispoziţiile art. 13 alin. (1)-(2) şi art. 14 din O.U.G. nr. 18/2017, însă, pe de altă parte, respinge în mod eronat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii.

Recurentul invocă Decizia nr. 13/2016 pronunţată de ÎCCJ în recurs în interesul legii (prin care, cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Afacerilor Interne în litigiile privind drepturi salariale, s-a stabilit că are calitate procesuală pasivă doar angajatorul, nu şi ordonatorul de credite), aplicabilă, în opinia recurentului, şi Ministerului Sănătăţii, pentru identitate de raţiune, de la aceeaşi dată, arătând că, prin analogie cu decizia antemenţionată, nu poate fi atrasă răspunderea Ministerului Sănătăţii în calitate de ordonator principal de credite pentru faptele ilicite şi prejudiciabile ale unităţilor aflate în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Ministerului Sănătăţii, şi cu atât mai puţin pentru unităţile aflate în subordinea altui ordonator principal de credite.

Or, atâta timp cât o autoritate nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială, nici unitatea/instituţia subordonată nu poate chema în judecată, pe cale separată, autoritatea pentru a obţine sumele la care a fost obligată prin hotărâre judecătorească definitivă.

Referitor la cazul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat sentinţa cu încălcarea şi aplicarea greşită a unor dispoziţii din O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile administraţiei publice locale, făcând trimitere în acest sens la art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a)-b) şi alin. (2) din ordonanţă.

În contextul citării dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 162/2008, care prevăd că "asistenţa medicală comunitară este transferată către autorităţile administraţiei publice locale", recurentul arată că, între numita A. şi angajatorul Primăria Sfântu Gheorghe s-a încheiat un contract individual de muncă, astfel că litigiul de faţă izvorăşte din aplicarea prevederilor Legii nr. 53/2003 - Codul muncii.

Citând, de asemenea, dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 162/2008, care arată că "prezenta ordonanţă de urgenţă stabileşte cadrul legal privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe ale Ministerului Sănătăţii către autorităţile administraţiei publice locale concomitent cu asigurarea resurselor umane, materiale şi financiare necesare exercitării acestora", recurentul precizează următoarele:

Anual, sunt încheiate contracte între autorităţile administraţiei publice locale şi direcţiile de sănătate publică pentru angajarea cheltuielilor anuale în baza atribuţiilor preluate de autorităţile locale prin dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 162/2008. De asemenea, la contractele anuale sunt ataşate statele de plată ale personalului medical preluat.

Fiecare unitate administrativ teritorială transmite direcţiei de sănătate publică din teritoriu, lunar, cererea de finanţare pentru persoanele cuprinse în angajamentul de cheltuieli exprimat în contractul încheiat cu direcţia de sănătate publică, însă şi autorităţile administraţiei publice locale pot asigura/suplimenta sumele necesare exercitării atribuţiilor şi competenţelor prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. b), prin sume alocate de la bugetul local cu această destinaţie.

Faţă de cele arătate, consideră recurentul că, în cauză, nu poate fi pus în discuţie un refuz nejustificat din partea Ministerului Sănătăţii în condiţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 şi nu poate fi vorba nici de exces de putere, prin care se înţelege, potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Arată recurentul şi că reclamanta nu s-a adresat cu o cerere Ministerului Sănătăţii, ci Direcţiei de Sănătate Publică Tulcea, deci, nu se poate pune problema unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii.

Totodată, arată că Ministerul Sănătăţii nu a avut calitatea de parte în dosarul nr. x/2019, fiind terţă persoană, astfel că hotărârea din respectivul litigiu nu-i este obligatorie.

Principiul relativităţii hotărârii judecătoreşti, atât sub aspectul efectelor obligatorii, cât şi al lucrului judecat, presupune că ceea ce a fost judecat nu poate folosi sau nu poate fi opus decât de către părţile din proces sau succesorii acestora. Aşadar, efectul pozitiv sau negativ al lucrului judecat se manifestă doar în ceea ce priveşte persoanele care au participat în proces, iar nu şi faţă de terţi. Hotărârea judecătorească nu poate fi ignorată de terţ, numai că aceasta i se va opune ca simplu fapt juridic, ca mijloc de probaţiune împotriva căruia îi este permisă dovada contrară.

Opozabilitatea hotărârii judecătoreşti faţă de terţi înseamnă obligaţia acestora de a respecta situaţia juridică născută prin acea hotărâre, însă nu presupune obligativitatea efectelor hotărârii faţă de terţi şi nici imposibilitatea contestării celor tranşate pe cale jurisdicţională, în procesul în care nu a participat.

Faţă de cele arătate, învederează recurentul că sentinţa nr. 894/2019 a Tribunalului Tulcea nu produce efecte faţă de Ministerul Sănătăţii.

Susţine şi că, potrivit prevederilor Cap. IV Finanţarea asistenţei medicale comunitare, art. 14 din O.U.G. nr. 18/2017 privind asistenţa medicală comunitară, autorităţile administraţiei publice locale pot aproba suplimentarea din veniturile proprii ale bugetelor locale a finanţării cheltuielilor de personal pentru categoriile prevăzute la art. 8 alin. (2) şi pot aproba angajarea şi a altor categorii de personal care furnizează, potrivit legii, servicii medicale, sociale şi, după caz, educaţionale, cu asigurarea finanţării cheltuielilor acestora din bugetul local respectiv.

Nu în cele din urmă, arată şi că, în eventualitatea în care reclamanta face dovada că nu dispune de suma necesară punerii în executare a sentinţei civile nr. 894/2019, reclamanta are la dispoziţie procedura reglementată de O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentul-pârât este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care poate fi invocat atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Se remarcă însă că recurentul nu a înfăţişat şi nici nu a susţinut critici efective referitoare la acest aspect, simpla indicare a temeiului juridic nefiind de natură a conduce la examinarea pretinsului motiv de recurs.

Independent de aceasta, Înalta Curte constată că argumentele reţinute de prima instanţă validează raţionamentul logico-juridic expus de aceasta în sprijinul soluţiei pronunţate, nefiind contradictorii.

În realitate, nemulţumirile recurentului privesc modalitatea în care instanţa de fond a făcut aplicarea normelor de drept material la situaţia în speţă, critici care se circumscriu motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurentul-pârât din perspectiva caracterului contradictoriu al motivării hotărârii primei instanţe, nu este fondat.

În privinţa criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu titlu prealabil, instanţa de recurs constată că, în mare parte, argumentele prezentate de recurentul-pârât în calea de atac exercitată reprezintă reiterări ale apărărilor invocate prin întâmpinarea formulată faţă de cererea de chemare în judecată, reluate ca motiv de recurs.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică de cale extraordinară de atac şi nu-l transformă într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Din cererea de recurs pot fi decelate patru critici referitoare la aplicarea greşită a legii.

Prima este cea referitoare la interpretarea şi aplicarea art. 13 şi 14 din O.U.G. nr. 18/2017 şi se dovedeşte nefondată.

Instanţa de fond a reţinut, printr-o interpretare corectă a dispoziţiilor legale menţionate, că acestea impun în sarcina Ministerului Sănătăţii o obligaţie de a finanţa cheltuielile de personal pentru categoriile prevăzute la art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 18/2017, categorie din care face parte şi A. - asistent medical comunitar în cadrul Comunei Sfântu Gheorghe, intimata-reclamantă din cauza de faţă.

Textele normează doar o posibilitate instituită în favoarea autorităţilor locale de a suplimenta finanţarea acestor cheltuieli din venituri proprii şi nu o obligaţie aşa cum este în schimb pentru Ministerul Sănătăţii.

În acest context, şi a doua critică, referitoare la încălcarea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 162/2008 care prevede că asistenţa medicală comunitară este transferată către autorităţile administraţiei publice locale este apreciată a fi nefondată.

Aşa cum a reţinut prima instanţă, pentru Comuna Sfântu Gheorghe, în calitate de angajator, dispoziţiile sentinţei civile (respectiv sentinţa civilă nr. 894/27.06.2019 pronunţată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr. x/2019, rămasă definitivă prin decizia civilă nr. 107/16.03.2020 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, prin care angajatorul Comuna Sfântu Gheorghe a fost obligat la plata către A. - asistent medical comunitar în cadrul Comunei Sfântu Gheorghe, a sporului de izolare în cuantum de 20%, începând cu luna decembrie 2018, de la data publicării în Monitorul Oficial a Legii nr. 287/2018 pentru modificarea şi completarea Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice) sunt obligatorii şi ea trebuie să pună în executare această sentinţă.

Cât priveşte susţinerile recurentului-pârât în sensul că, în eventualitatea în care intimata-reclamantă nu dispune de suma necesară punerii în executare a sentinţe civile în discuţie, aceasta poate apela la procedura prevăzută de O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte reţine că dispoziţiile acestei ordonanţe ar putea fi aplicabile între creditoarea A. şi debitoarea Comuna Sfântu Gheorghe, debitoarea beneficiind de termenul de graţie prevăzut de art. 2 din O.G. nr. 22/2002, dar, în această perioadă este obligată să facă demersurile necesare obţinerii fondurilor pentru plata obligaţiilor. Or, după cum a sesizat şi prima instanţă, acţiunea din prezentul dosar se înscrie tocmai în obligaţiile impuse de O.G. nr. 22/2002 în sarcina debitorului bugetar.

O a treia critică reiterează chestiunea lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii, chestiune care a primit un răspuns specific/explicit din partea instanţei de fond.

Reiterarea criticii ignoră, deci, împrejurarea că intimata-reclamantă nu şi-a întemeiat pretenţiile pe opozabilitatea sentinţei faţă de Ministerul Sănătăţii, ci pe dispoziţiile legale care prevăd expres cum sunt finanţare menţionatele cheltuieli de personal, respectiv de la bugetul de stat, prin Bugetul Ministerului Sănătăţii, sentinţa civilă invocată fiind doar justificarea interesului intimatei-reclamante în promovarea cererii deduse judecăţii.

Posibilitatea intimatei-reclamante, conferită de legiuitor de a suplimenta finanţarea cheltuielilor de personal specifice din veniturile proprii nu poate să înlăture calitatea procesual pasivă a Ministerului Sănătăţii, câtă vreme legea specială prevede expres că finanţarea se efectuează prin bugetul său.

Pe de altă parte, chestiunea lipsei calităţii sale procesuale pasive ar fi putut fi invocată de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, în raport de cele statuate în Decizia nr. 13/2016 pronunţată de ÎCCJ în recurs în interesul legii, doar în litigiul principal, soluţionat, însă, corect din perspectiva cadrului procesual, respectiv între numita A., în calitate de angajată în funcţia de asistent medical comunitar şi Comuna Sfântu Gheorghe, în calitate de angajator.

Ca atare, şi această critică va fi respinsă ca nefondată.

O a patra critică vizează un aspect, de asemenea, corect tratat de prima instanţă, anume că intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe nu s-a adresat cu o cerere recurentului-pârât Ministerul Sănătăţii, ci Direcţiei de Sănătate Publică Tulcea, deci nu se poate pune problema unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii.

Or, aşa cum rezultă din actele dosarului, intimata-reclamantă a transmis două adrese (nr. 2248/18.05.2020 şi nr. 2309/20.05.2020) către DSP Tulcea, precum şi o notificare din 15.06.2020 către DSP Tulcea şi Ministerul Sănătăţii.

Necontestat, există şi text de lege care prevede că toate solicitările se centralizează la nivelul Direcţiei de Sănătate Publică şi se trimit Ministerului Sănătăţii.

Ministerul Sănătăţii şi Direcţia de Sănătate Publică a judeţului Tulcea, în baza solicitărilor intimatei-reclamante care invoca hotărârea judecătorească ce o obliga la plată, trebuiau să facă demersurile necesare asigurării bugetului destinat plăţii acestor drepturi salariale, în conformitate cu prevederile art. 39 din O.U.G. nr. 114/2019 cu modificările şi completările ulterioare.

În contextul arătat, Înalta Curte reţine că a existat solicitarea reclamantei, iar pârâtul a refuzat nejustificat să dea curs cererii reclamantei de finanţare a drepturilor salariale ce trebuie plătite angajaţilor din sistemul asistenţei medicale comunitare.

Prin urmare, şi această ultimă critică va fi respinsă ca nefondată.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondat.

De asemenea, observând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de intimata-reclamantă Comuna Sfântu Gheorghe, Înalta Curte, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., o va admite şi va dispune obligarea recurentului la plata către intimată a sumei de 2.142 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând contravaloare onorariul avocaţial, dovedite prin înscrisul depus la dosarul pendinte.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 173/CA din 20 septembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul să plătească intimatului-reclamant 2.142 RON cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.