Suspension of executive of administrative act requiring cumulative proof of well-justified case and imminent harm

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.09.2022, sub nr. x/2022, reclamanta U.A.T. Oraşul Eforie a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Lucrărilor Publice Dezvoltării şi Administraţiei, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actelor administrative unilaterale, respectiv, a Notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020 şi a Deciziei nr. 211/09.09.2021 şi implicit să se suspende măsura aplicării unei corecţii financiare în cuantum de 25% din valoarea contractului de lucrări nr. x/02.07.2019, aşa cum s-a stabilit prin Nota de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1943 din 28 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată;

- a dispus restituirea către reclamant a cauţiunii în cuantum de 92.010 RON la momentul rămânerii definitive a prezentei hotărâri.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta U.A.T. Oraşul Eforie, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea cererii de suspendare aşa cum a fost formulată.

Din perspectiva cazului de casare invocat, recurenta-reclamantă arată că sentinţa atacată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta-reclamantă susţine că a dovedit îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a cererii de suspendare stipulate expres de lege, respectiv "cazul bine justificat" şi "paguba iminentă", consemnând şi cauţiunea.

În plus, la acest moment, un aspect de noutate şi important pentru soluţionarea prezentei cauze este reprezentat de soluţia pronunţată în dosarul nr. x/2021, având ca obiect anularea Notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020 şi a Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva notei de neconformitate, acte a căror suspendare se solicită în cauză.

Astfel, prin hotărârea nr. 2056/15.11.2022, a fost admisă acţiunea şi s-a dispus anularea Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluţionare a contestaţiei; în baza art. 18 alin. (1) teza finală, a fost obligată pârâta să soluţioneze pe fond contestaţia reclamantei; a respins ca prematur formulată cererea de anulare a notei de neconformitate nr. SVAPCI 99855/14.10.2020.

Recurenta-reclamantă precizează că, într-o astfel de procedură specială, instanţa nu judecă fondul, ci doar verifică îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate impuse obligatoriu de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În continuare, pe lângă faptul că această soluţie pronunţată recent întăreşte argumentele pe care le-a adus în susţinerea cererii de suspendare, respectiv existenţa unor suficiente indicii care să justifice luarea măsurii de suspendare a actelor administrative, recurenta-reclamantă reiterează aceste argumente care, în opinia sa, demonstrează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Astfel, în privinţa Notei de neconformitate SVAPCI 99855/14.10.2020 invocă drept caz bine justificat: lipsa reţinerii unui prejudiciu în condiţiile art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011, prezumţia de lucru judecat a legalităţii notei de conformitate prin raportare la sentinţa nr. 1345/01.10.2021 a Curţii de Apel Bucureşti, îndoiala cu privire la legalitatea actului prin raportare la adresa ANAP care susţine punctul de vedere al recurentei-reclamante privind inexistenţa obligării publicării în JOUE. De asemenea, în ceea ce priveşte Decizia nr. 211/09.09.2022, arată că prezumţia de nelegalitate reiese din următoarele: contestaţia administrativă înregistrată de UAT Eforie la pârât sub nr. x/03.12.2020, reprezintă plângere prealabilă în accepţiunea art. 7 din Legea nr. 554/2004; or, acesta nu a sesizat în sistem încărcarea contestaţiei, precizând că ar fi primit-o odată cu cererea de chemare în judecată, astfel că a respins ca tardivă contestaţia, prin Decizia nr. 211/09.09.2021.

Cât priveşte condiţia pagubei iminente, recurenta-reclamantă arată că sunt îndeplinite ambele ipoteze ale art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, respectiv atât prejudiciul material viitor, cât şi perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.

Recurenta-reclamantă susţine că finanţarea sa are la bază contractul de finanţare nr. x/24.04.2020 şi actul adiţional nr. x care a modificat durata de implementare prevăzută la art. 2 din acest contract, în sensul că aceasta este cuprinsă între 01.07.2018 şi 30.04.2023, fiind evident că orice cerere de rambursare şi de plată poate fi decontată până cel târziu pe 30.04.2023.

Aşadar, există riscul să piardă suma de 4.600.500 RON reprezentând valoarea corecţiei, atât timp cât anularea Notei de neconformitate nu va fi definitivă.

Precizează că acest contract de finanţare nu mai poate fi prelungit, întrucât Programul Operaţional Regional se închide în anul 2023.

Mai arată recurenta-reclamantă că a ataşat dovezi din care rezultă că are în derulare mai multe contracte cu fonduri europene, fiind evident că stoparea sursei de finanţare din cauza Notei de neconformitate ce face obiectul prezentului litigiu, va conduce la un blocaj în derularea tuturor proiectelor, nemaiputându-şi onora cota de confinanţare pentru toate celelalte proiecte.

Mai mult, corecţia de 25% este imensă în raport de bugetul oraşului.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (în prezent, Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) a formulat întâmpinare, solicitând în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului părţii adverse ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare, Înalta Curte urmează să o respingă, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este nefondat.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenta-reclamantă pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.".

Dispoziţiile mai sus citate prevăd obligaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiţii se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anularea actelor administrative ce se solicită a fi suspendate în prezenta cauză. Astfel, aşa cum a arătat şi recurenta-reclamantă, acţiunea în anulare a fost soluţionată prin sentinţa civilă nr. 2056/15.11.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în cadrul dosarul nr. x/2021, în sensul:

"Admite acţiunea. Dispune anularea Deciziei nr. 211/09.09.2021 de soluţionare a contestaţiei. În baza art. 18 alin. (1) teza finală, obligă pârâta să soluţioneze pe fond contestaţia reclamantei. Respinge ca prematur formulată cererea de anulare a notei de neconformitate nr. SVAPCI 9985/14.10.2020". În cadrul acţiunii în anulare au fost tratate şi argumentele pe care recurenta-reclamantă le susţine drept caz bine justificat în procedura suspendării, iar instanţa învestită cu acţiunea în anulare a constatat că sunt întemeiate aceste argumente.

Această soluţie dată acţiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor ce fac obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor pe acest aspect.

Chiar dacă susmenţionata sentinţă civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecinţă, în mod greşit prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării actelor administrative din cauză.

De asemenea, Înalta Curte constată, dar de această dată, în acord cu instanţa de fond, că cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt astfel cum a fost constatată de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ nu este de natură a crea pagube în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, recurenta-reclamantă nu a dovedit prejudiciul material concret pe care urmează să îl sufere în absenţa suspendării executării celor două acte administrative. Astfel cum corect a reţinut instanţa de fond, respectiv că reclamanta invocă o situaţie ipotetică, fără a prezenta dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate.

Această condiţie impusă de lege (prevenirea unei pagube iminente) nu reprezintă o condiţie implicită, a cărei îndeplinire să se prezume, ci trebuie dovedită de către recurentă atunci când solicită suspendarea executării actului administrativ.

În prezentul litigiu, chiar dacă s-a reţinut existenţa cazului bine justificat, nu se poate dispune suspendarea executării actelor administrative, având în vedere neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar constată, aşadar, că sentinţa recurată este legală, motivele invocate de recurenta-reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de U.A.T. Oraşul Eforie împotriva sentinţei civile nr. 1943 din 28 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.