Proposed tariff submission delay: proportionality of contraventional fine and limits of cassation review regarding fact-finding

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30.03.2021 sub nr. x/2021, reclamanta Compania Naţională Poşta Română S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii (A.N.C.O.M) a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Deciziei privind constatarea contravenţiei si sancţionarea Companiei Naţionale "Poşta Română" S.A. nr. 76/17.02.2020 emisă de Autoritatea Naţională pentru Administrarea şi Reglementare în Comunicaţii şi înregistrată la registratura C.N.P.R. sub nr. x/19.02.2021 şi, în subsidiar, înlocuirea sancţiunii contravenţionale "amenda" cu sancţiunea "avertisment".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1535 din 29 octombrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamata Compania Naţională Poşta Română S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta Compania Naţională Poşta Română S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

- în mod greşit instanţa de fond a apreciat că sub aspectul individualizării sancţiunii aplicate de intimata-pârâtă, aceasta a reprezentat "doar 0,000011% din cifra de afaceri a reclamantei pentru anul 2019 deci un cuantum îndreptat spre minim", căci, în realitate, cuantumul minim al sancţiunii ce putea fi aplicată în speţă este de 5.000 RON, în condiţiile în care o sancţiune aplicată ca o cotă procentuală din cifra de afaceri impunea indicarea în mod explicit a procentului din cifra de afaceri ce a fost aplicat cu titlu de sancţiune contravenţională; "soluţia" instanţei de fond de a raporta cuantumul amenzii aplicate - 15.000 RON la cifra de afaceri înregistrată în exerciţiul financiar 2019 pentru a ajunge la "concluzia" că sancţiunea aplicată a fost "îndreptată spre minim", vădeşte o greşită apreciere şi aplicare a textului legal utilizat de agentul constatator;

- instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, al căror conţinut îl citează, în sensul că agenţii constatatori nu au precizat toate împrejurările care pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite ca elemente de circumstanţiere menite să ajute instanţa să verifice corecta individualizare a sancţiunii aplicate de agentul constatator;

- totodată, potrivit art. 16 alin. (1) coroborat cu art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, rezultă că sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum şi de circumstanţele personale ale contravenientului şi de celelalte date înscrise în procesul-verbal; or, agenţii constatatori au dispus aplicarea sancţiunii contravenţionale a amenzii fără a avea în vedere gradul de pericol social concret al faptei, împrejurările în care a fost săvârşită fapta; apreciază, astfel, că sancţiunea aplicată de agenţii constatatori depăşeşte raportul legal de proporţionalitate dintre gradul de pericol social, împrejurările în care a fost săvârşită fapta, modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, urmarea produsă şi cuantumul sancţiunii, având în vedere că nu au fost oferite prin procesul-verbal niciun fel de elemente din care să rezulte amplitudinea socială a pretinsei contravenţii care să atragă o atare sancţiune.

În continuare, recurenta-reclamantă se referă la o serie de argumente/reţineri ale instanţei de fond, astfel:

a) În ceea ce priveşte argumentele instanţei de judecată cu privire la "faptul că C.N.P.R. a transmis către autoritate propunerile tarifare aferente serviciilor din sfera serviciului universal în luna ianuarie şi februarie 2020, mai puţin pentru acest tip de servicii care privesc pachetele mici. Important de menţionat este că toate aceste propuneri au avut ca bază de calcul situaţiile financiare afecrente anului 2018, acestea fiind ultimele disponibile, în consecinţă, nu înţelegem motivele pentru care C.N.P.R. nu a folosit aceleaşi instrumente şi pentru propunerile de tarif care vizau pachetele mici, absenţa situaţiilor financiare afecrente anului 2019 fiind, evident un pretext", precizează că, astfel cum rezultă din Decizie, prin intermediul adresei nr. x/06.05.2020, înregistrată la nivelul autorităţii sub nr. x/07.05.2020, a învederat că "(...) va înainta Autorităţii de Reglementare în vederea aprobării, printr-o adresă distinctă, tarifele aferente serviciului de pachet mic...", iar prin adresa nr. x/08.09.2020, înregistrată la A.N.C.O.M. sub nr. x/09.09.2020, a învederat că "va înainta Autorităţii de Reglementare, în vederea aprobării, prin adrese distincte, în termenul legal de 60 de zile de la data transmiterii SFP 2019 (situaţiile financiare separate, sbl. recurentei), tarifele aferente celorlalte servicii din sfera serviciului universal în conformitate cu noile costuri rezultate din SFS 2019". Or, a îndeplinit obligaţia de transmitere a propunerilor de tarif pentru serviciile având ca obiect pachete mici (interne şi internaţionale), prin adresa nr. x/14.12.2020, înregistrată la A.N.C.O.M. sub nr. x/14.12.2020.

Recurenta-reclamantă arată că scadenţa obligaţiei de depunere a situaţiilor financiare separate ce-i incumbă, în calitate de furnizor de serviciu universal desemnat, astfel cum această obligaţie rezultă din dispoziţiile art. 12 din Decizia preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 1159/2013, aplicabilă şi în vigoare la data emiterii Deciziei preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 1363/2019, este data de 14 august a fiecărui an.

În acest context, consideră că dispoziţiile art. 18 alin. (4) din Decizia preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 1363/2019 care prevăd un termen de 60 de zile "de la data la care (respectiva) decizie produce efecte" sunt lovite de nulitate absolută, potrivit principiului impossibilum nulla obligatio est.

b) În ceea ce priveşte reţinerile instanţei referitoare la faptul că "C.N.P.R. avea obligaţia de a implementa acest tip de serviciu încă din 01.01.2018, astfel încât afirmaţia acesteia potrivit căreia nu a avut această obligaţie până la data de 01.01.2020 este total falsă. (...). În consecinţă, acuzaţiile C.N.P.R. referitoare la excesul de putere săvârşit de A.N.C.O.M. prin faptul că a menţionat un serviciu prestat de aceasta, nu face parte din sfera serviciului poştal universal, omiţând practic legătura indisolubilă între cele două tipuri de servicii, sunt tendenţioase, fiind doar o încercare de a devia atenţia de la problema de fapt supusă judecăţii. (...)", solicită instanţei de recurs să reţină că autoritatea de reglementare a propus, practic, un eşafodaj juridic în ceea ce priveşte împrejurarea că societatea "nu a transmis niciodată informaţii complete şi corecte privind fundamentarea propunerilor tarifare astfel încât A.N.C.O.M. să fie în măsură să aprobe tarifele pentru serviciile având ca obiect pachete mici din sfera serviciului univeral, deşi pachetele mici au fost reglementate şi definite de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2013 încă din data de 1 ianuarie 2017".

De asemenea, în raport de art. 551 alin. (3) din O.U.G. nr. 13/2013, potrivit căruia, "Decizia prevăzută la alin. (1) trebuie să cuprinsă următoarele elemente: datele de identificare a contravenientului, data săvârşirii faptei, descrierea faptei contravenţionale şi a împrejurărilor care pot fi avute în vedere la individualizarea sancţiunii, indicarea temeiului legal potrivit căruia se stabileşte şi se sancţionează contravenţia, eventualele obiecţiuni formulate de contravenient potrivit alin. (2), sancţiunea principală şi eventualele sancţiuni complementare aplicate, termenul şi modalitatea de plată a amenzii, termenul de exercitare a căii de atac şi instanţa competentă să soluţioneze acţiunea", susţine că împrejurările care "pot fi avute în vedere la individualizarea sancţiunii" nu reflectă obligaţia legală instituită în sarcina autorităţii de reglementare de a prezenta elemente (reale) de circumstanţiere a sancţiunii contravenţionale aplicate. În egală măsură, prezentarea acestor "împrejurări" cu privire la servicii neaflate în sfera de reglementare a A.N.C.O.M. sub aspectul aprobării tarifelor contravine dispoziţiilor art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001, întrucât "(...) arătarea împrejurărilor care pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite" reprezintă un element obligatoriu al actului prin care se aplică o sancţiune contravenţională.

Urmare aspectelor prezentate, în lipsa unor elemente care să permită instanţei de judecată o corectă apreciere cu privire la judecata de valoare a autorităţii emitente a Deciziei sub aspectul stabilirii contravenţiei aplicate, solicită instanţei de recurs să reţină că ne aflăm în ipoteza legală a unui exces de putere în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, pe cale de consecinţă, să anuleze Decizia cu această motivare.

Totodată, recurenta-reclamantă arată că serviciile poştale incluse în sfera serviciului universal având ca obiect pachete mici destinate traficului poştal internaţional au la bază o calculaţie de costuri care implică o componentă de transport aerian şi o componentă de distribuire în raport de de administraţia poştală de destinaţie. Aceste elemente de cost au făcut în anul 2019 obiectul situaţiilor financiare separate, depuse la autoritatea de reglementare, la data de 14 august 2020.

Principala problemă referitoare la formularea unei propuneri tarifare pentru serviciile având ca obiect pachete mici o reprezintă, la nivelul anului 2020, modificările substanţiale suferite de industria de transport aerian în contextul pandemic SARS COV2, făcând trimitere în acest sens la Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020, prin care, începând cu data de 16 martie 2020, a fost instituită starea de urgenţă la nivel naţional, precum şi la ordonanţele militare care prevăd măsuri de suspendare a unor zboruri, respectiv ordonanţe militare de prelungire a acestor măsuri.

Menţionează că măsurile de restricţionare a transportului pe cale aeriană s-au întins ca aplicabilitate şi după momentul încetării stării de urgenţă, astfel că nici în prezent, recurenta nu se poate baza pe servicii predictibile de transport aerian care să reprezinte elemente de cost care să poată fi luate în considerare în mod real la formularea unor propuneri de politică tarifară în ceea ce priveşte serviciul având ca obiect pachete mici internaţionale.

În egală măsură, reprezintă un element de circumstanţiere şi măsurile de limitare a accesului fizic la locul de muncă impuse de autorităţi atât pe perioada stării de urgenţă, cât şi pe perioada stării de alertă. Munca de la domiciliu şi regimul activităţii desfăşurate în regim de telemuncă, ca măsuri impuse de autorităţi companiilor publice suprapuse pe situaţii apidemiologice punctuale care au necesitat carantinare, autoizolare a salariaţilor implicaţi în procesul de elaborare al propunerilor de politică tarifară aferent pachetelor mici au fost de natură să genereze întârzieri şi nesincronizări care au lungit, în mod obiectiv, calendarul de depunere.

În acest context, un element real de circumstanţiere neavut în vedere de autoritatea de reglementare, este acela că recurenta-reclamantă a fost împiedicată în mod obiectiv să formuleze propuneri tarifare coerente pentru serviciile având ca obiect pachete mici cu consecinţa lipsei vinovăţiei ca element de antrenare a răspunderii contravenţionale, astfel cum este reglementat de dispoziţiile art. 1 din O.G. nr. 2/2001.

c) Cât priveşte reţinerea instanţei referitoare la faptul că "C.N.P.R. a prestat totuşi anumite servicii substituibile incluse în sfera serviciului universal, nu este de natură să servească interesele utilizatorilor finali, având în vedere că aceştia au plătit un tarif mai mare prin faptul că C.N.P.R. a asimilat acest serviciu cu altă categorie pentru care avea aprobate tarifele.", arată că, la momentul emiterii Deciziei, A.N.C.O.M. nu aprobase (încă) propunerile tarifare depuse de reclamantă în cursul lunii decembrie 2020, astfel că nu există elemente obiective care să susţină argumentaţia juridică avută în vedere la individualizarea sancţiunii aplicate prin Decizie.

În realitate, în contextul pandemic prezentat, furnizarea unor servicicii substituibile incluse în sfera serviciului universal au fost de natură să protejeze interesele utilizatorilor şi denotă un pericol social semnificativ mai redus faţă de cel reclamat de autoritatea de reglementare.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului părţii adverse, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, verificând sentinţa prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de recurs reţine că au fost formulate mai multe critici subsumate acestui motiv de casare.

O primă critică se referă la aspectul individualizării sancţiunii aplicate de intimata-pârâtă, recurenta-reclamantă susţinând că instanţa de fond a reţinut greşit că aceasta reprezintă un cuantum îndreptat spre minim dat fiind că a fost aplicată o sancţiune de doar 0,000011% din cifra de afaceri a reclamantei pentru anul 2019 când, în realitate, cuantumul minim al sancţiunii ce putea fi aplicată în speţă este de 5.000 RON.

Cu referire la această critică, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă a fost sancţionată de intimata-pârâtă pentru săvârşirea contravenţiei prevăzute de art. 52 alin. (2) pct. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2013 contravenţie ce se sancţionează cu sancţiunea prevăzută de art. 53 alin. (1) pct. 2 lit. c) potrivit căreia pentru contravenţiile prevăzute de art. 52, în cazul persoanelor juridice, persoanelor fizice autorizate, întreprinderilor individuale şi întreprinderilor familiale se sancţionează c) cu amendă de la 5.000 RON până la 2% din cifra de afaceri, pentru săvârşirea contravenţiilor prevăzute la art. 52 alin. (2) pct. 1, 2, 4-10, 12, 14, 16, 17 şi 24.

Întrucât, potrivit legii, marja de apreciere a sancţiunii era cuprinsă în intervalul de 5.000 RON până la 2% din cifra de afaceri, nu se poate aprecia că o sancţiune de 15.000 RON (reprezentând 0,000011% din cifra de afaceri a recurentei-reclamante) nu constituie o sancţiune îndreptată spre minim prin raportare la maximul prevăzut de lege ce putea fi aplicat de 25.479.993,08 RON reprezentând 2% din cifra de afaceri).

Prin cea de-a doua critică, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor nereţinând că prin Decizia de constatare a contravenţiei nu sunt menţionate toate împrejurările care pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite ca elemente de circumstanţiere menite să ajute instanţa să verifice corecta individualizare a sancţiunii aplicate de agentul constatator.

Înalta Curte reţine că şi această critică este nefondată.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond, instanţa de control apreciază că cerinţa art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 privind arătarea împrejurărilor care pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite sunt cuprinse pe larg la art. 1 din decizia contestată.

Trebuie precizat că cerinţa mai sus arătată are un conţinut general ce se interpretează, de la caz la caz, în funcţie de specificul contravenţiei. În cazul de faţă, descrierea faptei contravenţionale făcută de intimata-pârâtă cuprinde toate elementele necesare în vederea individualizării sancţiunii aplicate.

Nici critica privind greşita aplicare a art. 16 alin. (1) coroborat cu art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 sub aspectul proporţionalităţii sancţiunii aplicate în raport cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, nu este fondată.

Sub aspectul proporţionalităţii sancţiunii aplicate în raport cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, instanţa de fond a făcut o corectă interpretare a dispoziţiilor legale mai sus arătate reţinând că, deşi reclamanta avea obligaţia de a supune aprobării ANCOM propunerile tarifare aferente pachetelor mici din sfera serviciului universal, încă din data de 02.03.2020, aceasta a transmis abia la data de 14.12.2020, în vederea aprobării, tarifele aferente serviciilor mai sus menţionate, prin adresa nr. x/14.12.2020 înregistrată la ANCOM cu nr. SC-34466/14.12.2020 şi după ce fusese întocmită Nota de control nr. x din data de 08.12.2020, prin care s-a constatat că se depăşise termenul de 60 de zile de la data la care Decizia nr. 1363/2019 a început să producă efecte.

Recurenta-reclamantă mai precizează în cuprinsul motivării recursului şi faptul că dispoziţiile art. 18 alin. (4) din Decizia preşedintelui A.N.C.O.M. nr. 1363/2019 care prevăd un termen de 60 de zile "de la data la care (respectiva) decizie produce efecte" sunt lovite de nulitate absolută, potrivit principiului impossibilum nulla obligatio est.

Cu referire la aceste susţineri este de constatat că instanţa de fond a solicitat reclamantei să precizeze dacă invocă excepţia nelegalităţii art. 18 alin. (4) din Decizia preşedintelui ANCOM nr. 1363/12.12.2019, aceasta din urmă precizând expres că nu invocă aceasta excepţie.

Cu toate acestea această critică a fost analizată de instanţa de fond, aceasta reţinând că este neîntemeiată în contextul în care art. 18 alin. (4) din Decizia preşedintelui ANCOM nr. 1363/12.12.2019 prevede două obligaţii diferite, respectiv:

• cea de a supune aprobării ANCOM tarifele percepute pentru serviciile din sfera serviciului universal în termen de 60 de zile de la data la care decizia nr. 1363/2019 produce efecte (1.10.2010) şi

• cea de a supune aprobării ANCOM orice modificare a tarifelor percepute pentru serviciile din sfera serviciului universal în termen de 60 de zile de la data transmiterii către ANCOM, în condiţiile art. 22, a situaţiilor financiare separate, însoţite de opinia auditorului independent.

Într-adevăr, cele două obligaţii nu puteau fi apreciate ca fiind imposibil de realizat câtă vreme scadenţa obligaţiei de depunere a situaţiilor financiare era prevăzută pentru data de 14 august şi avea legătură cu termenul prevăzut de actul emis de pârâtă pentru cea de-a doua obligaţie (de modificare a tarifelor) nu cu termenul prevăzut pentru obligaţia constatată ca fiind neîndeplinită, respectiv cea de a supune aprobării ANCOM tarifele percepute pentru serviciile din sfera serviciului universal în termen de 60 de zile de la data la care decizia nr. 1363/2019 produce efecte (1.10.2010), termen care se împlinea la data de 02.03.2020.

În ce priveşte criticile referitoare la argumente/reţinerile instanţei de fond, aspectele învederate în cererea de recurs nu pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Prin cererea de recurs recurenta-reclamantă se arată nemulţumită de modul în care instanţa de fond a interpretat probatoriul din dosar.

Recursul este o cale extraordinară de atac, de reformare, prin care se supune cenzurii judiciare a instanţei competente controlul conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept incidente cazului concret dedus judecăţii, iar când criticile formulate nu se subsumează cazurilor expres şi limitativ prevăzute lege.

Faptul că, în urma aprecierii probelor administrate, instanţa de fond a ajuns la o altă concluzie decât cea susţinută de recurent pune în discuţie o eventuală greşită stabilire a situaţiei de fapt în raport de probele administrate, critică ce nu poate fi cenzurată în recurs faţă cazurile de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile de art. 488 pct. 1-8 C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident niciunul dintre cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Compania Naţională Poşta Română S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1535 din 29 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.