Prescription of administrative compensation claims for delayed insurance payouts: start date is notification of the refusal decision, not final annulment

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. (în continuare "A."), în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("FGA"), a formulat acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/30.05.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale, precum şi obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1900 din 10 decembrie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

A respins excepţia inadmisibilităţii şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, ca neîntemeiate.

A admis în parte cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

A obligat pârâtul la plata dobânzii legale în materie civilă, calculate potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021.

A obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată în valoare de 929,35 de RON, constând în taxă judiciară de timbru şi onorariu avocaţial.

A respins cererea în rest, ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Reclamanta A. S.A. a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii precizate şi obligarea FGA la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată.

În motivarea cererii de recurs, reclamanta susţine că sentinţa pronunţată de prima instanţă este nelegală, reflectând încălcarea dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Potrivit dispoziţiilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, FGA are obligaţia să instrumenteze dosarele de daună cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare la data producerii evenimentului asigurat şi a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare."

Conform art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011 aprobată prin Ordinul CSA 14/2011, în caz de neîndeplinire la timp a obligaţiilor stabilite în sarcina asigurătorului RCA, aceasta va fi obligat la penalităţi în cuantum de 0,1%/zi de întârziere.

În fine, se arată că potrivit art. 38 din Norma ASF 23/2014, dacă asigurătorul RCA nu îşi îndeplineşte obligaţiile în termenele prevăzute la art. 3.7 sau şi le îndeplineşte defectuos, inclusiv dacă diminuează nejustificat despăgubirea, se aplică o penalizare de 0,2%, calculată pentru fiecare zi de întârziere, la întreaga sumă de despăgubire cuvenită sau la diferenţa de sumă neachitatâ, care se plăteşte de asigurător.

Precizând că aceste texte administrative normative reglementează conţinutul contractului de asigurare de tip RCA, stabilind inclusiv penalităţile aplicabile în caz de neplată în termen a sumelor datorate cu titlu de penalităţi, recurenta reclamantă susţine că acestea devin incidente raportului de asigurare RCA în funcţie de data încheierii contractului de asigurare.

Prin urmare, faţă de prevederile art. 12 alin. (2) din Legea 213/2015 este evident că dacă FGA este obligat să soluţioneze cererile de plată cu respectarea normelor legale şi a prevederilor contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grevează cererea de plată, se arată că nu există nicio bază legală pentru a înlătura aplicarea faţă de FGA a penalităţilor stipulate prin acte normative, ca evaluare legală a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a sumelor datorate cu titlu de despăgubiri.

Ori de către ori nu există o evaluare contractuală sau legală, făcută printr-o normă specială, a prejudiciului cauzat prin plata cu întârziere a unor sume de bani, aplicabile devin prevederile O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 "dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare" în speţă, FGA, deşi în îndeplinirea atribuţiilor stabilite în sarcina sa prin lege, trebuia să procedeze la plata despăgubirilor într-un termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, FGA a procedat la plata despăgubirilor cu o întârziere de peste 5 ani. Aşadar, în speţă este pe deplin aplicabilă dobânda penalizatoare.

Or, aceasta trebuie stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2), iar nu potrivit alin. (3), aşa cum în mod greşit a făcut prima instanţă. Aceasta deoarece raporturile juridice din care a rezultat obligaţia de plată sunt raporturi specifice decurgând din contracte de asigurare şi din prevederi legale incidente în materia asigurărilor. Atâta vreme cât A. este îndreptăţit la încasarea despăgubirilor în temeiul' dreptului de regres al asigurătorului şi în calitate de creditor de asigurare, de vreme ce FGA este, la rândul său, o instituţie creată tocmai pentru a asigura funcţionarea pieţei asigurărilor, nu se poate susţine că raporturile juridice dintre A. şi FGA s-ar fi stabilit în afara exploatării unei întreprinderi fără scop lucrativ.

În realitate, cel care a suferit prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere este un asigurător, prin urmare, stabilirea dobânzii penalizatoare trebuie să se facă conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, iar nu în baza art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011. Aceasta cu atât mai mult cu cât dobânda legală reprezintă evaluarea prejudiciului suferit prin lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani. Or, evaluarea prejudiciului trebuie să se facă din perspectiva patrimoniului prejudiciat, nu din perspectiva celui care este chemat să repare prejudiciul.

În considerarea celor de mai sus, recurenta reclamantă solicită admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, respectiv strict cu privire la soluţia privind stabilirea cuantumului penalităţilor, admiterea acţiunii precizate şi, în rejudecare, obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 30.05.2016 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Ordinul CSA 14/2011);

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, calculate pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de la care achitării despăgubirilor de către FGA.

Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea contestaţiei.

În motivarea căii de atac, recurenta pârâtă arată că reclamanta cunoştea producerea prejudiciului si întinderea acestuia pentru nesolutionarea în termenul legal a cererii sale odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data de 19.04.2016, data depunerii cererii de despăgubiri, şi că aceasta cunoştea atât producerea prejudiciului cât şi întinderea acestuia pentru respingerea cererii de plata începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a acestei cereri, şi anume data de 07.05.2018, începând cu aceste două date fiind certe atât naşterea dreptului la despăgubiri, cât şi cuantumul acestora, care era fix şi determinat de norme administrative şi legale.

Susţinerea reclamantei că a cunoscut naşterea dreptului la despăgubiri doar la data de 13.10.2021, data soluţionării definitive a dosarului nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti este nereală, având în vedere că reclamanta a depus prezenta acţiune înainte de această dată.

De asemenea, este nereală susţinerea reclamantei că prezenta acţiune nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri, sau de pronunţarea Deciziei 29/2020 a ICCJ, deoarece, pe de-o parte, prezenta acţiune a fost depusa înainte de soluţionarea definitiva a dosarului x/2019, si anume data de 13.10.2021, si, pe de alta parte, în Decizia ICCJ data în RIL cu numărul 22/2019 se arată foarte clar că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia sa cunoască prejudiciul si întinderea sa.

In speţa, reclamanta cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii începand cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plata nr. x/30.05.2016, acesta fiind termenul la care parata avea obligaţia de a soluţiona cererea de plată, iar cuantumul penalităţilor/dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere în parte, şi a cunoscut existenta şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către ea a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată nr. x/30.05.2016, data de 07.05.2018, la acel moment având certitudinea comportamentului paratei apreciat nelegal de către reclamanta, precum si a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalitati/dobanzi la care se considera îndreptăţită.

Ca urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele doua situaţii a început sa curgă conform celor stabilite mai sus si s-a împlinit un an mai târziu.

Chiar daca s-ar aprecia ca, întrucât despăgubirile solicitate constau în penalitati/dobanzi care se calculează zi după zi, data începerii termenului de prescripţie pentru fiecare in parte este data scadentei acesteia, termenul de prescripţie este de asemenea împlinit fata de faptul ca data scadentei ultimei posibile despăgubiri acordate este data de 1 an si o zî fata de data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plata nr. x/30.05.2016, pentru soluţionarea cu întârziere a cererii de plata, si de 1 an si o zi fata de data de 07.05.2018, si, deci, data finalizării termenului de prescripţie de 1 an calculat pentru ultima zi de penalitate/dobânda este de 2 ani si o zi raportat la aceste momente. După împlinirea termenului de prescripţie de 1 an nu se mai pot calcula alte eventuale dobanzi/penalităţi.

Împrejurarea ca debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate in condiţiile art. 1, 8 şi 19 din Legea 554/2004, având în vedere raţionamentul expus mai sus, data achitării debitului fiind diferita de data Ia care reclamanta cunoştea întinderea despăgubirilor sau data la care aceasta trebuia sa o cunoască de la care curge acest termen de prescripţie.

Prin urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor întemeiate pe fiecare din cele doua situaţii a inceput sa curgă conform celor stabilite mai sus si s-a împlinit un an mai târziu.

Reclamanta a depus prezenta acţiune pe rolul instanţelor mult după împlinirea acestor termene, cererea de despăgubiri fiind inregistrata la data de 02.04.2021, astfel incat solicităm admiterea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune in ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect pretenţii formulată de reclamanta-intimată.

Mai arată recurentul că o cerere este prematur introdusă atunci când, pentru exercitarea dreptului la acţiune, legea a prevăzut un anumit termen.

Dreptul pretins de către reclamantă nu rezultă din simplul fapt al anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, fundamentul juridic al cererii fiind "lipsirea A. de folosinţa sumei de bani".

Raportat la acest raport de cauzalitate, invocat chiar de către reclamantă, esenţial este a se stabili, cu prioritate, dacă suma de bani ce face obiectul cererii de plată era sau nu cuvenită reclamantei.

Simpla anulare a deciziei menţionate a putut da naştere unor drepturi accesorii născute în mod direct din raportul juridic de drept procesual civil, precum obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată cauzate în acel dosar, nu şi a unor drepturi decurgând din raportul juridic de drept substanţial, cât timp acesta nu a fost analizat (pe fond) de instanţa de contencios administrativ.

Până la stabilirea caracterului cert, lichid şi exigibil al dreptului de creanţă principal, nu se poate recunoaşte dreptul de creanţă accesoriu, nici sub forma subsidiară, a caracterului determinabil şi condiţionat de recunoaşterea dreptului de creanţă principal.

Această ipoteză ar fi posibilă dacă dreptul de creanţă principal ar fi cert. Or, reclamanta pretinde recunoaşterea dreptului de creanţă accesoriu ca fiind lichid şi exigibil, fără a se verifica prima condiţie - certitudinea.

Drepturile afectate de un termen pot fi încuviinţate (realizate), potrivit art. 34 alin. (3) C. proc. civ., înainte de împlinirea termenului, "ori de câte ori se va constata că acestea pot preîntâmpina o pagubă însemnată pe care reclamantul ar încerca-o dacă ar aştepta împlinirea termenului".

Or, reclamanta-intimată nu invocă o pagubă iminentă, simpla durată a procedurilor administrative neputând fi considerată o cauză de înlăturare a prematurităţii, cât timp daunele interese moratorii pretinse de către reclamantă au ca scop repararea tocmai a acestei pretinse întârzieri culpabile.

Reclamanta a cerut anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Bucureşti, fără a solicita şi despăgubiri de natura penalităţilor/dobânzilor.

Prin prezenta cerere de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată şi precizată, reclamanta a solicitat exclusiv recunoaşterea drepturilor de creanţă accesorii.

Cererea formulată pe cale separată de despăgubiri, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative, anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ subiectiv atrage concluzia potrivit cu care acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

În lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au tăcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat-refuzul administrativ nelegal).

Din economia dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanţa de judecată şi prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, prin refuzul administrativ explicit (respingerea cererii de către autoritate).

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condiţiilor obiective: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. în ce priveşte vinovăţia, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare.

In ipoteza de faţă reclamanta a indicat în mod expres drept faptă ilicită neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani solicitate cu titlu de creanţă de asigurare respinsa prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Astfel însă cum s-a arătat, unicul motiv care a condus la respingerea de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON.

Nici FGA, nici instanţa de judecată învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018, nu au apreciat dacă reclamanta deţine o creanţă de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc.

Dimpotrivă, a intrat în autoritate de lucru judecat soluţia instanţei de admitere în parte a cererii de chemare în judecată cu consecinţa obligării pârâtului să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă, considerentele decizorii care sprijină soluţia fiind: "Aceasta, întrucât FGA nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală, prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. Prin urmare, a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, s-ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată."

Prin urmare, singura obligaţie care revenea FGA-ului după respingerea recursurilor formulate la data de 13.10.2021 era de aceea de reluare a analizării cererii de plată, iar în urma verificării dosarului de daună, fie să efectueze plata sumei solicitate, fie, în caz de respingere totală/parţială a pretenţiilor să emită o nouă Decizie, susceptibilă de asemenea de contestare în faţa instanţei de judecată.

Aşadar, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de pârât nu este recunoaşterea dreptului pretins ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea în raport de prevederile legale în materie dacă reclamanta este îndreptăţită sau nu Ia suma solicitată.

A statua altfel înseamnă a contesta autoritatea de lucru judecat de care se bucură sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 care nu a dispus plata directă a sumelor care au făcut obiectul cererilor de plată, ci reanalizarea acestora din urmă.

În realitate dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 ci doar o obligaţie de a face, de a efectua operaţiunea administrativă de analizare pe fond a cererii de plată, iar în caz de neaducere la îndeplinire în termen de 30 zile poate fi urmată calea instituită de art. 24 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţiile de exercitare a acţiunii în despăgubiri întemeiate pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 de esenţa sa, este înlăturarea efectelor juridice pe care decizia ce a făcut obiectul acţiunii în anulare le-a produs reclamantei-intimate şi are întotdeauna un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal, neputând fi acordate însă despăgubiri urmare a prejudiciului pretins cauzat prin operaţiuni care nu au făcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Repararea pagubei în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este o latură intrinsecă a litigiului administrativ. Corelativ, acţiunea în despăgubiri nu poate depăşi ceea ce a fost statuat prin hotărârea

Aşa cum am arătat mai sus, în lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Litigiul în anularea actului pe care se grefează prezenta cerere în despăgubiri a avut drept obiect cenzurarea refuzului explicit de a soluţiona cererea de plată manifestat prin emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, fiind vorba aşadar de un act emis in condiţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 astfel că orice trimitere la nesoluţionarea cererii de plată în termen legal, art. 2 alin. (1) lit. h), sunt lipsite de suport.

În limitele în care a fost emisă respectiv analizată de către instanţa de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecinţa învederată de partea reclamantă, pârâta neputând fî obligată la contravaloarea lipsei de folosinţă în legătură cu o sumă care nu s-a statuat ca ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Mai precis acţiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată. Or, dacă ar fi fost urmată regula, aceea ca acţiunea în despăgubiri să fie formulată odată cu cea în anulare, faţă de modalitatea în care a fost analizată legalitatea actului, acţiunea în despăgubiri se impunea a fi respinsă.

Chiar şi in ipoteza în care instanţa de judecată învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 ar fi admis în integralitate cererea de chemare în judecată şi ar fi dispus în consecinţă obligarea directă la plata sumei constând în creanţa de asigurare, solicitarea despăgubirilor constând în penalităţi de întârziere in cuantum de 0,1 %/zi de întârziere conform Ordinului CSA 14/2011 apare ca fiind lipsită de temei, Ordinul antemenţionat este inaplicabil în raport cu autoritatea pârâtă, acesta privind sancţiuni exclusiv în sarcina asigurătorilor în cazul nesoluţionării în termen a cererilor de despăgubire formulate de asigurătorii în regres, aspect reţinut în mod legal şi corect de instanţa de fond.

4. Apărările formulate în cauză

Reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor au depus fiecare întâmpinare la recursul declarat de partea oponentă.

5. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Sintetizând circumstanţele cauzei, Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 1225 RON, înregistrată de FGA sub nr. x/30.05.2016, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi achitată din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

După pronunţarea acestei decizii, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/30.05.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 28.10.2021, la plata către A. a despăgubirii în sumă de 1225 RON, conform extrasului de cont nr. 6261 din 28.10.2021 .

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere, modificată şi precizată, prin care a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/30.05.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalităţi în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011) calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluţionată cererea de plată şi până la data plăţii efective a despăgubirii - 29.10.2021, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită şi condiţia legăturii de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a respins excepţiile inadmisibilităţii, şi excepţia prescripţiei acţiunii, invocate de pârâtul FGA şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. şi a obligat pârâtul la plata dobânzii legale în materie civilă, calculate potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021.

Analizând recursurile declarate în cauză, în raport de sentinţa recurată şi de criticile formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Având a stabili ordinea de soluţionare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât FGA la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 1900/10.12.2021, în contextul în care prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la neîndeplinirea condiţiilor de exerciţiu a acţiunii civile, astfel că validarea oricăreia din criticile pârâtului la adresa modalităţii de soluţionare a excepţiilor invocate în faţa primei instanţe face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios.

Înalta Curte constată că pârâtul FGA a invocat în faţa instanţei de fond trei excepţii cu privire la acţiunea modificată a reclamantei, solicitând respingerea acţiunii în principal ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardivă (nerespectarea termenului prevăzut pentru formularea cererii în despăgubiri în raport de data comunicării deciziei de soluţionare a cererii de plată), ori ca fiind prescris dreptul material la acţiune (nerespectarea termenului de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004, în raport de data la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască existenţa şi întinderea prejudiciului).

În ceea ce priveşte prima excepţie invocată de pârâtul FGA, instanţa fondului a apreciat că admisibilitatea acţiunii reiese din conţinutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare în pretenţii, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

În acord cu considerentele judecătorului fondului, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicţie, să formuleze cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acţiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiţionalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ţinut să justifice formularea cererii de dezdăunare pe cale separată. Singurele condiţii de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competenţa instanţei şi termenul de formulare a acţiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin urmare, soluţia primei instanţe referitoare la excepţia de inadmisibilitate a acţiunii reflectă o corectă apreciere a condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menţinerea hotărârii sub acest aspect.

O altă soluţie se impune, însă, în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, faţă de care Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentului-pârât FGA în referire la soluţia primei instanţe.

Respingând această excepţie ca neîntemeiată, prima instanţă a reţinut că reclamanta a fost în măsură să cuantifice integral prejudiciul cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal - Decizia nr. 14452/03.05.2018, şi anume data de 13.10.2021, la care s-a pronunţat în recurs decizia ÎCCJ nr. 4644/2021. Totodată, instanţa de fond a avut în vedere dispoziţiile art. 2537 C. civ., respectiv întreruperea termenului de prescripţie.

Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe reflectă o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, astfel cum aceste prevederi au fost interpretate prin decizia nr. 22/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia". Se subliniază, în cuprinsul deciziei, că şi în materia acţiunilor formulate pe calea art. 19 din Legea nr. 554/2004, regulile referitoare la calculul termenului de prescripţie ce însoţeşte dreptul material la acţiune sunt identice celor consfinţite de C. civ. în materia răspunderii civile, esenţială fiind, pentru aprecierea momentului de început al cursului termenului de prescripţie, data la care subiectul de sezină a cunoscut sau trebuia să cunoască existenţa pagubei şi pe cel ce răspunde de ea.

Înalta Curte constată că instanţa fondului, contrar acestei decizii interpretative şi prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, a condiţionat cursul termenului de prescripţie al acţiunii în despăgubire nu de data cunoaşterii pagubei de către reclamantă, ci de data anulării definitive a actului administrativ pretins vătămător.

Examinând momentul de început al cursului termenului de prescripţie, instanţa de recurs constată că prejudiciul pretins de reclamantă în contextul emiterii Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 este alcătuit din creanţa de asigurare solicitată la plată şi nerecunoscută de pârât ("damnum emergens") şi beneficiul nerealizat ca urmare a respingerii cererii de plată ("lucrum cessans"), reprezentat de penalităţi/dobânda legală pretinsă de reclamantă, aferente creanţei principale. Or, este evident că din momentul în care reclamanta a luat cunoştinţă de respingerea cererii de plată nr. x/30.05.2016, conform Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, a avut la îndemână toate elementele pentru a prefigura paguba cauzată de autoritatea pârâtă, înţeleasă ca fiind alcătuită din suma pretinsă cu titlu de creanţă de asigurare şi daunele interese ce rezultă din nerecunoaşterea acestei creanţe.

Trebuie subliniat că, în materia obligaţiilor băneşti, evaluarea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei de plată este subordonată unor criterii legale, creditorul având dreptul la daunele moratorii reglementate prin dispoziţiile art. 1535 C. civ. în cuantumul stipulat de părţi (ceea ce nu este cazul în speţă) sau, în lipsa convenţiei părţilor, în cuantumul şi condiţiile legii (dobânda legală calculată potrivit prevederilor O.G. nr. 13/2011). Prin urmare, în niciun caz nu se poate susţine că reclamanta nu a cunoscut, la data comunicării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, dată la care s-a născut dreptul la acţiune, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, toate elementele necesare pentru a solicita, pe lângă anularea actului administrativ vătămător şi repararea prejudiciului suferit, constituit din creanţa de asigurare pretinsă şi echivalentul lipsei de folosinţă a acestei sume.

Înalta Curte reţine că data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de anulare a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 (13.10.2021) nu poate fi reţinută drept momentul naşterii dreptului la despăgubiri, câtă vreme reclamanta a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască existenţa prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ încă de la momentul la care a aflat soluţia dispusă prin acesta, privind respingerea cererii de plată, fiind evident că, urmare a unei atare respingeri, va fi lipsită de folosinţa sumei solicitate.

Or, este evident că din momentul în care reclamanta a luat cunoştinţă de respingerea cererii de plată nr. x/30.05.2016, conform deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, a avut la îndemână toate elementele pentru a prefigura paguba cauzată de autoritatea pârâtă, înţeleasă ca fiind alcătuită din suma pretinsă pârâtei cu titlu de creanţă de asigurare şi daunele interese ce rezultă din nerecunoaşterea acestei creanţe.

Trebuie subliniat şi faptul că în materia obligaţiilor băneşti, evaluarea prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării obligaţiei de plată este subordonată unor criterii legale, creditorul având dreptul exclusiv la daunele moratorii reglementate prin dispoziţiile art. 1535 C. civ., în cuantumul stipulat de părţi(ceea ce nu este cazul în speţă) sau, în lipsa convenţiei părţilor, în cuantumul şi condiţiile legii(dobânda legală calculată potrivit prevederilor O.G. nr. 13/2011).

Prin urmare, în niciun caz nu se poate susţine faptul că reclamanta nu cunoştea, cel târziu la data comunicării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, dată la care s-a născut dreptul la acţiune, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, toate elementele necesare pentru a solicita, pe lângă anularea actului administrativ vătămător şi repararea prejudiciului suferit, constituit din creanţa de asigurare pretinsă şi echivalentul lipsei de folosinţă a acestei sume.

În cauză, cererea de obligare a pârâtei la plata daunelor moratorii a fost formulată la data de 15.10.2021, aşadar mult peste termenul de prescripţie de un an, prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004, calculat, după cum s-a arătat anterior, în raport de data comunicării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Înalta Curte a luat act de argumentele recurentei-pârâte, prin care tinde să demonstreze că termenul de prescripţie al acţiunii în despăgubiri a început să curgă chiar de la o dată anterioară datei comunicării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv data de la care reclamanta solicită a fi calculate daunele moratorii - 2 aprilie 2016, apreciind, însă, instanţa de control judiciar că nu poate fi confundată data de la care este îndreptăţit la daune interese creditorul cu data de la care poate acţiona în vederea obligării debitorului la prestaţia corelativă pretenţiilor sale.

În acest sens, subliniază Înalta Curte faptul că în materia obligaţiei de garantare instituite prin prevederile Legii nr. 213/2015, legiuitorul a stabilit reguli derogatorii în materia naştreii dreptului la acţiune în situaţia emiterii deciziilor de respingere a cererilor de plată formulate de creditorii de asigurare, forma în vigoare a legii în discuţie la data depunerii cererii de către reclamanta din prezenta cauză statuând posibilitatea contestării acestor decizii la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii.

Prin urmare, nu poate fi validat un alt punct de plecare pentru cursul termenului de prescripţie al acţiunii în despăgubiri, formulate în considerarea actului administrativ pretins vătămător, decât cel consfinţit de legiuitor pentru naşterea dreptului la contestaţie şi anume cel al comunicării deciziei.

În fine, Înalta Curte a înlăturat şi argumentele reclamantei A., potrivit cărora aplicabilitatea dispoziţiilor 2526 C. civ. în cauză justifică soluţia respingerii excepţiei prescripţiei, apărare ce nu poate fi reţinută în cauză întrucât obligaţia principală, pentru care reclamanta susţine că se datorează daune interese este o prestaţie cu executare unică " uno ictu" şi nu cu executare succesivă, astfel că, în raport de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, de la data de la care reclamantei i-a fost comunicat refuzul recunoaşterii obligaţiei principale începe să curgă şi termenul de prescripţie pentru acţiunea în dezdăunare, având ca finalitate obligarea pârâtei la acoperirea beneficiului nerealizat ca urmare a lipsei de folosinţă a sumei pretinse, cuantificat legal în daune moratorii.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod greşit a fost respinsă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, astfel că se impune reformarea parţială a hotărârii primei instanţe, în sensul admiterii excepţiei invocate de pârâtă şi respingerii cererii de acordare a dobânzilor legale, constatând prescris dreptul material la acţiune.

Considerentele şi soluţia pronunţată asupra recursului declarat de recurenta pârâtă FGA impun respingerea recursului declarat de reclamantă împotriva aceleiaşi sentinţe, constatând Înalta Curte că intervenţia prescripţiei dreptului material la acţiune lipseşte de suport criticile recurentei reclamante prin intermediul cărora încearcă să demonstreze că în cauză trebuia acordată dobânda penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 şi nu cea acordată de instanţă, calculată potrivit art. 3 alin. (3) din acelaşi act normativ.

În esenţă, instanţa fondului a reţinut, pe de o parte, că dobânda cuvenită A. prezintă natura juridică a celei penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci priveşte activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor vizând creanţele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest din urmă sens, premisa esenţială a acordării de dobânzi cu titlul de creanţă de asigurări de către FGA nu se regăseşte în activitatea de asigurări desfăşurată în trecut de societatea de asigurări falită, B. S.A., ci în competenţa acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraţilor către creditorii de asigurări.

În consecinţă, judecătorul fondului arată că despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011.

Contrar celor susţinute de instanţa fondului, recurenta reclamantă apreciază că dobânda cuvenită este cea prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, argumente a căror temeinicie nu poate fi analizată, însă, de instanţa de recurs, dat fiind faptul că acestea sunt subsumate fondului raportului litigios, ce nu mai poate fi examinat ca efect al admiterii excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune.

În acelaşi sens, Înalta Curte constată că şi în privinţa pretenţiei alternative, reprezentate de obligarea pârâtei la plata penalităţile de întârziere, prevăzute de art. 64 alin. (4) din Norma privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule din 29.11.2011 aprobată prin Ordinul CSA 14/2011, este împlinit termenul de prescripţie al dreptului la acţiune, pentru considerentele expuse cu prilejul examinării soluţiei de acordare a dobânzilor legale, însă nu se impune reformarea hotărârii instanţei de fond cât timp soluţia primei instanţe este de respingere a pretenţiilor reclamantei iar singurul recurs cu privire la această soluţie este cel declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1900 din 10 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1900 din 10 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi în rejudecare, respinge cererea de acordare a dobânzilor, constatând prescris dreptul material la acţiune.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.