Inadmissibility of presidential order for temporary administrative act execution in administrative litigation under special law derogation

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii.

Prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj,sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. prin Sucursala Regională de Căi Ferate Cluj, revocarea temporară, până la finalizarea dosarului nr. x/2022 de pe rolul acestei instanţe, în totalitate, a refuzului de a emite avizul necesar realizării proiectului reclamantei cu nr. x "Construire spaţiu administrativ şi staţie de betoane", exprimat prin adresa nr. 47/A/Av/192/01.08.2022 şi, în consecinţă, obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil temporar, până la finalizarea dosarului nr. x/2022 de pe rolul acestei instanţe, necesar realizării lucrărilor la proiectul antemenţionat, care se vor efectua în com. Pomi, sat Borleşti, str. x, jud. Satu Mare, asupra imobilului înscris în CF x Pomi.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 318 din 8 decembrie 2022, a respins cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A..

1.3. Cererea de recurs şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 318 din 8 decembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă, criticând-o pentru nelegalitate pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ. a solicitat, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

A criticat recurenta-reclamantă sentinţa atacată, în esenţă, sub următoarele aspecte:

Recurenta reclamantă învederează că prima instanţă, în mod eronat, a considerat că solicitările formulate prin cererea de emitere a ordonanţei preşedinţiale nu au un caracter vremelnic respectiv se prejudecă fondul cauzei.

În primul rând, referitor la motivul de casare pe care ne întemeiem prezentul recurs, acesta se subscrie punctului 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. întrucât, cu toate că prima instanţă reclamă încălcarea unor norme cuprinse în C. proc. civ., recurenta opinează că aceste norme au caracter de norme de drept substanţial întrucât impun condiţii a căror îndeplinire trebuie analizată prin realizarea unei judecăţi a fondului cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale respectiv prin aprecierea solicitărilor prin prisma textului de lege de la art. 97 C. proc. civ.

Astfel, consideră că prezentul recurs se pliază în mod eficient pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct, 8 C. proc. civ. fiind admisibil în principiu.

In al doilea rând, referitor la condiţia vremelniciei măsurilor care se cer a fi dispuse prin ordonanţă preşedinţială, condiţie pe care prima instanţă a considerat-o încălcată prin specificul solicitărilor recurentei, critică această optică pentru următoarele motive:

Aplicarea greşită a legii presupune incongruenţa normei juridice raportată la situaţia de fapt reţinută de către prima instanţă. În acest caz, situaţia de fapt a fost greşit calificată, comparativ cu exigenţele normei de drept, ceea ce a condus judecătorul fondului la a aplica în mod greşit legea cu privire la raportul juridic dedus judecăţii.

Astfel, prima instanţă a considerat că Raportat la împrejurările cauzei măsura ce se cere a fi dispusă prin hotărâre nu poate fi asociată decât cu o conduită ce presupune măsuri cu titlu definitiv în ipoteza admiterii cererii.

Precizează în continuare că solicitările sale constând în cenzurarea temporară a refuzului de a emite avizul favorabil are un caracter strict temporar deoarece, în ciuda faptului că recurenta în baza hotărârii executorii a primei instanţei poate într-adevăr să realizeze proiectul costând în staţie de betoane, în cazul excepţional în care cererea de chemare în judecată ce reprezintă fondul cauzei va fi respinsă şi cererea reconvenţională admisă, învederăm instanţei de recurs că acest aviz temporar poate fi revocat cu consecinţa punerii terenului în situaţia anterioară.

În consecinţă, odată revocat acest aviz, autorizaţia de construire respectiv toate actele subsecvente obţinute de recurentă în baza acestuia vor fi anulate în baza principiului resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis, astfel recurenta nu va avea un proiect aflat în legalitate fiind obligată să pună terenul în situaţia anterioară emiterii avizului şi să realizeze predarea acestuia către intimată.

Concluzionând, consideră recurenta că, în mod eronat, a apreciat prima instanţă ca fiind încălcată condiţia vremelniciei măsurilor pe care recurenta le-a solicitat prin ordonanţa preşedinţială, singurul lucru pe care aceasta 1-a realizat fiind aprecierea oportunităţii admiterii solicitărilor noastre, analiză care nu este de competenţa instanţei.

În continuare se arată că în cuprinsul motivării sentinţei atacate, instanţa de fond are o singură referire la condiţia neprejudecării fondului cauzei respectiv, această dispoziţie rezolvă un litigiu în fond trecându-se astfel peste interdicţia prevăzută la art. 997 alin. (5) C. proc. civ. In aceste context atât condiţia vremelniciei cât şi cea a neprejudecării fondului sunt încălcate.

Acesta fiind cazul, învederează instanţei de recurs că insuficienta motivare a primei instanţe asupra neîndeplinirii condiţiei neprejudecării fondului echivalează cu nemotivarea acesteia, fiind incident în această situaţie motivul de recurs de la pct. 6 al art. 488 alin (1) C. proc. civ.

Astfel, instanţa fondului alege doar să menţioneze că solicitările recurentei din cuprinsul cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale ar fi de natură să tranşeze fondul cauzei neexprimând niciun motiv pentru care îşi asumă o astfel de concluzie.

Consideră, totuşi, că solicitările în discuţie nu sunt de natură să tranşeze fondul cauzei întrucât condiţia aparenţei dreptului presupune atingerea problemei supusă judecăţii pe fond, astfel că este excesiv a se considera că prin simpla verificare a condiţiei aparenţei dreptului, instanţa fondului procedează de fapt la tranşarea fondului cauzei şi astfel reţine de fapt că este încălcată condiţia neprejudecării fondului cauzei.

Se mai arată că, în fapt instanţa investită cu judecarea cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale trebuie doar să verifice condiţia aparenţei dreptului prin atingerea şi verificarea aparentă a realităţii juridice din situaţia supusă judecării pe fondul cauzei fiind astfel inevitabilă atingerea tangenţială a fondului cauzei şi oferind astfel cel puţin o direcţie spre care se îndreaptă judecata fondului însă este excesiv a se afirma că atingând fondul cauzei şi verificând aparenţa îndeplinirii condiţiilor de emitere a avizului se prejudecă de fapt cererea de chemare în judecată ce reprezintă fondul, în condiţiile în care nici nu se oferă o motivare a reţinerii încălcării condiţiei neprejudecării.

In opinia recurentei, prima instanţă a procedat la constatarea neîndeplinirii condiţiei neprejudecării fondului în condiţiile în care nu a analizat condiţia aparenţei dreptului, condiţie care presupune atingerea fondului. Daca prima instanţă ar fi procedat la analizarea condiţiei aparenţei dreptului constatând-o îndeplinită, consecinţa directă ar fi fost constatarea ca îndeplinită a condiţiei neprejudecării fondului cauzei, cele două fiind interdependente.

Ca atare, sentinţa recurată a fost pronunţata cu nerespectarea standardelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care prima instanţă la pronunţarea sentinţei în cauza dedusă judecăţii, nu a procedat la o analiză efectivă a apărărilor recurentului-reclamant.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările expuse în faţa instanţei de fond în cele două cicluri procesuale şi achiesând la considerentele hotărârii recurate.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe, instanţa respingând proba cu înscrisuri noi solicitată de apărătorul recurenţilor pârâţi, pentru motivele expuse în încheierea de şedinţă din data de 6.10.2015.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Curtea constată că recursul nu este fondat, urmând a fi respins ca atare, pentru considerentele ce succed:

Astfel cum rezultă din actele şi lucrările dosarului, demersul reclamantei vizează revocarea temporară, până la finalizarea dosarului nr. x/2022 al Curţii de Apel Cluj, a refuzului pârâtei de emitere a avizului necesar realizării proiectului reclamantei cu nr. x "Construire spaţiu administrativ şi staţie de betoane" şi obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil temporar, până la finalizarea dosarului antemenţionat, necesar realizării lucrărilor la acest proiect. Raportat la împrejurările cauzei măsura ce se cere a fi dispusă prin hotărâre nu poate fi asociată decât cu o conduită ce presupune măsuri cu titlu definitiv în ipoteza admiterii cererii, pe calea ordonanţei preşedinţiale, cererea fiind întemeiată în drept pe dispoziţiile 997-999 din C. proc. civ., republicat.

Într-adevăr, după cum a reţinut şi instanţa de fond, potrivit articolului 996 C. proc. civ. "Instanţa de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări".

Ordonanţa preşedinţială reprezintă, aşadar, un mijloc procedural ce întruneşte condiţiile unei acţiuni civile, având însă trăsături specifice determinate de caracterul particular al măsurilor ce pot fi luate pe această cale.

Astfel, cererea privind ordonanţa preşedinţială trebuie să îndeplinească atât condiţiile generale necesare pentru exercitarea acţiunii civile, cât şi cerinţe particulare, cumulativ, respectiv: urgenţa, nerezolvarea fondului cauzei şi vremelnicia măsurii ordonate.

Mai constată Curtea că, într-adevăr, nici cerinţa vremelniciei nu este întrunită în cauză. Caracterul vremelnic al măsurilor ce pot fi dispuse pe calea ordonanţei preşedinţiale este în strânsă legătură cu cel al neprejudecării, prin ordonanţă neputându-se dispune măsuri definitive, care tind să rezolve fondul cauzei.

În acest sens sunt chiar dispoziţiile art. 996 alin. (5) C. proc. civ., unde se arată că "Pe cale de ordonanţă preşedinţială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond şi nici măsuri a căror executare nu ar mai face posibilă restabilirea situaţiei de fapt".

Or, reclamanta solicită obligarea pârâtei la emiterea avizului favorabil temporar, până la finalizarea dosarului nr. x/2022 de pe rolul acestei instanţe, necesar realizării lucrărilor la proiectul antemenţionat, care se vor efectua în com. Pomi, sat Borleşti, str. x, jud. Satu Mare, asupra imobilului înscris în CF x Pomi.

Aşadar, cum bine a punctat instanţa fondului, în baza avizului care ar urma a fi admis pe această cale, să procedeze la construirea spaţiilor administrative şi a staţiei de betoane, astfel încât, în realitate, acest aviz se vrea a fi emis cu titlu definitiv.

Admiterea pretenţiilor sale, astfel cum au fost formulate, nu vor putea fi niciodată doar provizorii, o asemenea măsură soluţionând evident definitiv raportul juridic litigios dintre părţi.

Ca atare, în raport de obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială formulată, Înalta Curte constată că, în mod judicios, prima instanţa a reţinut că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a cererii, invocată de pârât, în raport de caracterul special al dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, dispoziţii cu rang prioritar de aplicare în raport cu prevederile cu caracter general cuprinse în art. 997 din C. proc. civ., republicat.

În acest sens, practica constată a Înaltei Curţi a arătat că, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004) ceea ce obligă la urmarea procedurii reglementate prin acest act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ., republicat.

Într-adevăr, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege.

Dar, în condiţiile în care în cadrul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte legea specială a reglementat procedura suspendării executării actului administrativ atacat, suspendarea aceluiaşi act administrativ pe calea altei proceduri speciale, a ordonanţei preşedinţiale, reglementate de C. proc. civ., republicat nu se mai poate dispune, această din urmă procedură fiind incompatibilă cu procedura reglementată de Legea nr. 554/2004.

În vederea creării unei practici unitare în această materie, prin Procesul-verbal al şedinţei din 28 octombrie 2013 a Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a stabilit că "este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială care vizează suspendarea executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie reprezentată de dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004".

În acest context, orice alt argument de drept pe care recurenta-reclamantă îl invocă în susţinerea admisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială în materia suspendării executării unui act administrativ unilateral tipic, rămâne de discutat la nivel pur teoretic.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de prevederile art. 488, pct. 6 C. proc. civ., reţine instanţa de control judiciar că sentinţa primei instanţe cuprinde o motivare adecvată soluţiei pronunţate, cu arătarea considerentelor care au condus la adoptarea acestei soluţii şi indicarea temeiului de drept pentru dezlegările date.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 318 din 8 decembrie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.