Suspension of administrative act executing budgetary claims for in-kind contribution irregularities in EU-funded projects

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 11.11.2022, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L.. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Pentru Pescuit şi Afaceri Maritime, a solicitat instanţei suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.10.2022, până la pronunţarea instanţei de fond, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 314 din 7 decembrie 2022, a admis cererea de chemare în judecată, şi în consecinţă, a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.10.2022 până la pronunţarea instanţei de fond şi a obligat pârâtul să achite reclamantei suma de 14.696,5 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, în termen legal, a promovat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Acvacultură, prevalându-se de ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

A criticat recurentul-pârâtă sentinţa atacată, în esenţă, sub următoarele aspecte:

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu nerespectarea standardelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care prima instanţă la pronunţarea sentinţei în cauza dedusă judecăţii, nu a procedat la o analiză efectivă a apărărilor recurentului-pârât.

Cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care recurentul le-a invocat, judecătorul fondului avea obligaţia să ceară explicaţii, să pună în dezbaterea părţilor toate împrejurările de fapt sau de drept menţionate în întâmpinare, ceea ce nu a făcut, creând astfel o aparenţă a faptului ca aceste argumente ar fi fost analizate, nu a adus niciun argument în combaterea acestora.

Apreciază recurenta că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală întrucât cuprinde motive contradictorii, precum şi motive străine de natura cauzei, fără să analizeze motivele invocate de către aceasta prin contestaţia formulată, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu încălcarea normelor de drept materiale aplicabile in cauza, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cererea de suspendare nu este probată nici în privinţa cazului bine justificat şi nici a pagubei iminente, condiţii imperative cerute de lege.

Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai in cadrul unei acţiuni in anulare. Contrar celor reţinute de prima instanţă, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, iar suspiciunea constatată de instanţa de fond priveşte cererea de finanţare, nu procesul-verbal de constatare a neregulilor. Susţinerea părţii adverse privind existenţa unei erori materiale în bifarea punctului 7 privind varianta "Modernizare" din cadrul cererii de finanţare nu poate fi primită, întrucât, în realitate, este în discuţie o modernizare, având în vedere că nu a fost făcută nicio investiţie asupra imobilului pe care reclamanta l-a adus ca aport în natură.

Cu privire la existenţa unei pagube iminente, se arată că, din cuprinsul acţiunii, nu rezultă că reclamanta a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, cu atât mai mult cu cât, autoritatea nu a procedat la întocmirea vreunui dosar de executare pe seama reclamantei.

În fine, recurentul a mai precizat că prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care, însă, nu au legătură cu cauza, întrucât se referă la o reluare a activităţii de control, în timp ce în speţă este în discuţie un prim control efectuat asupra contractului de finanţare, iar nu o reluare a acestuia.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

A apreciat că, în mod corect, prima instanţă a reţinut că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

Pe scurt, aşa cum corect s-a observat în practica judiciară, "din analiza acestor dispoziţii, Curtea reţine că art. 5 alin. (1) Iit. c) din O.U.G. nr. 66/2011 nu determină în mod automat constatarea unei nereguli şi stabilirea unei creanţe bugetare de către autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene pentru îndeplinirea obligaţiei de implementare a recomandărilor formulate de autoritatea de audit, ci, în îndeplinirea acestei obligaţii de implementare, autoritatea trebuie să respecte toate condiţiile prevăzute de lege."

Aşadar, aspectele reţinute şi recomandările efectuate printr-un raport final de audit nu sunt suficiente pentru a dovedi existenţa unei nereguli în cazul unui beneficiar determinat, cu atât mai mult în cazul În care situaţia respectivului beneficiar nu este identică cu cea avută în vedere de auditori.

Recurentul-pârât a depus răspuns la întâmpinare, prin care in esenţă a subliniat că, plecând de la sursa primei informaţii că există o neregulă, adică de la Raportul de Audit DG MARE, au fost verificate toate proiectele posibil afectate de neregula în speţă, Autoritatea de Management având obligaţia legală de a implementa recomandările formulate de structura de audit a DG MARE, în cauză, şi de a realiza investigaţiile necesare pentru apărarea intereselor financiare ale UE şi statului român.

Cu privire la faptul ca reclamanta nu a obţinut finanţare pentru modernizarea unităţii de acvacultura, pârâtul susţine că, în cadrul misiunii de verificare a auditorilor externi ai Comisiei Europene "a fost analizat un eşantion de proiecte finanţate prin FEPAM, între care şi proiecte în cadrul cărora a fost adusă contribuţie în natură formată din bunuri imobile în legătură cu sfera contribuţiei în natură s-a constatat, pe de o parte neregula ce provine din depăşirea limitei de 10% din totalul cheltuielilor eligibile ale operaţiunii, precum şi neregulă ce provine din lipsa legăturii dintre contribuţia în natură adusă în proiect şi operaţiunea finanţată, respectiv modernizare.

Recurentul -pârât a formulat în final critici în privinţa soluţiei din fond asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, soluţie care nu a presupus şi o aplicare din partea instanţei a dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. în legătură cu onorariul avocaţial.

1.5. Procedura derulată în recurs.

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 9 februarie 2023 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 7 iunie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi .

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente şi concludente, recurentul-pârât reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanţa fondului fără a dezvolta un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluţionat prezenta cauză, fiind nemulţumită de fapt de soluţia pronunţată de aceasta.

Criticile referitoare la nemotivarea/contrarietatea sentinţei, susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

În esenţă, prin această critică, recurenta-reclamantă a reproşat instanţei, în raport de dispoziţiile precitate, obligaţia acesteia se a arăta, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Or, în aceste condiţii, este de observat că, hotărârea instanţei de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt şi textele de lege incidente în cauză, reprezentând, aşadar, o motivare în fapt şi în drept a sentinţei, instanţa de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în acţiunea introductivă.

În litigiul dedus judecăţii, instanţa de fond, prin argumente de fapt şi de drept, a demonstrat că a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Raportându-se atât la documentele existente la dosar, instanţa de fond a arătat motivat care este raţionamentul care a condus la soluţia pronunţată în cauză, cu întemeierea acesteia în fapt şi în drept.

Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile.

În prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, contradictorie, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

În concluzie, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la admiterea acţiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Totodată, analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor expuse de către recurent, referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanţa de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Este de necontestat că, reclamanta a încheiat cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Direcţia Generală Pescuit-Autoritatea de management pentru POPAM contractul de finanţare nerambursabilă nr. x/05.10.2020.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 24.10.2022, în privinţa reclamantei au fost constatate nereguli, respectiv cheltuielile privind aportul în natură, teren şi construcţie, au depăşit, în cazul beneficiarilor de eşantion, limita de maxim 10% din cheltuielile totale ale proiectului operaţiunii şi s-au identificat nereguli cu privire la legătura dintre contribuţia în natură şi operaţiunea finanţată. Astfel, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanta a formulat prezenta cerere de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.10.2022, până la pronunţarea instanţei de fond.

Înainte de a proceda la expunerea şi analiza în concret atât a criticilor formulate de recurent, cât şi a legalităţii şi temeiniciei pronunţate de prima instanţă, Înalta Curte constată că, prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţi de Apel Cluj şi declinată în favoarea Tribunalului Cluj, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Afaceri Maritime, printre altele, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.10.2022 şi a Deciziei nr. 63/21.11.2022 prin care contestaţia formulată împotriva acestuia a fost respinsă ambele emise de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

De asemenea, este de menţionat că prezentul litigiu este un litigiu similar celui de pe rolul Curţii de Apel Bacău (dosarul nr. x/2022) fiind vorba despre aceleaşi două pretinse nereguli constatate şi prin procesul-verbal atacat în prezentul dosar şi în care s-a dispus sesizarea CJUE.

Soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ fiind cea prin care s-a dispus admiterea cererii de suspendare formulată de către reclamanta în prezentul dosar în baza art. 413 alin. (1), pct. 1 indice 1 C. proc. civ., şi suspendarea judecăţii având în vedere sesizarea CJUE dispusă de către Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2022, conferă consistenţă concluziei că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acţiunii în anulare.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate.

Astfel, din dispoziţiile generale al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională care poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori, când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei. Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Referitor la condiţia cazului bine justificat, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în mod just prima instanţă a reţinut că faţă de conţinutul actului administrativ a cărei suspendare se solicită şi văzând împrejurările legate de starea de fapt şi de drept susţinută de către reclamantă în acţiunea introductivă, curtea apreciază că această cerinţă legală este îndeplinită în cauză.

Astfel, curtea a reţinut că există o dispută întemeiată pe anumite aspecte, apreciate diferit de către părţi, de natura a contura concluzia unui caz bine justificat.

Ca atare, raportat la incertitudinea privind posibilitatea legală a societăţii reclamante de a reveni asupra poziţiei sale asumate prin contractul de finanţare, respectiv asupra acceptării aportului în natură, astfel cum reiese fără putinţă de tăgadă din înscrisurile depuse la dosar.

Or, în raport de aceste împrejurări, în care cel puţin la nivel de aparenţă s-a probat îndeplinirea de către reclamantă a primei condiţii legale, care au relevat în speţă o îndoială care are un caracter vădit serios în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.

Raportat la situaţia concretă dedusă judecăţii, în mod corect a reţinut prima instanţă că există o serioasă prezumţie de nelegalitate, câtă vreme este important a se asigura atât un echilibru în procesul executării actelor administrative, cât şi garanţiile de echitate pentru cetăţeni, mai cu seama că activităţile administrative nu pot fi discreţionare.

De altfel, aşa cum s-a menţionat anterior, ideea existenţei unor indicii de nelegalitate este întărită prin soluţia pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului administrativ.

Această soluţie pronunţată în primă instanţă creează o puternică îndoială asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ, constituind un argument în sensul existenţei cazului bine justificat, conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În privinţa condiţiei pagubei iminente, în sensul dat acesteia de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, constatările primei instanţe se impun a fi menţinute.

Cât priveşte criticile formulate de recurentul-pârât în privinţa soluţiei din fond asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, soluţie care nu a presupus şi o aplicare din partea instanţei a dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ. în legătură cu onorariul avocaţial, nu vor fi primite.

Preliminar analizării acestei critici, Înalta Curte subliniază că norma menţionată este una ce se regăseşte în C. proc. civ., ea privind drepturi şi obligaţii asociate procedurii judiciare, astfel că reprezintă o normă de procedură, iar nu una apartenentă dreptului material spre a fi aptă a intra în sfera de reglementare a art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Obligaţia de plată a cheltuielilor de judecată, stabilită în sarcina pârâţilor recurenţi, reflectă o corectă aplicare a prevederilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. - care prevede că "Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată." - în condiţiile în care, prin raportare la soluţia de admitere a acţiunii, recurenţii se situează pe poziţia procesuală de părţi care au pierdut procesul.

În ce priveşte solicitarea de reducere "la un cuantum rezonabil" a cheltuielilor de judecată stabilite prin sentinţa recurată, Înalta Curte constată că nu se evidenţiază nici un criteriu de natură a permite analiza şi eventuala reţinere a pretinsului caracter nerezonabil al sumei acordate cu acest titlu părţii adverse din proces. În absenţa unor astfel de repere de analiză concrete, nu există temei spre a se reforma sub acest aspect sentinţa atacată.

Având în vedere considerentele expuse şi dispoziţiile legale menţionate, Înalta Curte constată că nu se poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., fiind nefondat recursul astfel cum au fost susţinute prin criticile analizate în precedent.

Relativ la cheltuielile de judecată pretinse de intimata - reclamantă pentru recurs, se observă că au fost depuse dovezi în justificarea acestora şi, având în vedere soluţia prezentului demers judiciar, urmează a fi admisă cererea de acordare a acestora soluţie care a presupus şi o aplicare din partea instanţei a dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în legătură cu onorariul avocaţial.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul autorităţii pârâte ca nefondat.

Faţă de prevederile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 5.000 RON, reprezentând onorariu de avocat, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în raport cu complexitatea cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Acvacultură împotriva sentinţei civile nr. 314 din 7 decembrie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional pentru Pescuit şi Acvacultură la plata sumei de 5.000 RON către intimatul-reclamant A. S.R.L., reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.