Insurer's damages claim against payment guarantee fund dismissed for lack of prior judicial annulment of administrative refusal

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii la data de 14.06.2021 reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.11.2016 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/9/2021 penalităţile sunt în cuantum de 9786.92;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

1.2. Prin notele scrise înregistrate la data de 26 ianuarie 2022, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 87 din 26 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile ca neîntemeiate.

Totodată, a respins acţiunea formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor - FGA, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În opinia recurentei-reclamante, soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanţelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, ÎCCJ a stabilit, contrar poziţiei adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă trebuia să admită excepţia de nelegalitate

Afirmă recurenta-reclamantă că, deşi Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere ca inadmisibilă a acestei excepţii încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentinţă nu au fost indicate raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, astfel că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat a susţinut că prin respingerea acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, prima instanţă a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Astfel, acţiunea reclamantei tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a pârâtului pentru repararea prejudiciului produs A. prin respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor şi lipsa societăţii reclamante de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită. Pentru obligarea pârâtului la plata de despăgubiri, este necesar să fie îndeplinite cele patru condiţii pentru angajarea răspunderii civile delictuale: să existe o faptă ilicită (în speţă să existe un act administrativ nelegal); actul să fi cauzat un prejudiciu şi între efectele actului şi prejudiciu să existe raport de cauzalitate, iar autoritatea să fi fost în culpă.

Deşi prima instanţă a considerat că acţiunea în despăgubiri este neîntemeiată în condiţiile în care decizia nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată şi declarată nelegală, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, în speţă acesta fiind reprezentat de refuzul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin decizia nr. 18140/27.08.2018.

În contextul pronunţării şi publicării deciziei nr. 29/2020 a ÎCCJ-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a considerat recurenta că este evident caracterul nelegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018. Aşadar, raportat la cele stabilite prin decizia amintită, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptăţită să solicite Fondului desdăunarea, iar noţiunea de "creanţă de asigurare" cuprinde şi creanţa transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogaţiei legale şi cu privire la care se exercită dreptul de regres.

A mai susţinut că obligaţia de garantare ia naştere odată cu încheierea contractului de asigurare şi devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment, ceea ce înseamnă că obligaţia de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare şi că numărul obligaţiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

De asemenea, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege raportat la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecţia oferită de lege.

Ca urmare, este evident că în baza deciziei nr. 29/1990, decizia FGA nr. 16517 din 27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar prin soluţia pronunţată instanţa de fond a procedat la valorificarea efectelor acestei decizii, care contravine prevederilor Deciziei nr. 29/2020, obligatorie, deşi ar fi trebuit să constate ca fiind îndeplinită condiţia existenţei unui act administrativ ilicit şi să procedeze la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

În plus, a susţinut recurenta, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de FGA şi prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate, anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor menţiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri menţionate expres în decizie. Prin urmare, această decizie conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 cereri de plată menţionate în anexa 2, la baza refuzului tuturor acestor cereri stând aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 şi a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Această decizie a FGA, nr. 18140/28.01.2019, a făcut obiectul dosarului nr. x/2021 şi a fost desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de ÎCCJ la data de 19.11.2021, astfel că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, prima instanţă putând astfel să reţină ca îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate în dosarul nr. x/2021, de anulare a deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor deciziei ÎCCJ nr. 29/2020 împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Or, a conchis recurenta, condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanţă a încălcat normele de drept material ce reglementează condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, fiind incident motivul invocat în sprijinul admiterii recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la 3 august 2022, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În privinţa excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, a solicitat să se constate că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, impunându-se menţinerea ei ca atare, la fel ca şi soluţia pronunţată pe fondul pretenţiilor deduse judecăţii, care este expresia analizării în mod corect a dispoziţiilor legale aplicabile.

La data de 6 iunie 2023 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecăţii prezentei cauze, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 Bucureşti.

La termenul de dezbateri din 7 iunie 2023, Înalta Curte a respins cererea recurentei de suspendare a judecăţii, reţinând că prin raportare la obiectul prezentei cauze nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de textul de lege invocat, şi a reţinut spre soluţionare recursul dedus judecăţii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor invocate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, raportat la dispoziţiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge în consecinţă pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Sub aspect factual, Înalta Curte reţine că prin cererea de plată înregistrată la intimatul-pârât sub nr. x/11.11.2016, recurenta-reclamantă a solicitat plata sumei de 2982 RON reprezentând despăgubiri achitate asiguratului său, pe care era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A., cu privire la care Tribunalul Sibiu a admis, prin sentinţa nr. 132/2017 pronunţată în dosarul nr. x/2016, cererea formulată de Autoritatea de Supraveghere Financiară privind deschiderea procedurii falimentului, hotărâre rămasă definitivă prin neapelare.

Prin intermediul cererii introductive ce face obiectul prezentei cauze reclamanta a formulat o acţiune în despăgubiri împotriva Fondului de Garantare a Asiguraţilor, considerând că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru promovarea unui atare demers cu scopul acoperirii prejudiciului ce i-a fost cauzat prin refuzul plăţii creanţelor de asigurare solicitate la plată.

În susţinerea pretenţiilor sale reclamanta s-a raportat la decizia nr. 18140/28.01.2019, decizie contestată în cadrul dosarului nr. x/2019

Intimatul-pârât a invocat în apărare că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluţionată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deşi i-a fost comunicată, şi nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 cum pretinde reclamanta.

În aceste condiţii a solicitat, în principal, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardivă.

Faţă de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-şi demersul pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza în primă instanţă, a respins ca neîntemeiate excepţiile privind inadmisibilitatea şi tardivitatea cererii, cât şi cererea de chemare în judecată.

Analizând sentinţa de fond sub aspectul excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate."

Excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiţii: excepţia să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiţia relevanţei acestei excepţii de nelegalitate presupunând afirmarea şi demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepţiei, în raport cu obiectul şi circumstanţele cauzei.

Pentru ca excepţia de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepţiei este acela că instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În speţă, decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepţiei de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri, iar o soluţie de admitere a excepţiei de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecinţă înlăturarea deciziei de la soluţionarea cauzei de faţă, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acţiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretenţiile deduse judecăţii, este aceea că persoana vătămată a formulat o acţiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în acelaşi timp şi despăgubiri, pentru că nu a cunoscut şi nu ar fi putut să cunoască la acel moment întinderea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menţionate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat şi a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepţii, urmează a fi menţinută soluţia dată asupra excepţiei de nelegalitate invocate de reclamantă.

Cât priveşte soluţia pronunţată asupra fondului pretenţiilor deduse judecăţii, Înalta Curte reţine că şi aceasta este întemeiată şi legală, criticile recurentei fiind nefondate.

Potrivit textelor de lege invocate în susţinerea criticilor formulate prin cererea de recurs de către recurenta-reclamantă şi subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine, că nu sunt incidente neregularităţile procedurale invocate, instanţa de fond respectând întocmai principiile dreptului la apărare şi rolul activ al judecătorului şi asigurând echilibrul procesual necesar în raport cu celelalte principii fundamentale procesului civil care, după cum este cunoscut, urmăreşte, de regulă, protecţia juridică a unor interese private.

Însă, critice expuse prin memoriul de recurs pot fi subsumate art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.

În atare condiţii, Înalta Curte constată că în cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente raportat la situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esenţă, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a prevederilor legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă netemeinicia acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de FGA.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este, într-adevăr, neîntemeiată faţă de starea de fapt reţinută.

Deşi reclamanta-recurentă a invocat faptul că cererea de plată nr. x/11.11.2016 (81117 nr. înregistrare FGA) a fost respinsă prin decizia nr. 18140/28.01.2019 Curtea constată că în realitate această cerere nu a făcut obiectul deciziei indicate de reclamant.

Mai mult decât atât, din elementele din fapt ale cauzei reiese că cererea de plată nr. x/11.11.2016 pentru suma de 2982 RON (dosar A. nr. x) a fost respinsă prin decizia nr. 16517/27.08.2018 (poz 8 din anexă), comunicată reclamantului la data de 13.09.2018.

Cu privire la această din urmă decizie reclamantul nu a făcut dovada că a formulat acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

Or, din cuprinsul art. 19 alin. (1) al Legii 554/2004 reiese că este deschisă calea unei astfel de acţiuni, pentru solicitarea de despăgubiri, numai în acele situaţii în care persoana vătămată a cerut şi obţinut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ şi acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat.

Întrucât din interpretarea art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susţinerea pretenţiilor formulate, reiese că este deschisă calea unei astfel de acţiuni pentru solicitarea de despăgubiri numai în acele situaţii în care persoana vătămată a cerut şi obţinut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ, şi acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat, iar în prezenta cauză nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost soluţionată, în realitate, cererea de plată în discuţie, Înalta Curte constată că în mod corect a respins instanţa de fond acţiunea reclamantei.

Aceasta, întrucât acţiunea pentru acordarea de despăgubiri în baza dispoziţiilor legale invocate are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim, iar natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este cea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Cum la momentul introducerii acţiunii în despăgubire, recurenta-reclamantă nu a invocat un act administrativ al cărui caracter nelegal să fi fost constatat pe calea acţiunii în anulare, de către o instanţă de contencios administrativ, nu se poate reţine că în privinţa acesteia a luat naştere dreptul de a solicita despăgubiri pentru pretinse prejudicii cauzate prin emiterea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018.

De altfel, în practica sa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a confirmat existenţa acestei condiţii stabilind că "cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este strict legată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, repararea pagubei fiind o latură intrinsecă a litigiului administrativ (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal - decizia 7215/12.11.2013 - www.x.ro)

Aşadar, cererea pentru acoperirea prejudiciului, formulată pe cale separată, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în materie, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind în măsură să conducă la casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantei cu consecinţa păstrării ca legale a sentinţei atacate, inclusiv sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiilor inadmisibilităţii şi tardivităţii cererii, soluţie ce nu a fost criticată.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 87 din 26 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.