Claimant's damages claim against Guarantee Fund rejected as loss uncertain on unpaid principal.

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a solicitat constatarea unui refuz nejustificat al Fondului de Garantare a Asiguraţilor (FGA) cu privire la soluţionarea cererii sale de plată, obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea modificatoare reclamanta a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În motivare reclamaanta a arătat că fapta ilicită a FGA a constat în respingerea cererii de plată pe baza unei interpretări eronate a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON.

Prejudiciul cauzat se întemeiază pe soluţionarea cu o întârziere de peste 2 ani a cererii şi pe disp. art. 1535 C. civ., întrucât reclamanta a fost lipsită de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită.

Raportul de cauzalitate este evident, iar culpa FGA reiese din încălcarea scopului pentru care fondul a fost creat şi din interpretarea tendenţioasă a prevederilor legale.

În drept, art. 19 raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 58 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel a respins excepţiile şi cererea în cauza ce priveşte pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondate.

1.3. Cererea de recurs şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta A. S.A. a promovat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

De asemenea, şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe a declara recurs incident, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cea ce priveşte recursul reclamantei, prin criticile expuse prin memoriul de recurs, a arătat că, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal, a susţinut că prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A..

Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, iar prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată.

În acest context, a apreciat recurenta că este evident că în speţă există un act administrativ nelegal, respectiv Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - act care reprezintă soluţionarea cererii de plată a A. dată de către FGA.

Faptul că prin hotărârile judecătoreşti prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a dosarului de daună nu poate conduce la ideea că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece aceasta ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Cu privire la existenţa prejudiciului, a arătat recurenta că FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată; această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri.

Mai mult, prin întârzierea în reanalizarea cererii de plată, FGA a dat dovadă de o atitudine lipsită de responsabilitate. Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, dreptul A. la plata accesoriilor există şi are un caracter cert.

A mai susţinut recurenta că prima instanţă a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Totodată, a menţionat că dispoziţiile art. 1535 din C. civ. prezumă existenţa prejudiciului în situaţia lipsei de folosinţă a unor sume de bani.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, recurenta a arătat că prejudiciul suferit de A. constă în lipsa de folosinţă a sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri. Cauza acestui prejudiciu, ce a determinat această întârziere în plata despăgubirilor, este în mod evident modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018.

Faţă de cererea de plată formulată de A. pentru realizarea dreptului său, FGA a dispus prin Decizia nr. 14.452/03.05.2018 respingerea cererii de plată şi abia după anularea acesteia a procedat la analiza pe fond. Este evident că dacă FGA ar fi soluţionat de la bun început cererea de plată cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale şi ar fi procedat la plată, prejudiciul A. nu ar fi existat.

Prin urmare, a apreciat recurenta că legătura între Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018 - actul administrativ anulat ca nelegal, şi prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită, există un raport de cauzalitate incontestabil.

În ceea ce priveşte culpa FGA, a susţinut recurenta că şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

A concluzionat recurenta că este evident că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FGA şi obligarea acestuia la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului generat recurentei prin neplata creanţei de asigurare solicitate, susţinerile primei instanţe în sensul că nu ar îndeplinite condiţiile unei astfel de acţiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Prin recursul incident pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat casarea hotărârii recurate şi, rejudecând litigul, respingerea acţiunii, astfel cum a fost modificată, în principal, pe cale de excepţie, iar, în secundar, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea recursului incident a susţinut, în contextul expunerii unui scurt istoric al cauzei, că sentinţa de fond este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiilor inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei acţiunii, care au fost invocate prin prisma art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004 (inadmisibilitatea), a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 (tardivitatea), precum şi a art. 19 din Legea nr. 554/2004 completat cu art. 2517 şi urm. din C. civ. (prescripţia).

În sprijinul concluziilor privind nelegalitatea soluţiei pronunţate asupra excepţiei inadmisibităţii acţiunii, a arătat că, prin respingerea acestei excepţii, prima instanţă a ignorat atât conţinutul acţiunii modificatoare, cât şi obligaţia sa de analizare a cererii de plată şi nu de plată a acesteia, stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă, ceea ce înseamnă cu nu are obligaţia să plătească sumele solicitate prin cererea depusă, ci doar să analizeze pe fond această cerere, împreună cu înscrisurile anexate.

A făcut trimitere la jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti prin care, în unele dosare, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Cu privire la respingerea excepţiei tardivităţii a susţinut că prima instanţă a încălcat art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, precum şi principiul specialia generalibus derogant, în dezvoltarea criticii arătând că reclamanta ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluţionarea cererii de plată, cel mai târziu la data comunicării deciziei de soluţionare a acesteia, şi nu la 3 ani de la acel moment, acţiunea ce face obiectul prezentului dosar fiind tardivă în raport de art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

A subliniat că intimata a contestat decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită aplicarea de penalităţi sau de dobânzi în anul 2018, deşi nu exista niciun motiv să nu solicite aceste daune odată cu debitul principal, fiind, aşadar, tardivă, contrar opiniei instanţei de fond.

Cât priveşte respingerea excepţiei prescripţiei, a susţinut că în mod greşit a reţinut prima instanţă că acţiunea ar fi fost formulată în termen faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportat la data la care reclamanta a putut cunoaşte şi cuantifica integral prejudiciul, cel mai târziu la data anulării definitive a actului administrativ nelegal ce a avut loc la 13.10.2021, data pronunţării în recurs a deciziei nr. 4644/2021 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Consideră că, în raport cu art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererea reclamantei de acordare a penalităţilor din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată este neîntemeiată, neexistând nicio bază legală pentru plata penalităţilor/dobânzilor. Instanţa de judecată nu s-a raportat la solicitarea reclamantei care a arătat prin cererea modificatoare faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

Precizează că susţinerea reclamantei că prezenta acţiune nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri ori de pronunţarea Deciziei 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, este nereală, deoarece prezenta acţiune a fost depusă înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019, şi anume la 30.03.2021, iar, pe de altă parte, în Decizia RIL a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 se statuează că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul şi întinderea sa.

Recurenta-reclamantă a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată nr. x/28.01.2016, cuantumul penalităţilor/dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere, şi a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, astfel că termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă şi s-a împlinit un an mai târziu, conform art. 19 alin. (2) şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

În continuarea recursului, recurentul-pârât a formulat argumente pe fondul cauzei, reiterând apărările formulate prin întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe.

În acest sens, invocă dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care condiţionează acordarea de despăgubiri de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat.

Mai arată că natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 fiind o răspundere patrimonială de drept administrativ, care se antrenează în aceleaşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi următoarele din C. civ., respectiv: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu.

Precizează că FGA s-a constituit ca persoană juridică de drept public prin Legea nr. 213/2015, iar pentru îndeplinirea scopului şi atribuţiilor sale legale, acesta nu preia ope legis obligaţiile unui asigurător în faliment, nefiind succesorul asigurătorului în faliment, ci acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor, produselor şi serviciilor de asigurări, iar nu ca obligaţii proprii ale acestuia.

Mai arată că cererea de despăgubiri formulată pe cale separată şi întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti de anulare a actului administrativ nelegal, întrucât repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ; că pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu şi emiterea actelor administrative nelegale, acţiunea având caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim; că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

Susţine că răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi următoarele din C. civ. că motivul respingerii cererii de plată constă în interpretarea nelegală a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON. Or, nici FGA şi nici instanţa nu au apreciat dacă recurenta-reclamantă deţine o creanţă de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, în condiţiile în care art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 prevede că FGA procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale.

Astfel, arată că, în realitate, dreptul la despăgubiri nu s-a născut prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, aşa încât nu are relevanţă faptul că în interiorul termenului de 30 zile autoritatea a pus în executare sentinţa civilă, iar, pe de altă parte, arată că acţiunea în despăgubiri nu poate depăşi ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, respectiv acţiunea în despăgubiri nu poate primi o rezolvare diferită doar pentru motivul că este formulată pe cale separată.

În acest sens, invocă dispoziţiile art. 52 din Constituţia României şi dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precizând că litigiul în anularea actului pe care se grefează prezenta cerere în despăgubiri a avut drept obiect cenzurarea refuzului explicit de a soluţiona cererea de plată, manifestat prin emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, fiind vorba de un act emis în condiţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, astfel că orice trimitere la nesoluţionarea cererii de plată în termenul legal este lipsită de suport.

Consideră că repararea pagubei în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu poate depăşi ceea ce a fost statuat prin hotărârea judecătorească de anulare a actului nelegal, în care instanţa de judecată nu a analizat creanţa de asigurare care a făcut obiectul cererii de plată, aşadar nu a recunoscut dreptul pretins de către reclamantă.

De asemenea, susţine că FGA nu este un asigurător şi nu preia ope legis obligaţiile vreunui asigurător în faliment, ci are ca scop protejarea creditorului de asigurare, ca unic creditor de asigurare care detine mai multe creante de asigurare, de consecinţele insolvenţei unui asigurător.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus concluzii scrise.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului recurentei-reclamante, ca nefondat.

II. Decizia instanţei de control judiciar

Analizând sentinţa atacată, în raport cu actele şi cu lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenţi şi cu normele legale incidente în materie, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la 31.08.2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.02.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Normei aprobate prin Ordinul CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 94,99 RON.

Prin acţiunea introductivă reclamanta a solicitat constatarea existenţei unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată menţionate şi să se dispună obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale, iar modificarea acţiunii prin cererea formulată la 31.08.2021 s-a datorat emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 prin care pârâtul a respins cererea de plată a reclamantei.

În ceea ce priveşte recursul exercitat de reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată argumentele recurentei sunt circumscrise motivului de casare referitor la pronunţarea soluţiei cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel cum este reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

La data de 29.03.2021 recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18. 02.2016 şi să dispună obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale.

Prin cererea modificatoare formulată la data de 10.06.2021, reclamanta a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata despăgubirilor pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18. 02.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv suma de 189,99 RON, calculate până la data de 06.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a respins acţiunea astfel cum a fost modificată, ca neîntemeiată, reţinând în esenţă că potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015 "Fondul se poate înregistra la masa credală, în tot cursul procedurii de faliment, în vederea recuperării lor, orice sume, dobânzi şi/sau cheltuieli pe care acesta le-a achitat din resursele sale" arată caracterul facultativ al achitării acestor penalităţi/cheltuieli, această dispoziţie fiind şi una de siguranţă în favoarea Fondului, în cazul achitării eronate, în cadrul unor sume forfetare, a unor părţi ce reprezentau dobânzi/cheltuieli, pentru care i s-a permis imediat înregistrarea la masa credală în vederea recuperării lor. Concluzia reclamantului în sensul unei obligaţii este insuficient fundamentată pe premisele normelor legale existente.

Reclamanta a solicitat, prin cererea modificată, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la F.G.A.

A invocat, în acest sens, prejudiciul suferit prin neplata la termen a creanţelor de asigurare constând în lipsa de folosinţă a sumelor de bani la care ar fi fost îndreptăţită.

Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs formulată de recurentă nu este criticată nicio prevedere legală care să fi fost aplicată în mod eronat de către instanţa de judecată, ci se limitează la a arăta că instanţa de fond nu a luat în considerare că sunt îndeplinite condiţiile răspunderii patrimoniale a autorităţii, susţinând în mod eronat că "în urma reanalizării FGA a achitat către A. sumele solicitate" cu o "întârziere de peste 5 ani, în condiţiile în care intimata FGA nu a efectuat nicio plată, a emis Decizia nr. 14454 din data de 17.01.2022 prin care a respins cererea de plată a reclamantei A. având în vedere că sumele solicitate nu reprezintă creanţe de asigurare.

Astfel, este de observat că, prin sentinţa civilă nr. 4902 din 27 noiembrie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de A. şi a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018. A obligat pârâtul F.G.A. să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. A respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Trebuie amintit că Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu este succesor în drepturi şi obligaţii al asigurătorului B. S.A. si nu datorează despăgubiri prin "efectul legii", iar în speţă, nu s-a constatat caracterul ilegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta reclamantă, ca şi când aceasta ar fi fost necondiţionat îndreptăţită să le primească.

Sentinţa Curţii de Apel Bucureşti nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond şi cererea de plată din litigiu, astfel că nefiind stabilit un drept al recurentei reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, recurenta reclamantă nu poate invoca cu temei existenţa unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluţionării cererii privind debitorul principal din moment ce încă nu se cunoaşte dacă reclamanta are sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Instanţa de judecată de faţă se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) şi evaluat cu certitudine, cerinţă imperativă ce nu se constată a fi îndeplinită.

Or, Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004,

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Este cert recunoscută de legiuitor atribuţia puterii judecătoreşti de a cenzura conduitele autorităţilor publice caracterizate de refuzul de soluţionare al unei cereri.

Însă, în cazul de faţă, lămurirea situaţiei dreptului pretins de reclamantă revine instituţiei FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuţii în acest sens, sentinţa Curţii de Apel Bucureşti nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond şi cererea de plată în discuţie.

Dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane", ceea ce nu este ipoteza din speţă.

În ceea ce priveşte existenţa unui prejudiciu cert, Înalta Curte reţine că această condiţie nu este îndeplinită, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluţionare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptăţită să primească acea sumă, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 în dosarul nr. x/2018 s-a dispus:

"Obligă pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON."

Reclamanta a solicitat penalităţi de întârziere calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existenţa raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, şi fapta ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reţine că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanţa de judecată, prin hotărârea pronunţată, nu au apreciat asupra existenţei dreptului reclamantei, ci decizia a fost anulată de către instanţă şi cu obligaţia FGA de a cerceta fondul cererii de plată.

Pe de altă parte, cât timp cerinţele legate de prejudiciu şi faptă ilicită nu s-au constatat anterior a fi îndeplinite (potrivit celor mai sus reţinute), nici raportul cauzal nu se stabileşte, urmare a lipsei din relaţia de dependenţă a elementelor pe care le conectează (prejudiciu/faptă).

În consecinţă, în limitele în care a fost emisă şi analizată de către instanţa de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecinţa învederată de recurenta reclamantă, intimata pârâtă neputând fi obligată la contravaloarea lipsei de folosinţă în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Mai departe, nu se mai impune examinarea posibilităţii acordării penalităţilor sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părţi, în litigiul desfăşurat în etapa anterioară nereţinându-se dreptul reclamantei la plata creanţei principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

Analizând recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, care priveşte soluţia instanţei asupra excepţiilor invocate prin întâmpinarea la cererea modificatoare, în ceea ce priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat acest caz de casare prin raportare la soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiilor invocate prin întâmpinare, clamând încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează aceste instituţii.

Reţine Înalta Curte că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

A susţinut recurentul-pârât că raţionamentul instanţei de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii a fost bazat pe o interpretare eronată a art. 19 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi a considerentelor reţinute de instanţa supremă prin Decizia nr. 22/2019, pronunţată într-un recurs în interesul legii.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, pe care le apreciază nefondate, şi în acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că acţiunea reclamantei este admisibilă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ, iar acest text de lege nu condiţionează admisibilitatea cererii în despăgubire formulate pe cale separată de faptul cunoaşterii sau nu, de către reclamant, a întinderii pagubei încă de la data emiterii actului administrativ nelegal.

La baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acţiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorităţii de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acţiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acţiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalităţii actului administrativ sau a refuzului printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

Or, în cauza de faţă este incidentă această ipoteză, reclamanta solicitând anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de FGA în cadrul dosarului nr. x/2018, soluţionat definitiv la 13.10.2021, în sensul constatării nelegalităţii deciziei atacate şi a anulării acesteia, litigiul vizând, prin urmare, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii de plată şi nu acordarea de daune moratorii prin acţiunea principală, întrucât partea nu a solicitat la acel moment şi despăgubiri pentru rezolvarea cu întârziere a cererii de plată.

Cum întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive, prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată, nu se poate susţine cu suficient temei că acţiunea separată a reclamantei pentru despăgubiri întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 ar fi inadmisibilă pentru motivul că cererea de plată în discuţie a fost deja soluţionată prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 şi există o hotărâre judecătorească definitivă. Aceasta, întrucât prin hotărârea judecătorească de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise de FGA, instanţa nu a obligat recurentul-pârât în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analizarea pe fond a cererii, ţinând cont de faptul că singurul motiv analizat şi care a stat la baza deciziei de respingere a fost acela al depăşirii plafonului de 450.000 RON.

Cât priveşte soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, Înalta Curte constată că şi aceasta este legală, criticile formulate de recurentul-pârât din perspectiva încălcării art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 fiind, de asemenea, nefondate.

Acest text de lege reglementează termenul pentru introducerea contestaţiei împotriva deciziei emise de FGA, legea specială neprevăzând însă vreo regulă specială, derogatorie, de la regulile generale în vederea angajării răspunderii patrimoniale a Fondului pentru prejudiciile cauzate prin actele sale constatate nelegale.

Prin urmare, este de observat că potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia poate fi antrenată răspunderea patrimonială a Fondului de Garantare a Asiguraţilor, termenul de formulare a cererii de plată a despăgubirilor curge de la momentul la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, iar nu de la data emiterii actului administrativ nelegal.

Or, în cauză, se solicită penalităţi şi dobânzi care, în opinia reclamantei, se datorează pe zi de întârziere, astfel că de la fiecare dată de scadenţă curge un termen de prescripţie diferit. În plus, termenul la care face referire art. 19 alin. (2) este un termen de prescripţie, iar nu un termen de decădere, astfel că sancţiunea pentru eventuala nerespectare a acestuia nu este tardivitatea acţiunii, ci respingerea acesteia ca prescrisă.

În concluzie, în mod corect a respins instanţa de fond excepţia tardivităţii acţiunii, invocată de recurentul-pârât.

Pentru argumentele în continuare arătate, Înalta Curte nu poate reţine nici faptul că ar fi intervenit prescripţia extinctivă a dreptului material al reclamantei la acţiune, soluţia primei instanţe de respingere a acestei excepţii fiind, de asemenea, legală.

Potrivit art. 19 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2).(...)"

Din interpretarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) şi art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, reiese că legiuitorul a stabilit un termen special de prescripţie aplicabil cererilor în despăgubiri formulate pentru repararea prejudiciului cauzat prin actele administrative nelegale, iar acesta este de 1 an şi curge de la data la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin Decizia nr. 22/2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul în interesul legii, stabilind că "în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia".

Această dată a fost considerată de către recurentul-pârât a fi ulterioară expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plată, respectiv data comunicării către reclamantă a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, apreciind că doar începând cu aceste două date au fost certe atât naşterea dreptului la despăgubiri, cât şi cuantumul acestora.

Înalta Curte nu poate valida însă raţionamentul recurentului-pârât, aşa cum de altfel a apreciat în mod corect şi prima instanţă, deoarece acesta relevă o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în materie.

În concluzie, nu se poate susţine că la data introducerii cererii reclamantei ar fi fost împlinit termenul special de prescripţie de 1 an, astfel că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei prescripţiei este legală şi, în consecinţă, va fi menţinută.

Referitor la criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că, în realitate, acestea reprezintă apărări sub aspectul normelor legale incidente, nefiind veritabile critici de nelegalitate aduse sentinţei de fond din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Cum, în prezenta cauză, ambele părţi au formulat cereri de recurs împotriva sentinţei de fond, solicitând şi obligarea părţii adverse la plata cheltuielilor de judecată, iar soluţia instanţei de control judiciar este de respingere a ambelor recursuri, ca nefondate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate de recurenţi.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru argumentele expuse în precedent, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge, ca nefondate, ambele recursuri.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 58 din 19 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi recursul incident promovat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.