Public official incompatibility with concurrent private sector judicial expertise under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 11.03.2021, ca urmare a admiterii excepţiei necompetenţei materiale a Tribunalului Braşov prin sentinţa civilă nr. 190/CA/09.03.2021, reclamantul A. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate a formulat contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/04.11.2020, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea concluziilor acestuia.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 41 din 28 aprilie 2021, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A.,în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 41 din 28 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamantul A., prevalându-se de ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

A criticat recurentul-reclamant sentinţa atacată, în esenţă, sub următoarele aspecte:

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu nerespectarea standardelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care prima instanţă la pronunţarea sentinţei în cauza dedusă judecăţii, nu a procedat la o analiză efectivă a apărărilor recurentului-reclamant.

Cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care recurentul-reclamant le-a invocat, judecătorul fondului avea obligaţia să ceară explicaţii, să pună în dezbaterea părţilor toate împrejurările de fapt sau de drept menţionate în cererea introductivă, să dispună administrarea probelor necesare, ceea ce nu a făcut, creând astfel o aparenţă a faptului ca aceste argumente ar fi fost analizate, nu a adus niciun argument in combaterea acestora.

În continuare recurentul arată că, din cuprinsul sentinţei atacate, rezultă că instanţa nu a reţinut faptul că reclamantul a desfăşurat activităţi remunerate în cadrul Biroului Local pentru Expertize Tehnice Judiciare şi Contabile al Tribunalului Braşov (aspect corect având în vedere că activitatea de expert tehnic judiciar este o meserie liberală, independentă - iar numirile în lucrările respective au fost făcute de instanţele de judecată), însă se reţine eronat după opinia sa, faptul că în fişa de post a reclamantului se regăsesc atribuţii privitoare la încadrarea locurilor de muncă în condiţii deosebite şi sau speciale - aspect de care nu se face vorbire în raportul ANI.

Apreciază recurentul că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală întrucât cuprinde motive contradictorii, precum şi motive străine de natura cauzei, fără să analizeze motivele invocate de către aceasta prin contestaţia formulată, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu încălcarea normelor de drept materiale aplicabile in cauza, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sub acest aspect, în raport de dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, instanţa de fond nu a reţinut din raportul ANI nici realizarea de activităţi plătite BLEJ Braşov şi nici că ar exista atribuţii în fişa de post a reclamantului privitoare la grupele secundare de muncă, respectiv grupa I şi II (care au făcut obiectul grupelor de expertiză) ci a reţinut în mod greşit că în fişa de post se regăsesc atribuţii privind încadrarea în grupele superioare de muncă I şi II.

În mod greşit, instanţa de fond nu a reţinut exercitarea de activităţi plătite în cadrul BLEJ Braşov şi nici situaţia de incompatibilitate in realizarea rapoartelor de expertiză privind încadrarea în grupele superioare de muncă.

S-a mai susţinut că din lecturarea adresei primită de la ANI nu rezultă nicio interdicţie pentru cazul punctual pentru care a solicitat punctul de vedere, singura concluzie fiind de a nu desfăşura activitate legată direct sau indirect de atribuţiile din fişa de post.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, nefiind incidente cazurile de casare invocate şi prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.. Hotărârea a fost pronunţată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind analizate toate argumentele prezentate de părţi şi administrat probatoriul pertinent şi util cauzei, conform art. 255 din C. proc. civ.

De asemenea, judecătorul fondului a reţinut în mod corect că au fost încălcate dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003 privind regimul juridic al incompatibilităţilor.

La rândul său, recurentul-reclamant a depus răspuns la întâmpinare, reluând aspectele prezentate în memoriul de recurs.

1.5 Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 7 iunie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul prin prisma motivelor de casare invocate şi prin raportare la criticile formulate, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat, pentru următoarele considerente:

Sentinţa primei instanţe a validat raportul de evaluare întocmit de intimata-pârâtă ANI pentru persoana verificată, recurentul-reclamant A., confirmând că aceasta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor constând în aceea că în perioada 2017-2018, având calitatea de inspector şef adjunct în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov, a desfăşurat activităţi remunerate în calitate de expert judiciar prin efectuarea de expertize tehnice judiciare în specializarea judiciară "Protecţia muncii", activităţi ce au fost în legătură atât directă, cât şi indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionat public, potrivit fişei postului.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de prevederile art. 488, pct. 6 C. proc. civ., reţine instanţa de control judiciar că sentinţa primei instanţe cuprinde o motivare adecvată soluţiei pronunţate, cu arătarea considerentelor care au condus la adoptarea acestei soluţii şi indicarea temeiului de drept pentru dezlegările date.

Trimiterile făcute de judecătorul fondului la dispoziţii legale incidente în cauză au acut ca scop evidenţierea diferenţelor între activităţile desfăşurate de reclamant ca expert judiciar şi, dacă acestea au fost în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului.

Este de menţionat, în acest sens, că starea de incompatibilitate reţinută asupra recurentului-reclamant prin raportul întocmit de intimata ANI, confirmată de prima instanţă, s-a fundamentat pe interpretarea şi aplicarea în cauză a prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, acesta fiind temeiul de drept al situaţiei factuale examinate în cauză.

În esenţă, recurentul-reclamant a reproşat instanţei, în raport de dispoziţiile precitate, obligaţia acesteia de a arăta, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Or, în aceste condiţii, este de observat că, hotărârea instanţei de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt şi textele de lege incidente în cauză, reprezentând, aşadar, o motivare în fapt şi în drept a sentinţei, instanţa de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar. De altfel, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicţii, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul (I. Leş, Noul C. proc. civ., vol. I 2011, p. 548).

Prin urmare, criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 6 C. proc. civ. sunt neîntemeiate, hotărârea atacată conferind garanţiile necesare pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil şi pentru exercitarea controlului judiciar asupra sa, în acord cu prevederile art. 6 din Convenţia europeană a Drepturilor Omului.

În litigiul dedus judecăţii, instanţa de fond, prin argumente de fapt şi de drept, a demonstrat că a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Raportându-se atât la documentele existente la dosar, instanţa de fond a arătat motivat care este raţionamentul care a condus la soluţia pronunţată în cauză, cu întemeierea acesteia în fapt şi în drept.

Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În concluzie, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la respingerea acţiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului potrivit căreia instanţa de fond nu a analizat toate înscrisurile administrate în cauză, iar pe cele analizate nu le-a interpretat corect sau judecătorul să trebuia să dispună administrarea probelor necesare se observă că în argumentarea acestora, se tinde la reaprecierea probelor administrate în cauză pentru a se ajunge la demonstrarea unei alte situaţii de fapt decât cea reţinută de către instanţa de fond prin aplicarea art. 264 C. proc. civ., privind aprecierea probelor.

Or, un astfel de motiv vizează temeinicia hotărârii iar nu legalitatea acesteia şi ca atare nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., neputând face obiectul analizei instanţei de recurs.

Prin urmare, criticile recurentului-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 6 C. proc. civ. sunt neîntemeiate, hotărârea atacată conferind garanţiile necesare pentru asigurarea dreptului la un proces echitabil şi pentru exercitarea controlului judiciar asupra sa, în acord cu prevederile art. 6 din Convenţia europeană a Drepturilor Omului.

În privinţa motivului de casare reglementat de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante sunt nefondate pentru următoarele considerente:

Starea de incompatibilitate reţinută asupra recurentei-reclamante este definită de prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în care se arată că "funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."

Recurentul-reclamant A. din anul 2006 şi până în prezent deţine funcţia de inspector şef adjunct în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov, iar începând cu anul 2013 a obţinut calitatea de expert tehnic judiciar în specializarea "Protecţia muncii".

În urma finalizării activităţii de evaluare s-a constatat că recurentul, având funcţia publică de inspector şef adjunct în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov, a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor întrucât în calitatea de expert judiciar în specialitatea judiciară "Protecţia muncii"a desfăşurat în perioada 2017-2018 activităţi remunerate în cadrul Biroul Local pentru Expertize Judiciare Tehnice şi Contabile de pe lângă Tribunalul Braşov care au avut legătură atât directă cât şi indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, potrivit fişei postului, fiind astfel încălcate prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Mai este de menţionat că, în perioada 2017-2018, reţinută în raportul de evaluare contestat, recurentul-reclamantul a întocmit un număr de 78 expertize judiciare, conform datelor comunicate pârâtei de Biroul Local pentru Expertize Judiciare Tehnice şi Contabile de pe lângă Tribunalul Braşov .

Astfel, prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în interpretarea per a contrario a ultimei teze a alin. (1), s-a interzis cumulul funcţiei publice cu funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate potrivit fişei postului în funcţia publică deţinută.

Scopul instituirii unei astfel de interdicţii este acela de a permite funcţionarului public să-şi exercite atribuţiile care-i revin cu respectarea principiilor statuate în cuprinsul art. 3 din Legea nr. 188/1999 R, nefiind permis ca natura activităţii derulate în sectorul public să poată fi afectată, chiar şi numai la un nivel potenţial, de exercitarea aceleiaşi activităţi în sfera privată, în cadrul unei profesii liberale.

Recurentul a considerat că nu se află într-o stare de incompatibilitate susţinând, pe de o parte, că activitatea remunerată nu a fost desfăşurată în cadrul Biroului Local pentru Expertize Judiciare Tehnice şi Contabile de pe lângă Tribunalul Braşov, întrucât onorariile aferente expertizelor sunt stabilite de instanţa de judecată şi nu reprezintă o remuneraţie, iar activitatea de expertiză nu este desfăşurată în beneficiul Biroului de expertize, cu care nu are încheiat vreun contract.

Pe de altă parte, s-a arătat că expertizele efectuate nu au legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, dovadă în acest sens fiind soluţiile instanţelor de judecată din dosarele în care au fost dispuse expertizele, prin care se arată că nu s-a creat o stare de incompatibilitate.

Premisele unui asemenea argument sunt, în opinia instanţei de control judiciar, eronate, cât timp se poate reţine, în sfera legăturilor indirecte, o similitudine a activităţii desfăşurate atât în funcţia publică deţinută, cât şi în cadrul profesiei liberale exercitate concomitent cu calitatea de funcţionar public, activităţi ce corespund aceluiaşi domeniu de formare profesională, aşa cum reiese din fişa postului.

Or, legiuitorul a reglementat interdicţia unui cumul între funcţia publică şi activitatea din sectorul privat şi pentru situaţia în care s-ar putea identifica legături indirecte între această activitate şi atribuţii ale fişei postului de funcţionar public, pentru a împiedica pe cel chemat să îndeplinească responsabilităţile stabilite în sarcina sa, în cadrul autorităţii publice din care face parte, concomitent cu exercitarea unor lucrări similare în activitatea privată, prin raportare la factorul comun al contextului public-privat, cel reprezentat, în cauză, de pregătirea profesională a persoanei fizice în materia experţilor judiciari.

Aşadar, regimul juridic al incompatibilităţilor funcţionarilor publici urmăreşte să restrângă cumulul funcţiei publice cu activităţile din sectorul privat, pentru a permite doar practicarea îndeletnicirilor care nu pot interfera cu atribuţiile prevăzute în fişa postului, scopul fiind acela de a asigura, în conformitate cu dispoziţiile legale, un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.

Prin urmare, în deplin acord cu judecătorul primei instanţe, Înalta Curte va valida raţionamentul intimatei-pârâte expus în raportul de evaluare contestat, reţinând că a fost dovedită starea de incompatibilitate în care s-a aflat persoana verificată, A., în perioadele în care, fiind numit într-o funcţie publică de inspector şef adjunct în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov a exercitat concomitent şi calitatea de expert judiciar.

În conduita recurentului-reclamant se relevă faptul că în anul 2013, după ce a fost autorizat ca expert judiciar, acesta a solicitat punctul de vedere al ANI cu privire la o eventuală incompatibilitate ce ar decurge din exercitarea simultană a funcţiei publice de conducere din cadrul ITM Braşov şi a activităţii de expert tehnic judiciar.

Prin răspunsul nr. x/22.07.2013 (fila x vol. I), Agenţia Naţională de Integritate (ANI) i-a comunicat acestuia că exercitarea simultană a celor două calităţi generează o stare de incompatibilitate, având în vedere că obiectivele expertizelor în specialitatea protecţia muncii vor avea legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului, indiferent de competenţa teritorială a activităţii din cadrul ITM.

Aşa cum reiese din probatoriul administrat în cauză rezultă că reclamantul a întocmit expertize care au avut ca obiective încadrarea unor persoane în grupe de muncă, expertul fiind chemat să lămurească dacă activitatea prestată de acestea se încadra într-o anumită grupă de muncă.

Teza afirmată de recurentul-reclamant în sensul că mai multe instanţe de judecată au apreciat că reclamantul poate efectua expertizele dispuse în respectivele dosare, nefiind incompatibil şi prin urmare nici Agenţia Naţională de Integritate nu putea constata această incompatibilitate, este contrazisă de considerentele ce preced.

Aşa cum reiese din actele administrate în cauză, conform informaţiilor şi documentelor transmise de către Inspectoratul teritorial de muncă Braşov, recurentul a deţinut funcţia publică de conducere de şef serviciu începând cu data de 16. 07. 2001.

În perioada 05. 11.2009-01.03.2010, acesta a deţinut funcţia de director coordonator adjunct, conform contractului de management nr. x din 5 noiembrie 2009.

De asemenea, începând cu data de 01. 07. 2010, recurentul a exercitat funcţia de Inspector şef adjunct în cadrul inspectoratului Teritorial de muncă Braşov.

În aceste coordonate, din verificarea fişei postului aferentă funcţiei publice de conducere de Inspector şef Adjunct în cadrul Inspectoratului Teritorial de Muncă Braşov printre atribuţiile de serviciu ale recurentului precum şi din informaţiile transmise de Tribunalul Braşov-Biroul Local de Expertize Judiciare Braşov inspectoratul teritorial de Muncă Braşov, se reţine, printre altele, că acesta coordonează activitatea de control a măsurilor dispuse prin programele de nominalizare a condiţiilor deosebite de muncă la angajatori, astfel că existenţa legăturii directe între cele două activităţi fiind justificată de faptul că ambele aparţin domeniului protecţiei muncii şi implică aceeaşi pregătire profesională şi aplicarea şi aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale.

Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este corectă, în sensul că, între cele două activităţi există o legătură indirectă ce nu poate fi înlăturată sau ignorată iar finalitatea Legii nr. 161/2003 nu este înlăturarea stărilor de conflict de interese/incompatibilităţi ci prevenirea acestora.

În plus, rezultă în mod evident faptul că fişa postului de inspector şef adjunct al ITM prevede pentru reclamant atribuţii în ceea ce priveşte verificarea condiţiilor deosebite de muncă la angajatori.

Or, cum bine a punctat judecătorul fondului, prin expertizele efectuate reclamantul a verificat îndeplinirea de către diferiţi angajaţi a condiţiilor de încadrare a locului lor de muncă în diferite grupe de muncă, fiind evident că reclamantul se pronunţa în calitate de expert în domeniul de activitate privind "Protecţia muncii", domeniu ce se afla în legătură directă cu atribuţiile sale de serviciu conform fişei postului, fiind încălcate dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, criticile aduse sentinţei de fond sunt neîntemeiate, fiind reţinută corect atât incidenţa stării de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant în raport de prevederile art. 96 din Legea nr. 161/2003, în condiţiile in care acesta desfăşura simultan cu funcţia publică de conducere din cadrul ITM Braşov şi activitatea de expert judiciar în specializarea "Protecţia muncii",

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488, pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 41 din 28 aprilie 2021pronunaţte de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, pe care o va menţine ca fiind legală şi temeinică.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 41 din 28 aprilie 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.