Validity of audiovisual sanction for non-grouping of thematic channels: pre-legislative binding force of regulatory decisions and operator liability for culpable conduct

Şedinţa publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.10.2021, cu numărul x/2021 reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, anularea Deciziei CNA nr. 436 din 23 noiembrie 2021 privind sancţionarea cu somaţie a A. S.A.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 811 din 18 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 811 din data de 18.04.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate, iar în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată, cu consecinţa anulării Deciziei CNA nr. 436 din 23 noiembrie 2021 privind sancţionarea cu somaţie a A. S.A..

În susţinerea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a susţinut în esenţă, în primul rând, că motivarea sentinţei se bazează pe o situaţie de fapt nereală, vădit contrară susţinerilor reclamantei, este insuficientă şi contradictorie, ceea ce echivalează cu o nemotivare.

În al doilea rând, recurenta invocă aplicarea greşită a normelor de drept material, arătând că conduita reclamantei, care, la momentul emiterii deciziei de sancţionare, avea canalul B. poziţionat în categoria tematică informativă, în al doilea pachet cu această categorie tematică, este pe deplin legală prin raportare la faptul că obligativitatea grupării tematice a canalelor în pachete unice de programe a fost prevăzută 6 luni mai târziu, prin Legea nr. 190/2022, prin care a fost introdus alin. (7) în art. 82 din Legea nr. 504/2002.

Susţine recurenta în continuare că Decizia CNA nr. 436/23.11.2021 sancţionează un operator economic pentru simpla interpretare a unei dispoziţii legale permisive, care sunt neclare, generale şi ambigue şi este nelegală prin raportare la împrejurarea că aceasta nu sancţionează o conduită culpabilă, nefăcând disticţie în ceea ce priveşte încadrarea posturilor în diverse catgorii tematice astfel încât să rezulte o conduită culpabilă şi neprevăzând o sancţiune pentru o asemenea faptă.

Anexat cererii recurenta a depus la dosarul cauzei înscrisuri.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, solicitând respingerea acesteia ca neîntemeiată şi menţinerea soluţiei instanţei de fond ca legală şi temeinică.

Recurenta-reclamanta A. S.A. a formulat răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea argumentelor invocate de intimat şi admiterea cererii de recurs, astfel cum a fost formulată.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză, prin rezoluţia din data de 18.10.2022 s-a fixat termen de judecată la data de 17.05.2023.

În şedinţa publică din data de 17.05.2023 a fost încuviinţată proba cu înscrisuri.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor formulate prin întâmpinare şi răspunsul la întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1 Situaţia de fapt

La data de 4 octombrie 2021, C. S.R.L. a sesizat Consiliul Naţional al Audiovizualului cu o cerere prin care a solicitat constatarea şi sancţionarea A. pentru nerespectarea art. 4 alin. (2) lit. a) din Decizia nr. 72/2012 a Consiliului Naţional al Audiovizualului, întrucât canalul B., inclus în lista must carry, nu ar fi grupat împreună cu celelalte canale informative de ştiri, solicitând includerea canalului B. în această categorie şi invocând faptul că actuala poziţionare a canalului în grila A. îi "creează grave prejudicii care constau într-o scădere a cotelor de reach şi audienţă", ceea ce are "un efect obiectiv tradus în pierderi financiare semnificative ".

Prin Decizia CNA nr. 436/23.11.2021, reclamanta a fost sancţionată cu somaţie publică de intrare în legalitate, în sensul includerii canalului B. în categoria canalelor "cu formatul de principiu tematic informativ" până la data de 7 decembrie 2021, ora 24:00, pentru încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) lit. a) din Decizia CNA nr. 72/2012 privind condiţiile de eliberare şi modificare a avizului de retransmisie, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, alocarea în frecvenţă a serviciilor de programe se face cu respectarea următoarelor cerinţe:a) serviciile de programe de televiziune se grupează în funcţie de categoria lor tematică;.

La data de 14.10.2021, reclamanta A. S.A. s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, solicitând, în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL NAŢIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, efectuarea unui control de legalitate asupra actului administrativ vătămător cu consecinţa anulării Deciziei CNA nr. 436 din 23 noiembrie 2021 privind sancţionarea sa cu somaţie publică, iar prin sentinţa ce face obiectul recursului de faţă, cererea a fost respinsă ca neînteneiată fiind înlăturate punctual criticile invocate şi confirmată legalitatea deciziei de sancţionare.

6.2. Analiza motivelor de casare

Printr-un prim motiv de casare a sentinţei civile nr. 811 din data de 18.04.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, recurenta a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., susţinând în esenţă, că motivarea sentinţei se bazează pe o situaţie de fapt nereală, vădit contrară susţinerilor reclamantei, este insuficientă şi contradictorie, ceea ce echivalează cu o nemotivare.

Procedând la analiza considerentelor sentinţei recurate prin prisma criticii potrivit căreia motivarea sentinţei se bazează pe o situaţie de fapt nereală, vădit contrară susţinerilor reclamantei, instanţa de control judiciar constată în primul rând că această critică nu vizează de fapt situaţia de fapt, astfel cum a fost reţinută de instanţă, respectiv aceea că prin Decizia CNA nr. 436/23.11.2021, reclamanta a fost sancţionată cu somaţie publică de intrare în legalitate până la data de 7 decembrie 2021, ora 24:00, pentru încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (2) lit. a) din Decizia CNA nr. 72/2012 privind condiţiile de eliberare şi modificare a avizului de retransmisie, cu modificările şi completările ulterioare, pentru motivul că, în mai multe reţele de comunicaţii electronice aparţinând acesteia, potrivit Notei nr. x/16.11.2021 a Direcţiei Control, Serviciul Inspecţie, întocmită în baza rapoartelor de control, serviciul de programe B. - cu formatul de principiu tematic informativ nu are alocată o frecvenţă care să îl poziţioneze alăturat, grupat cu celelalte servicii de televiziune de aceeaşi categorie tematică, respectiv ştiri/informative.

Critica recurentei priveşte faptul că susţinerile sale nu au fost avute în vedere şi că aceasta nu a achiesat la niciun punct din Decizia CNA, însă aceste critici nu se referă la greşita stabilire a situaţiei de fapt sau aprecierea eronată că această stare de fapt nu a fost contestată ci la raţionamentul instanţei la modalitatea cum au fost înlăturate aceste susţineri, respectiv modul cum au fost aplicate şi interpretate normele de drept substanţial, astfel încât nu privesc acest motiv de casare.

Înalta Curte constată că situaţia de fapt reţinută de instanţă, de altfel foarte sumară, priveşte în mod obiectiv fapta reţinută care a condus la sancţiunea aplicată, modalitatea formală de constatare şi temeiul de drept reţinut de către autoritate ca fiind incident, fără să facă o analiză a motivelor de nelegalitate cu efect vătămător pentru reclamantă.

Tot din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că motivarea sentinţei este insuficientă şi contradictorie, ceea ce echivalează cu o nemotivare, însă în cuprinsul declaraţiei de recurs, atunci când argumentează critica privind motivarea insuficientă a sentinţei, recurenta, punctual, reclamă o dezvoltare mai amplă a constatărilor şi aprecierilor instanţei pentru fiecare motiv de nelegalitate în parte, o explicitare mai amănunţită a analizei instanţei.

Înalta Curte constată, din analiza considerentelor sentinţei recurate, că instanţa de fond a analizat concret fiecare critică în parte, verificând susţinerile reclamantei şi urmare a expunerii unui raţionament judiciar a apreciat netemeinicia acestora. Argumentarea instanţei trebuie să fie de natură să expliciteze raţionamentul judiciar reţinut ca fiind valabil, iar acest argument să fie clar şi să justifice soluţia preferată de judecător, însă dezvoltarea in extenso sau pe scurt este apanajul acestuia şi nu poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar, chiar dacă recurenta a simţit nevoia unei explicitări mai ample a soluţiei instanţei pentru fiecare critică.

Mai mult, instanţa de recurs reaminteşte, în concordanţă cu jurisprudenţa constantă, că instanţa nu are obligaţia să analizeze exhaustiv toate susţinerile părţii ci să expună raţionamnetul judiciar în mod clar, concis şi complet şi să înlăture explicit doar susţinerile contrare soluţiei care nu rezultă în mod implicit şi logic din raţionamntul apreciat ca fiind valabil.

În contextul în care instanţa, procedând la efectuarea controlului de legalitate a deciziei de sancţionare contestate a confirmat legalitatea acestuia, în mod implicit a confirmat îndeplinirea elementelor constituitive ale faptei cu caracter contravenţional reţinute şi legalitatea sancţiunii aplicate, prin urmare nu era necesar să mai expună elementele obiective şi subiective ale conduitei reclamantei, cum susţine recurenta:

"caracterul ilicit al conduitei reclamantei".

Răspunzând criticilor reclamantei în mod punctual, instanţa de fond a oferit practic argumentele juridice care întregesc condiţiile răspunderii contravenţionale şi astfel nu se poate susţine că hotărârea ar fi insuficient motivată din punct de vedere ale caracterului ilicit al faptei sau formei de vinovăţie a reclamantei necesară pentru a fi antrenată răspunderea contravenţională.

Împrejurarea că multe argumente se regăsesc în întâmpinarea intimatei este rezultatul firesc al faptului că instanţa a apreciat legalitatea deciziei de sancţionare astfel încât, confirmarea legalităţii actului administrativ are ca efect natural şi achiesarea explicită sau implicită la argumentele juridice expuse prin actele de procedură adresate instanţei.

Instanţa a analizat în mod complet şi coerent criticile reclamantei privind nelegalitatea Deciziei CNA nr. 72/2012, din perspectiva previzibilităţii şi clarităţii, nemotivarea actului administrativ şi lipsa de probe concludente care să susţină legalitatea şi temeinicia actului administrativ. De asemenea, a argumentat în aceeaşi manieră şi criticile legate de încălcarea art. 15 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 respectiv a dispoziţiilor privind regimul sancţionator prevăzute de art. 91 alin. (2) din acelaşi act normativ, raţionamnetul curgând firesc şi justificând soluţia pronunţată, neputând fi indicate elemente de contradictorialitate.

Printr-ul al doilea motiv de casare, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susţinut legalitatea conduitei acesteia, care, la momentul emiterii deciziei de sancţionare, avea canalul B. poziţionat în categoria tematică informativă, obligativitatea grupării tematice a canalelor în pachete unice de programe a fiind prevăzută 6 luni mai târziu, prin Legea nr. 190/2022, prin care a fost introdus alin. (7) în art. 82 din Legea nr. 504/2002.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că nu se poate susţine că reclamanta, în calitatea de operator economic în domeniul audiovizual nu cunoştea modalitatea de grupare a grilelor de program pe categorii tematice şi că nu ar fi existat o dispoziţie care să reglementeze modul de constituire a grilei, întrucât la data emiterii deciziei de sancţionare se afla în vigoare art. 1 pct. 7 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 care definea serviciul tematic de televiziune sau de radiodifuziune ca fiind serviciul care difuzează programe audiovizuale dedicate preponderent unui anumit domeniu şi care se adresează unui segment al publicului.

În aplicarea acestei dispoziţii legale autoritatea de reglementare a emis un act administrativ infralegal, cu caracter normativ, Decizia CNA nr. 72/2012, care la art. 4 alin. (2) lit. a) prevedea că "serviciile de programe de televiziune se grupează în funcţie de categoria lor tematică".

Dincolo de împrejurarea că reclamanta nu a contestat acest act administrativ normativ, cum a reţinut instanţa de fond, nu se pot reţine critici de previzibilitate şi predictibilitate, respectiv dubii de interpretare şi aplicare pornite dintr-o eventualitate ambiguitate a textului, întrucât, având în vedere modul de organizare şi funcţionare a spectrului audiovizual cu atât mai mult a modului de alcătuire a grilei de programe, precum şi modul de interpretare, reglementare şi aplicare de către autoritatea de reglementare CNA a noţiunii de "categoria tematică", recurenta-reclamantă cunoştea şi ar fi trebuit să cunoască, fără vreun dubiu, că posturile cu tematică informativă trebuiesc grupate pe grila de programe a fiecărui operator în pachet unic.

Prin urmare, nu se poate susţine că recurenta a fost sancţionată pentru o faptă care nu era prevăzută în mod clar ca fiind o încălcare a reglementărilor în domeniul audiovizual şi nu ar fi fost prevăzută de aceste reglementări, fiind evident că reclamanta le-a cunoscut, iar împrejurarea că ulterior prin Legea nr. 190/2022, a fost introdus alin. (7) în art. 82 din Legea nr. 504/2002, prin care a consacrat legislativ într-un mod explicit o cerinţă ce a existat anterior, nu înseamnă că reclamanta ar trebui exonerată de răspundere.

Împrejurarea că anterior intrării în vigoare a Legii nr. 190/2022 nu era interzisă expres o asemenea grupare a grilelor de program, astfel cum a făcut recurenta, nu înseamnă că era şi permisă, întrucât chiar dacă art. 1 pct. 7 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 avea un conţinut general, legislaţia secundară, respectiv art. 4 alin. (2) lit. a) Decizia CNA nr. 72/2012, care la art. 4 alin. (2) lit. a) prevedea că "serviciile de programe de televiziune se grupează în funcţie de categoria lor tematică", iar modul de interpretare şi aplicare a acestei dispoziţii de către autoritatea de reglementare şi control nu lăsa loc de dubiu.

Acest aspect rezultă din exemplele date de intimată prin întâmpinarea depusă la instanţa de fond, cu privire la modul de grupare a altor radiodifuzori care activează în acest domeniu cu aceeaşi tematică, cum a făcut trimitere şi prima instanţă.

Susţine recurenta în continuare că Decizia CNA nr. 436/23.11.2021 este nelegală prin raportare la împrejurarea că aceasta nu sancţionează o conduită culpabilă, nefăcând disticţie în ceea ce priveşte încadrarea posturilor în diverse catgorii tematice astfel încât să rezulte o conduită culpabilă şi neprevăzând o sancţiune pentru o asemenea faptă.

În condiţiile în care, în calitate de operator care gestionează o grilă de programe, cunoştea şi ar fi trebuit în mod rezonabil să cunoască reglementarea CNA în baza căreia funcţionează precum şi modul de interpretare şi aplicare de către autoritatea de reglementare a acestor reglementări, nu se poate susţine că alocarea serviciului de programe B., cu formatul de principiu tematic informativ, a unei alte frecvenţe decât una care să îl poziţioneze alăturat, grupat cu celelalte servicii de televiziune de aceeaşi categorie tematică, respectiv ştiri/informative, aşa cum impun dispoziţiile art. 4 alin. (2) lit. a) din Decizia nr. 72/2012, cu consecinţe vătămătoare pentru acest post de televizune, nu este o conduită culpabilă şi că o asemenea nu conduită nu ar fi sancţionabilă, potrivit reglementărilor în vigoare aşa cum s-a arătat.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 811 din 18 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 811 din 18 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 31 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.