Transport confederation fails to suspend electronic accident-report rule; appeal dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 30 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 şi 20 din art. I al Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea şi completarea Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România şi publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial al României.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2329 din 6 decembrie 2022 Curtea de Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal l a decis următoarele:

A respins excepţia inadmisibilităţii ca nefondată.

A respins cererea formulată de reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România, cu sediul ales la A., în Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, cu sediul în Bucureşti, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii suspendare.

În motivarea recursului arată că din conţinutul sentinţei pronunţate reiese că instanţa de fond nu a analizat în mod real niciunul dintre motivele invocate de către COTAR, unele dintre acestea acestea fiind doar enunţate şi, eventual, însoţite de observaţii care nu răspund criticilor de nelegalitate dezvoltate, în timp ce altele au rămas cu totul neanalizate de instanţă.

Tot astfel, motivele de nelegalitate invocate de COTAR şi care vizau încălcarea unor multiple norme de drept material (Legea nr. 132/2017, Legea nr. 455/2001, Legea 24/2000, O.U.G. nr. 93/2012, etc.) au fost sumar respinse, reţinându-se că acestea fie nu pot fi cercetate în procedura suspendării, fie nu atestă existenţa unor încălcări flagrante de natură să pună la îndoială legalitatea actului normativ contestat, fără a fi indicate raţionamentele în baza căruia a fost formulată această concluzii (în realitate această teză a fost invocată de intimata ASF ca o simplă apărare, în lipsa oricăror dovezi).

Din perspectiva motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată recurentul că sentinţa a fost dată cu încălcarea şi interpretarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004 (referitoare la noţiunile de caz bine justificat şi pagubă iminentă), dar şi a prevederilor de drept material invocate prin cererea de suspendare, în dovedirea nelegalităţii flagrante a prevederilor contestate.

Recurenta arată că a invocat o serie de motive (prezentate punctual) care, în urma unei analize sumare, relevă cazul bine justificat specific suspendării executării actului administrativ.

Este adevărat că în cadrul unei cereri de suspendare instanţa nu poate realiza o cercetare aprofundată a fondului cauzei, însă, în situaţia de faţă, pentru a analiza motivele circumscrise cazului bine justificat era suficientă doar cercetarea actului administrativ cuprinzând prevederile contestate, prin comparaţie cu legislaţia specifică aplicabilă.

Consideră recurenta că o astfel de analiză sumară ar fi permis identificarea cu uşurinţă a viciilor de legalitate semnalate de COTAR, dintre care enumeră cu titlu de exemplu:

- faptul că actul administrativ nu este motivat conform exigenţelor impuse de art. 7 şi art. 30-31 din Legea nr. 24/2000. Nu constituie motivare inserarea, în cuprinsul unui referat de aprobare totalizând 5 paragrafe, a unei singure menţiuni conform căreia prevederea în discuţie are rolul de a "veni în sprijinul asiguraţilor şi persoanelor prejudiciate" - mai ales când elementele de fapt care contrazic aşa-zisul "sprijin" acordat păgubiţilor sunt bine cunoscute de ASF;

- faptul că prevederile contestate contravin flagrant celor regăsite în actele juridice cu forţă superioară. Legea 132/2017 stabileşte în mod expres că formularul "Constatare amiabilă de accident trebuie să fie un "formular tipizai, eliberat de către aceste societăţi" nicidecum un "mijloc electronic", aflat în integralitate sub controlul asigurătorului;

- faptul că utilizarea "mijloacelor electronice" presupune o prelucrare a datelor cu cracter personal, această prelucrare necesitând şi un acord exprimat de persoanele implicate. Or, acest acord nu poate fi considerat a fi liber exprimat dat fiind că însăşi exercitarea dreptului la despăgubire este condiţionată de utilizarea acestei proceduri de lucru stabilită de asigurători şi realizată exclusiv în format electronic.

Toate aceste elemente, enumerate cu titlu exemplificativ, puteau fi constatate în urma unei analize sumare a prevederilor contestate din Norma 18/2022 şi respectiv a celor din legislaţia cu forţă juridică superioară, nefiind necesară o analiză detaliată pentru a se constata contrarietatea flagrantă între cele două categorii de acte normative.

Modalitatea în care Curtea de Apel a analizat împrejurările de fapt şi de drept ale speţei prin raportare la noţiune de caz bine justificat, dar şi omisiunea acestei instanţe de a cerceta în mod adecvat motivele de nelegalitate invocate, prin calificarea acestora ca fiind incompatibile cu procedura suspendării constituie o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care apreciază recurenta că se impune admiterea prezentului recurs.

Arată, totodată, că această concluzie reprezintă o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce la dosarul cauzei au fost depuse rapoarte de expertiză/constatări de specialitate care atestă faptul că mijloacele electronice care ar trebui să înlocuiască formularul "Constatare amiabilă de accident" pe suport hârtie sunt afectate de numeroase vicii care fac imposibilă utilizarea acestora pentru scopul avut în vedere la emiterea prevederilor din Norma nr. 18/2022 care fac obiectul prezentei cererii de suspendare.

Mai susţine recurenta nemotivarea actului administrativ cu încălcarea prevederilor art. 7 şi art. 30-31 din Legea nr. 24/2000 referitoare la obligaţia de evaluare preliminară a impactului actului normativ şi motivarea/fundamentarea acestuia, în sensul că soluţiile normative regăsite la Art. I pct. 16-20 din Norma nu sunt motivate în vreun fel şi nu au la bază o evaluare a impactului pe care acestea ii vor avea asupra subiectelor de drept/domeniilor de activitate vizate.

Or, în cazul Normei 18/2022 instrumentul de motivare este reprezentat de referatul de aprobare (Anexa 1 la cererea de suspendare) care nu conţine decât o descriere minimală şi generică a unora dintre prevederile Normei, fără elemente care să ateste legătura logico-juridică dintre conţinutul actului normativ si nevoile sau dezideratele sociale care au făcut necesară emiterea sa.

Trebuie subliniat că, faţă de specificul Normei, care aduce importante modificări cu privire la multiple aspecte ale legislaţiei RCA, o astfel de evaluare trebuia să vizeze fiecare dintre aceste elemente, dat fiind că, deşi sunt specifice aceluiaşi domeniu legislativ (asigurări RCA), ele vizează activităţi/obligaţii fundamental diferite.

Este contrar dispoziţiilor legale anterior citate ca prevederi normative cu impact atât de semnificativ cum sunt cele regăsite la Art. I punctul 16-20 din Norma 18/2022 să nu cuprindă o evaluare a consecinţelor pe care acestea le vor produce asupra subiectelor de drept/domeniilor de activitate vizate.

Referitor la încălcarea principiului proporţionalităţii reglementat de art. 9 din Codul administrativ arătă că lipsa unei motivări şi fundamentări temeinice a soluţiilor normative regăsite la punctul 11 din Art. I al Normei 18/2022 constituie şi o încălcare a acestui principiu.

Prin Sentinţa recurată acest motiv de nelegalitate a fost respins pentru aceleaşi motive avute în vedere anterior, respectiv că Norma în discuţie a fost însoţită de un referat de aprobare în care se menţionează, formal, justificarea adoptării sale, context în care s-a apreciat că nu există o încălcare a principiului proporţionalităţii.

Or, prevederile în discuţie ale Normei 18/2022 nu au la bază o evaluare concretă a nevoilor societăţii pentru modificările legislative operate, aşa cum nu există nici o analiză a riscurilor şi a impactului soluţiilor propuse, ceea ce a condus la soluţii legislative dezechilibrate, care vor destabiliza la rândul lor piaţa de asigurări RCA.

Nu poate fi reţinut caracterul echilibrat şi proporţional al unei reglementări care înlocuieşte modalitatea facilă şi accesibilă accesibilă de utilizare a formularului "Constatare amiabilă de accident" - pe suport hârtie - cu aşa-zise "mijloace electronice" care oferă asigurătorului control absolut asupra procesului de avizare a daunei.

Legea 132/2017 nu face nicio referire la posibilitatea "furnizării mijloacelor" necesare completării formularului, iar acest element nu are doar o importanţă teoretică sau de ordin terminologic, întrucât soluţia legislativă cuprinsă în Legea 132/2017 are în vedere dinamica şi realităţile concrete specifice situaţiilor în care acest formular este completat. Cel mai adesea, acest lucru se realizează de către persoanele implicate în accident, în imediata vecinătate temporală a evenimentului şi utilizând resursele disponibile la acel moment.

Eliberarea formularului în format pe hârtie permite celor implicaţi să îl completeze în orice loc şi în orice moment, fără a avea nevoie de dispozitive electronice specializate, conexiune la internet sau cunoştinţele digitale necesare pentru utilizarea acestora.

Astfel, exercitarea dreptul la despăgubire este sever limitat pentru asiguraţii care nu vor putea chiar si în raport de noua reglementare, să acceseze mijloacele necesare pentru completarea formularului "Constatare amiabilă" furnizate de asigurător şi care nu deţin cunoştinţele şi mijloacele necesare pentru completarea lui valabilă, inclusiv o semnătură electronică (fiind vorba de înscris în formă electronică).

Totuşi, aplicarea prevederilor contestate va conduce la înlocuirea modalităţii facile de completare a formularului existent anterior Normei 18/2022 (completarea în orice loc şi orice moment convenabil ambelor părţi) cu una nouă, anevoioasă, în care persoanele implicate vor fi nevoite să apeleze la bună-voinţa asigurătorilor sau asociaţiilor reprezentative ale acestora pentru a-şi exercita drepturile fundamentale.

Vor fi necesare dispozitive electronice şi/sau aplicaţii specializate, o conexiune Ia internet, cunoştinţe tehnice/digitale şi alte asemenea condiţii suplimentare care nu sunt necesare în cazul emiterii formularului pe suport hârtie, conform mecanismului existent înainte de intrarea în vigoare a prevederilor din art. I punctele 16-20 din Norma 18/2022.

Aşadar, aceste prevederi modifică legislaţia din domeniul RCA în sensul de a transfera competenţe de reglementare a procedurii de avizare a daunelor de la ASF - singura autoritate abilitată de lege în acest sens - la "Asigurătorii RCA şi BAAR" care sunt abilitaţi, între altele, să stabilească de comun acord procedura avizării daunei prin intermediul mijloacelor electronice.

Prevederile relevante din Legea nr. 132/2017 şi O.U.G. nr. 93/2012 stabilesc faptul că regimul juridic al asigurărilor RCA este reglementat numai prin Legea 132/2017 şi acte normative secundare care, în orice caz, vor fi emise de ASF.

Prin urmare, consideră recurenta că nu are nicio justificare legală transferul către asigurătorii RCA şi BAAR a competenţelor de a stabili procedura de avizare a daunei, cu atât mai mult cu cât din analiza sistematică a art. I pct. 16-20 din Normă rezultă că se urmăreşte generalizarea acestei modalităţi de avizare a daunei, adică acesta să devină singurul/principalul mod de avizare a daunelor - de vreme ce li se permite asigurătorilor să opteze numai pentru furnizarea mijloacelor pentru încheierea formularului de constatare amiabilă în format electronic, fără a mai fi obligatorie (şi) furnizarea formularului pe suport hârtie.

Se constată că în pofida modificărilor fundamentale aduse legislaţiei RCA, prevederile art. I pct. 16-20 din Normă nu instituie şi garanţii/mijloace de protecţie a drepturilor asiguraţilor apte să asigure acea "stabilitate a activităţii de asigurare şi apărare a drepturilor asiguraţilor" la care face referire art. 5 lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012.

Dimpotrivă, prin efectul acestor prevederi consumatorii de asigurări şi persoanele păgubite sunt expuse arbitrariului şi deciziilor discreţionare ale asigurătorilor, de vreme ce Norma 18/2022 nu reglementează şi instrumente care să permită controlul ASF asupra acestor "proceduri de avizare a daunei" întocmite de asigurători sau cercetarea lor sub aspectul legalităţii.

Din perspectiva acestui motiv de nelegalitate arată că Norma 18/2022 permite asigurătorilor să opteze doar pentru furnizarea mijloacelor necesare încheierii formularului în format electronic, fără a mai furniza şi formularul pe suport hârtie, întrucât reglementează obligaţii alternative cu privire la formularul "Constatare amiabilă de accident (potrivit pct. 16 din Normă asigurătorii pun la dispoziţie formularul sau mijloacele electronice).

Această modalitate de lucru va presupune utilizarea unor sisteme informatice care să preia şi să stocheze datele persoanelor implicate, precum şi o prelucrarea a datelor cu caracter personal ale acestora (nume, prenume, număr de telefon, adresă e-mail, locaţie, domiciliu, date de indetificare a autovehiculelor etc.)

Însă, conform art. 6 alin. (1) lit. a) din Regulament, această prelucrare va necesita şi un acord exprimat de persoanele implicate, care nu poate fi considerat a fi liber exprimat, dat fiind că însăşi exercitarea dreptului la despăgubire este condiţionată de utilizarea acestei proceduri de lucru stabilită de asigurători şi realizată exclusiv în format electronic.

Având în vedere mecanismul instituit prin prevederile art. I pct. 16-20 din Norma 18/2022, se constată că în lipsa unui accept pentru prelucrarea datelor lor conform procedurii stabilite în mod unilateral de către asigurători, persoanele păgubite nu vor putea completa formularul, nu vor putea realiza avizarea daunei şi, prin urmare, nu îşi vor putea exercita dreptul la despăgubire.

Prin urmare, consideră că prevederile contestate creează cadrul pentru efectuarea unor prelucrări a datelor cu caracter personal în lipsa unui consimţământ valabil exprimat, ceea ce constituie o încălcare a prevederilor art. 6 şi 7 din Regulament.

Pentru aceleaşi argumente şi ţinând seamna de specificul şi dimensiunea activităţii de prelucrare a datelor prefigurată, consideră că sunt încălcate şi prevederile art. 32 şi următoarele din Regulament, care impun instituirea de mecanisme şi efectuarea de activităţi suplimentare în vederea securizării datelor şi a prelucrării acestora, inclusiv o evaluare prealabilă a gradului de risc, eventual în colaborare cu autoritatea naţională de reglementare în domeniu.

Cu alte cuvinte, există riscul real ca formularul de constatare amiabilă să fie lipsit de utilitatea sa principală, şi anume atestarea evenimentului survenit în trafic şi împrejurările acestuia, cu consecinţe deosebit de grave din perspectiva dreptului persoanei păgubite de a solicita şi obţine despăgubirea conform legii.

Principiul ierarhiei actelor normative şi dispoziţiile care îl reglementează au fost în flagrant încălcate la redactarea prevederilor din Art. I punctele 16-20 ale Normei 18/2022, al cărui conţinut este în contradicţie, între altele, cu actul normativ în executarea căruia se presupune că a fost emisă, respectiv Legea 132/2017.

Aceste contradicţii constituie o încălcare a principiului ierarhiei actelor normative, Norma cuprinzând numeroase adăugiri la lege şi depăşind limitele stabilite prin aceasta, în modalităţi care conduc la o restrângere nepermisă a drepturilor persoanelor păgubite.

De asemenea, aceste prevederi ale Normei 18/2022 contravin şi altor acte normative cu forţă juridică superioară (Legea 455/2001, C. proc. civ., Codul administrativ, O.U.G. nr. 93/2012, etc), toate acestea conducând la necesitatea eliminării punctelor 16-20 din Art. I al Normei din circuitul civil, prin anularea/suspendarea aplicării acestora.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, încheierea recurată în raport cu criticile formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 şi 20 din art. I al Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea şi completarea Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România şi publicarea hotărârii de suspendare în Monitorul Oficial al României.

Prin Norma Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea şi completarea Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România,publicată în Monitorul Oficial nr. 571 din data de 10 iunie 2022, la art. I punctele 16-20 din Norma 18/2022 s-au stabilit următoarele:

"16. La articolul 41, alin. (3) se modifică şi va avea următorul cuprins: (3) Formularul «Constatare amiabilă de accident» poate fi utilizat în relaţia cu asigurătorii fără a mai fi necesară întocmirea documentelor de constatare de către poliţia rutieră, numai dacă este completat şi semnat pe suport hârtie sau electronic prin intermediul unor sisteme informatice do către ambii conducători de vehicule implicaţi în accident.

17. La articolul 41, după alin. (3) se introduce un nou alineat, alin. (3^1), cu următorul cuprins:(3^1) în cazul completării formularului de «Constatare amiabilă de accident» în format electronic, datele completate şi semnăturile olografe ale conducătorilor celor două vehicule implicate în accident sunt preluate de dispozitivul pe care se completează formularul.

18. La articolul 41, după alin. (5) se introduce un nou alineat, alin. (6), cu următorul cuprins:(6) Asigurătorii RCA şi BAAR dezvoltă şi administrează soluţiile tehnice şi stabilesc de comun acord procedura avizării daunei prin intermediul formularului de «Constatare amiabilă de accident» în format electronic, cu respectarea dispoziţiilor legale privind gestionarea riscurilor operaţionale generate de sistemele informatice utilizate de entităţile autorizate/avizate/înregistrate, reglementate şi/sau supravegheate de către A.S.F.

19. Articolul 43 se modifică şi va avea următorul cuprins: Articolul 43 Formatul şi conţinutul (1) Formularul «Constatare amiabilă de accident» tipărit pe suport hârtie conţine două pagini autocopiative, ambele având aceeaşi valoare juridică, în conformitate cu anexa nr. 7, şi instrucţiunile de utilizare a acestuia, prevăzute în anexa nr. 8. (2) Formularul «Constatare amiabilă de accident» în format electronic reproduce acelaşi model grafic, conţine aceleaşi informaţii şi are aceeaşi valoare juridică cu cea a formularului tipărit prevăzut la alin. (1).

20. La articolul 44, alin. (1) se modifică şi va avea următorul cuprins:(1) Asigurătorii RCA pun la dispoziţia asiguraţilor formularul «Constatare amiabilă de accident» pe suport hârtie sau mijloacele electronice necesare pentru încheierea acestuia în format electronic".

Prezenta cererea de suspendare a efectelor dispoziţiilor legale citate anterior se întemeiază pe dispozitiile art. 15 şi 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa recurată, cererea privind suspendarea executării actului administrativ contestat a fost respinsă, reclamanta criticând-o prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Referitor la incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurentă în motivarea recursului declarat, constând, în opinia acesteia, în faptul că hotărârea primei instanţe nu satisface exigenţele unei motivări rezonabile, fiind una sumară, fără a da eficienţă propriilor apărări, dublate de probatoriul administrat, Înalta Curte precizează că acesta este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Recurenta se află în eroare susţinând că sentinţa pronunţată de instanţa de fond nu este motivată, din perspectiva aspectelor menţionate în susţinerea acestui motiv de casare.

Instanţa de recurs apreciază că judecătorul fondului a efectuat un examen elaborat al tuturor chestiunilor de fapt şi de drept supuse analizei sale, astfel încât, din lecturarea sentinţei pronunţate se poate constata că aceasta cuprinde toate elementele prevăzute de art. 425 C. proc. civ. referitoare la conţinutul hotărârii, printre acestea regăsindu-se şi cele enumerate în cuprinsul alin. (1) lit. b) al normei procedurale evocate, referitoare la expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate, cât şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Inferenţa la care a apelat instanţa de fond, raţionamentul care a condus la concluzia prezentată în cadrul considerentelor, precum şi soluţia dată acţiunii introductive în ansamblul său, atât în componenta referitoare la suspendarea efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 şi 20 din art. I al Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea şi completarea Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România din perspectiva chestiunilor de procedură fiscală, cât şi din perspectiva dreptului material, rezultă în mod evident din maniera în care instanţa a abordat litigiul, respectiv prin raportare la susţinerile părţilor şi probele administrate în cauză.

Nu constituie o nemotivare şi astfel nu atrage incidenţa motivului de casare prezentat, împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parţial, susţineri ale părţii potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanţei cu cele ale uneia dintre părţile litigante.

Aşadar, raţionamentul instanţei de fond este uşor decelabil, lipsit de contradictorialitate, în contextul în care aceasta a apreciat punctual că sunt neîntemeiate toate argumentele reclamantei.

În plus, din punctul de vedere al standardelor de rezonabilitate, Înalta Curte arată că aceasta este suficient de concisă pentru a oferi părţilor certitudinea unei analize reale a cererii din partea judecătorului fondului, iar eventuala insuficienţă a motivării, astfel cum este reclamată de către recurentă, precum şi omisiunea analizării în mod real a motivelor invocate, în opinia acesteia, nu pot fi asimilate unei nemotivări astfel cum recurenta susţine.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă.

De asemenea, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia instanţei de fond în sensul că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii în mod cumulativ a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 15 din acelaşi act normative este una corectă şi va fi împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 15 din Lege nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond. (2) Dispoziţiile art. 14 alin. (2) - (7) se aplică în mod corespunzător.

Înalta Curte arată că în conformitate cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. Din cuprinsul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că pentru suspendarea executării actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, dar şi sesizarea autorităţii publice emitente cu plângerea prealabilă.

Înalta Curte constată că cererea de suspendare nu îndeplineşte toate cerinţele cumulative prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004, nefiind dovedită existenţa cazului bine justificat şi nici a pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, nu există suficiente indicii care să justifice luarea măsurii suspendării efectelor punctelor 16, 17, 18, 19 şi 20 din art. I al Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022, argumentele de nelegalitate invocate de recurenta reclamantă fiind pe de o parte, aspecte ce ţin de fondul cauzei, iar pe de altă parte nu reprezintă nelegalităţi care să contureze îndeplinirea cerinţei cazului bine justificat în sensul solicitat de dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea 554/2004 cu privire la procedura suspendării efectelor normelor invocate.

Suspendarea executării actului administrativ constituie o măsură excepţională prin care instanţa de judecată înlătură caracterul executoriu din oficiu al actului administrativ, astfel că luarea acestei măsuri presupune dovedirea existenţei acelor împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, dar mai ales a necesităţii înlăturării temporare a caracterului executoriu al actului pentru a preveni o pagubă iminentă.

Determinarea existenţei cazului bine justificat nu presupune, deci, analiza în fond a legalităţii actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, fiind suficientă o analiză sumară a actului, în aparenţă, fără prejudecarea fondului, prin raportare la motivele de fapt şi de drept invocate de reclamant în baza unui probatoriu minimal.

Având a analiza cerinţa cazului bine justificat, Înalta Curte constată că reclamanta nu relevă împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ contestat.

Pe de altă parte, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat drept motive ce ar reprezenta în interpretarea sa un caz bine justificat, argumente similare cu cele invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la aparenţa de legalitate a acestuia.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Întrucât dispoziţiile legale nu fac vreo distincţie în acest sens izvorul îndoielii serioase în privinţa legalităţii actului invocat poate viza aspecte de nelegalitate substanţială, de drept material, dar şi cele de nelegalitate procedurală, esenţial fiind, însă, ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

În susţinerea existenţei unui caz bine justificat reclamanta expune chestiuni ce ţin de analiza pe fond a motivelor de anulare pentru punctele 16, 17, 18, 19 şi 20 din art. I al Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 18/2022 pentru modificarea şi completarea Normei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 20/2017 privind asigurările auto din România, argumente ce nu pot face subiect de cercetare aprofundată în procedura prevăzută de art. 14 raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Recurenta reclamantă pretinde că actul administrativ nu ar fi motivat, sens în care instanţa subliniază că motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Înalta Curte observă că în expunerea de motive emitentul arată că normele au fost emise "în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b), art. 3 alin. (1) lit. b) şi ale art. 6 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 113/2013, cu modificările şi completările ulterioare, în temeiul prevederilor art. 17 alin. (2) şi ale art. 43 alin. (1) lit. a) -h) şi j) -n) din Legea nr. 132/2017 privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă auto pentru prejudicii produse terţilor prin accidente de vehicule şi tramvaie, în urma deliberărilor Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară din cadrul şedinţei din data de 26.05.2022."

În contextul verificărilor sumare indicate de art. 14, Înalta Curte nu poate decela existenţa unei îndoieli serioase privind legalitatea normei, la nivel de aparenţă emitentul fundamentând actul contestat prin raportare la dezbateri realizate în procesul decizional specific şi cu deţinerea unor elemente de pregătire anterioară a conţinutului actului normativ ce au fost supuse spre analiză Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară.

Chiar reclamanta arată în cererea de chemare în judecată că Norma 18/2022 a fost însoţită de un "Referat de aprobare", ceea ce implică existenţa unei motivări şi fundamentări prealabile a actului contestat.

Trimiterile reclamantei la o "descriere minimală şi generică a unora dintre prevederile din conţinutul său, fără elemente care să ateste legătura logico-juridică dintre conţinutul actului normativ şi nevoile sau dezideratele sociale care au făcut necesară emiterea sa" şi la lipsa unei "evaluări a impactului acestuia şi nicio motivare a soluţiilor normative" sunt la o verificare sumară rezultatul unei percepţii subiective, iar cercetarea coerenţei şi suficientei fundamentări tehnice a normelor contestate reprezintă o problemă de analiză pe fond în cadrul acţiunii în anulare.

Reclamanta a mai invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat încălcarea principiului proporţionalităţii, principiu consacrat în Codul administrativ.

Instanţa de recurs constată că în conformitate cu art. 9 din acest cod, formele de activitate ale autorităţilor administraţiei publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum şi echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor.

Se mai stipulează că reglementările sau măsurile autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice sunt iniţiate, adoptate, emise, după caz, numai în urma evaluării nevoilor de interes public sau a problemelor, după caz, a riscurilor şi a impactului soluţiilor propuse.

La primă analiză actul contestat a avut la bază o documentaţie pe baza căreia pârâta a procedat la dezbateri în şedinţa din 23.03.2022, fiind avute în vedere inclusiv solicitările transmise de instituţiile care au făcut observaţii în cadrul consultării publice.

Nici referirile reclamantei la încălcarea dispoziţiilor din Legea nr. 24/2000, art. 6 din lege stipulând că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute alternativ, iar în cauză, astfel cum s-a arătat deja mai sus, a fost întocmit un referat de aprobare, nefiind astfel în prezenţa unei nelegalităţi flagrante, ci dimpotrivă, există o aparenţă a respectării dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, instanţa observă că dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 24/2000 nu arată că pentru emiterea normei de către preşedintele ASF ar fi necesară emiterea unui studiu de impact. În conformitate cu art. 30, proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare: a) expuneri de motive - în cazul proiectelor de legi şi al propunerilor legislative; b) note de fundamentare - în cazul ordonanţelor şi al hotărârilor Guvernului; ordonanţele care trebuie supuse aprobării Parlamentului, potrivit legii de abilitare, precum şi ordonanţele de urgenţă se transmit Parlamentului însoţite de expunerea de motive la proiectul legii de aprobare a acestora; c) referate de aprobare - pentru celelalte acte normative; d) studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.

Expunerile de motive, notele de fundamentare, referatele de aprobare şi studiile de impact constituie instrumentele de prezentare şi motivare ale noilor reglementări propuse.

În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor europene indicate de reclamantă, instanţa apreciază că acestea reprezintă aspecte ce nu pot fi cercetate decât în cadrul acţiunii în anulare fiind chestiuni de fond, şi nu eventuale nelegalităţi flagrante ale actului contestat. În realitate, argumentaţia reclamatei tinde spre o critică a imposibilităţii utilizării formularului prin intermediul aplicaţiilor informatice de "Constatare amiabilă de accident".

Or, dispoziţiile criticate introduce posibilitatea ca formularul antemenţionat să poată fi completat şi semnat prin intermediul unor aplicaţii informatice, alternative cu aceea de utilizarea a formularului pe suport de hârtie, în funcţie de opţiunea celor implicaţi în accident.

Curtea constată astfel că reclamanta nu relevă împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii măsurilor dispuse prin actul contestat emis de pârât. În atare condiţii, nu sunt îndeplinite exigenţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 15 din acelaşi act normativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare.

Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezenta cauză de către instanţa de fond.

Înalta Curte observă totuţi că reclamanta se raportează abstract la un prejudiciu material viitor şi previzibil cauzat, între altele, de destabilizarea pieţii de asigurări RCA a cărei bună funcţionare este de interes public dat fiind scopul social al asigurării RCA şi caracterul său obligatoriu, nefiind produse însă niciun fel de dovezi în acest sens şi nici relevat impactul direct asupra activităţii reclamantei.

Simpla exemplificare a preîntâmpinării unui blocaj în activitatea de avizare şi instrumentare a dosarelor de daună RCA, nu echivalează cu dovedirea pagubei iminente ce ar fi suferită de către reclamantă sau membrii săi. Referirile la consecinţele negative ce derivă din situaţia anterior expusă nu au fost probate, iar informaţii şi dovezi precum că consecinţele prezumtiv negative se produc în mod continuu, nu au fostsusţinute de dovezi concrete care să permită identificarea producerii unei pagube iminente în sensul legii cadru a contenciosului administrativ.

În raport de soluţia prefigurată, este corectă aserţiunea instanţei de fond în sensul că nu se impune a mai fi cercetate argumentele pârâtei privitoare la petitul ce viza publicarea în Monitorul Oficial a sentinţei în ipoteza admiterii cererii de suspendare a executării normei contestate.

Având în vedere aceste aspecte, instanţa de control judiciar reţine că sentinţa recurată este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, motivele invocate de reclamantă prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare în sensul invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România împotriva sentinţei civile nr. 2329 din 6 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România împotriva sentinţei civile nr. 2329 din 6 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.