Prisoner labor restrictions upheld; annulment overturned, disciplinary bar and work reassignment rules reinstated.

Şedinţa publică din data de 16 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 05.02.2021 sub nr. x/2021, reclamantul A., în temeiul art. 8 din Legea 554/2004, a solicitat anularea în parte a Deciziei Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 24 lit. c), cu următorul conţinut: "Se interzice folosirea la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare" şi ale art. 17 alin. (4), care dispun: "Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deţinere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1004 din 24 iunie 2021, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, a anulat în parte Decizia Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate, şi anume, dispoziţiile art. 24 lit. c), respingând în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond, au declarat recurs atât reclamantul A., cât şi pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

3.1. Reclamantul A., prin recursul formulat, solicită anularea în parte a sentinţei civile şi, pe cale de consecinţă, admiterea acţiunii.

În susţinerea cererii de recurs, arată că a formulat cerere de anulare în parte a actului administrativ cu caracter normativ Decizia directorului ANP nr. 500165/2017, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 24 lit. c), cu următorul conţinut: "Se interzice folosirea la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare" şi ale art. 17 alin. (4), care dispun: "Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deţinere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament."

Prin sentinţa civilă recurată, Curtea de Apel Bucureşti a admis în parte acţiunea, anulând în parte Decizia Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate, şi anume, dispoziţiile art. 24 lit. c), respingând acţiunea în ceea ce priveşte art. 17 alin. (4) din Decizia Directorului ANP nr. 500165/2017.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 24 lit. c) din Decizie, prima instanţă a statuat în mod corect faptul ca acestea sunt nelegale, întrucât s-a procedat la instituirea nelegală a unei veritabile sancţiuni complementare, aplicabilă în cazul săvârşirii unor abateri disciplinare grave sau foarte grave, sancţiune complementară care nu este prevăzută nici de Legea 254/2013 şi nici de Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 156/2016.

În acest sens, instanţa de fond a reţinut faptul că decizia Directorului ANP nr. 500165/2017 priveşte strict aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii deţinuţilor, aşadar punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 254/2013 care se referă la folosirea la muncă a deţinuţilor, fiind total interzis ca prin aceste Instrucţiuni să se legifereze, respectiv să fie adoptate norme juridice care privesc drepturi şi obligaţii a căror reglementare intra exclusiv în domeniul de competenta al puterii legiuitoare.

Sancţiunea retragerii de la muncă a persoanelor condamnate la executarea unei pedepse privative de libertate a fost instituită la nivel normativ prin intermediul Instrucţiunilor din Decizia nr. 500165/2017, fiind prevăzută sub forma unei interdicţii în folosirea la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate "care au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare", deşi competenţa în elaborarea şi aprobarea Instrucţiunilor era limitată, în cazul activităţilor cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului prevăzute la art. 177 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 157/2016, strict la a stabili "Procedura şi criteriile de selecţionare la muncă a deţinuţilor", precum şi repartizarea deţinuţilor la activităţile prevăzute la art. 174 alin. (2) şi art. 177 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 157/2016.

Aşadar, dispoziţiile art. 24 lit. c) din Decizie contravin art. 174 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 157/2016 care are în vedere procedura şi criteriile de selecţie la muncă, iar nu reglementarea pe calea unui act administrativ cu caracter normativ de noi sancţiuni, sub forma unor interdicţii, cu efecte juridice mai grave chiar şi decât cele antrenate de sancţiunea disciplinară prevăzută de art. 101 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013, care are în vedere suspendarea de la muncă pentru o perioadă determinată de o lună şi nicidecum retragerea de la muncă.

Având în vedere acest raţionament, corect expus de către judecătorul fondului cu privire la nelegalitatea dispoziţiilor art. 24 lit c) din Decizie, raţionament expus şi prin acţiunea formulata, apreciază că instanţa de fond, în mod corect, a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 24 lit. c) din Decizie, însă, în mod greşit, nu a dispus aceeaşi măsură a anulării şi cu privire la dispoziţiile art. 17 alin. (4) din Decizia recurată.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 17 alin. (4) din Decizia Directorului ANP nr. 500165/2017, recurentul-reclamant apreciază că şi acestea adaugă la Legea nr. 254/2013 în mod nelegal şi nepermis, motiv pentru care se impune anularea acestora.

Contrar interpretării instanţei de fond, recurentul-reclamant arată că, din modul în care este formulat art. 17 alin. (4) din Decizie, rezultă în mod clar faptul că acesta se coroborează şi vine în susţinerea dispoziţiilor art. 24 lit. c) din Decizie: "Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deţinere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament".

Noţiunea de retragere de la muncă nu este prevăzută de Legea nr. 254/2013 decât la art. 112 şi numai cu privire la persoanele arestate preventive, la fel cum nici interdicţia folosirii la muncă a persoanelor private de libertate şi sancţionate disciplinar nu este prevăzută de Legea nr. 254/2013, ceea ce înseamnă, fără dubiu, faptul că Decizia directorului general al ANP Nr. 500.165/2017 adaugă în mod nelegal şi nepermis la textul de lege pe care se presupune că doar îl pune în aplicare.

Totodată, dacă Legea nr. 254/2013 permite doar suspendarea dreptului la muncă, cu titlu de sancţiune disciplinară pentru cel mult o lună, art. 17 alin. (4) coroborat cu art. 24 lit. c) din Decizia ANP nr. 500.165/2013 anulează practic acest drept, interzicându-l pentru o perioadă nedeterminată, inclusiv cu privire la persoanele care au primit alte sancţiuni decât suspendarea dreptului la muncă.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 17 alin. (4) din Decizie, nelegalitatea acestui text de lege decurge din simpla instituire a măsurii retragerii de la muncă - măsură neprevăzută de Legea nr. 254/2013 - această prerogativă şi facultate discreţionară fiind atribuită Directorului locului de deţinere la propunerea comisiei prevăzute de art. 174 alin. (1) din Regulament.

Or, atribuirea de noi prerogative Directorului locului de deţinere si Comisiei prevăzute la art. 174 alin. (1) din Regulament, printr-o normă juridică de ordin terţiar, nu doar contravine normei juridice primare din Legea nr. 254/2013 - care prevede doar suspendarea de la muncă a deţinuţilor, dar şi adaugă, în mod nelegal, la dispoziţiile Legii nr. 254/2013 şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 157/2016.

Expresia "Retragerea de la muncă" din cuprinsul art. 17 alin. (4) din Decizie nu este doar o "sintagmă" după cum, în mod greşit, o consideră instanţa de fond. Această expresie trebuie privită în contextual întregului text legal al art. 17 alin. (4) din Decizie, în sensul că se statuează că această retragere de la muncă poate fi dispusă de către directorul locului de deţinere, aşadar prin textul legal se instituie o competenţă a directorului locului de deţinere, compentenţă care nu este prevăzută/instituită de Legea 254/2013 sau de H.G. nr. 157/2016.

Art. 17 alin. (4) din Decizie este interdependent de art. 24 lit. c) din Decizie, anularea celui din urma atrăgând după sine şi anularea art. 17 alin. (4) pentru aceleaşi raţionamente expuse şi de prima instanţă.

Administraţia Penitenciarului Rahova invocă Decizia nr. 500165/2017, făcând abstracţie de dispoziţiile Legii nr. 254/2013, în condiţiile în care Decizia nr. 500165/2017 adaugă la lege în mod nepermis.

Or, în realitate, Decizia nr. 500165/2013 ar fi trebuit să conţină strict Instrucţiuni privind organizarea muncii deţinuţilor, aspecte reţinute si de către instanţa de fond, astfel cum prevede art. 173 alin. (6) din Regulamentul de aplicare a Legii 254/2013, şi nu să adauge sancţiuni suplimentare sau prerogative suplimentare organelor de conducere ale locurilor de deţinere, chiar şi aşa zis administrative, ce nu sunt reglementate prin Legea 254/2013 sau prin H.G. nr. 1157/2016.

În concluzie, apreciază ca sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea 554/2004 şi în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 17 alin 4 din Decizia Directorului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr 500165/2017, impunându-se anularea acestora ca nelegale.

3.2. Pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în motivarea recursului, arată că sentinţa atacată este nelegală şi netemeinică, solicitând casarea în parte a acesteia, întrucât a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, aşa cum este aceasta prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce priveşte considerentele care au determinat instanţa să trateze această dispoziţie ca o "veritabilă sancţiune complementară".

Instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material, întrucât nu a avut în vedere prevederile legale specifice care impun interdicţii, restricţii şi conduite obligatorii de urmat persoanelor private de libertate, diferite de sancţiunile disciplinare.

Astfel, recurenta-pârâtă apreciază că sentinţa este pronunţată cu aplicarea greşită a legii, în mod particular a normelor care conferă competenţe directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de a reglementa/impune criterii/condiţii în selecţia la muncă a deţinuţilor în anumite activităţi, ţinând cont de întregul lor comportament pe perioada detenţiei.

Prima instanţă a dispus anularea în parte a Deciziei directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017, respectiv a dispoziţiilor art. 24 lit. c), reţinând următoarele argumente:

a) Prevederile art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 au fost elaborate şi aprobate în mod nelegal prin nerespectarea prevederilor art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, de natură să contravină Legii nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016. Interdicţia prevăzută la art. 24 lit. c) din Legea nr. 254/2013 contravine normei juridice primare din această lege, care interzice aplicarea mai multor sancţiuni disciplinare pentru o abatere disciplinară, raportat la faptul că există o sancţiune disciplinară de sine stătătoare (suspendarea dreptului de a presta munca pe o perioadă de cel mult o lună, reglementată la art. 101 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013);

b) Acest articol produce efecte juridice mai grave decât cele care pot fi antrenate de săvârşirea unei abateri disciplinare din perspectiva întinderii efectelor în timp;

c) Art. 24 lit. c) din Decizia 500165/2017 încalcă interdicţia adoptării de norme juridice care privesc drepturi şi obligaţii a căror reglementare intră exclusiv în domeniul de competenţă al puterii legiuitoare şi astfel se instituie o sancţiune complementară care nu era prevăzută de Legea nr. 254/2013.

În ceea ce priveşte împrejurarea că instanţa de fond a reţinut că prevederile art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 au fost elaborate şi aprobate în mod nelegal prin nerespectarea prevederilor art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, de natură să contravină Legii nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016, recurenta-pârâtă, expunând conţinutul art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, arată că aceste texte de lege au fost în totalitate respectate de către Administraţia Naţională a Penitenciarelor, iar Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor 500165/2017 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 173 alin. (6) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, cu modificările şi completările ulterioare

Acest act normativ prevede în mod expres competenţa directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de a stabili care sunt regulile aplicabile în ceea ce priveşte organizarea muncii deţinuţilor:

"(6) Prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor se aprobă Instrucţiunile privind organizarea muncii deţinuţilor.", fiind evident faptul că Guvernul României a stabilit în sarcina directorului general al ANP competenţa reglementării unui domeniu de nişă, respectiv cel al muncii deţinuţilor.

În ceea ce priveşte depăşirea limitelor impuse de art. 78 din Legea nr. 24/2000 se arată că această decizie şi art. 24 lit. c) nu contravin cu nimic actelor normative superioare, în executarea cărora a fost adoptat. Scopul acestei decizii a fost acela al asigurării unui mod unitar de lucru în ceea ce priveşte contractarea forţei de muncă, selecţionarea şi folosirea la activităţi lucrative a persoanelor private de libertate şi acordarea drepturilor specifice.

Art. 174 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 prevede în mod expres faptul că procedura şi criteriile de seleţionare la muncă a unor deţinuţi se stabilesc prin decizie a directorului general.

Astfel, se poate astfel observa că normele de tehnică legislativă au fost respectate în procedura de elaborare şi adoptare a Deciziei directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017. Actul a urmat toate etapele inclusiv publicarea în Monitorul Oficial.

Susţine recurenta-pârâtă că instanţa de fond, în mod eronat, a considerat că interzicerea utilizării la munca cu caracter gospodăresc a deţinuţilor care au fost autorii unor abateri disciplinare grave este o sancţiune disciplinară complementară şi prin legiferarea interzicerii se încalcă regula prevăzută la art. 101 alin. (1) lit. c) din Lege (unicitatea sancţiunii disciplinare).

Interdicţiile, obligaţiile şi sancţiunile disciplinare sunt noţiuni complet diferite, sediul materiei regăsindu-se în cuprinsul art. 82 din Legea nr. 254/2013 - legiferarea interdicţiilor, art. 81 din Legea nr. 254/2013 - legiferarea obligaţiilor, art. 101 din lege sancţiunile disciplinare, care sunt consecinţele comiterii unor abateri disciplinare

Nu se poate pune problema ca interzicerea utilizării la munci gospodăreşti (în interiorul locului de deţinere) a deţinutului care a săvârşit abateri disciplinare, să reprezinte o sancţiune disciplinară complementară/suplimentară sancţiunii disciplinare aplicate reclamantului pentru abaterea sa disciplinară.

A interzice unei persoane condamnate o anumită acţiune (sau dimpotrivă inacţiune) nu echivalează în toate cazurile cu o sancţiune disciplinară. Asemenea interdicţii reprezintă consecinţe inevitabile ale detenţiei, sunt demersuri iniţiate de cele mai multe ori ca urmare a unor acţiuni ale persoanelor private de libertate şi au ca scop/finalitate asigurarea siguranţei locului de detenţie sau a persoanelor care sunt custodiate în penitenciar, inclusiv a cadrelor, sau urmăresc prevenirea unor evenimente negative, diminuarea riscurilor, menţinerea unei stări de spirit corespunzătoare în rândul populaţiei carcerale.

De asemenea, arată că Legea nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016 cuprind numeroase asemenea interdicţii, fără ca ele să reprezinte sancţiuni disciplinare suplimentare.

Astfel, recurenta-pârâtă apreciază că, în această linie de legiferare, trebuie privită şi interzicerea selecţionării la muncă cu caracter gospodăresc (munca în incinta penitenciarului ce priveşte activităţile proprii unităţii penitenciare garaj, spălătorie, curăţenie etc).

Reclamantul a fost sancţionat pentru o abatere disciplinară tratată de lege ca una gravă. Raţiuni care ţin de siguranţa locului de detenţie obligă la luarea unor măsuri care să prevină orice riscuri, îndeosebi pe fondul accesului deţinutului care este selecţionat la activităţi în interiorul garajului la obiecte, instrumente, ustensile. Mai mult, abaterea gravă comisă obligă, conform cadrului normativ şi angajamentului semnat de reclamant, la reanalizarea îndeplinirii de către acesta a condiţiilor care au născut ab initio vocaţia sa de a fi selecţionat la muncă (una dintre condiţiile iniţiale fiind lipsa abaterilor disciplinare).

În acest sens, recurenta-pârâtă subliniază faptul că istoricul disciplinar (abaterile disciplinare săvârşite) este un criteriu direct care ţine de siguranţa mediului carceral, recurgerea la acesta în procedura de selecţie la muncă fiind o obligaţie instituită prin 3 norme care au fost învederate instanţei de fond, respectiv art. 13 din H.G. nr. 157/2016 şi art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 şi art. 78 din Legea nr. 254/2013, atunci când fac vorbire despre măsurile de siguranţă (care înseamnă şi măsurile de menţinere a ordinii şi disciplinei).

Cu alte cuvinte, în procedura de selecţionare la muncă a persoanelor private de libertate, administraţia penitenciarului este obligată să ţină cont şi de măsurile de siguranţă luate de administraţia penitenciarului pentru menţinerea ordinii şi disciplinei în rândul deţinuţilor.

Or, reclamantul A. a fost subiectul acestor măsuri disciplinare prin săvârşirea unei abateri grave (conf. art. 100 alin. (2) şi art. art. 81 lit. I) şi 82 lit. q) din Legea nr. 254/2013 - a acordat un interviu on-line şi astfel s-au încălcat interdicţiile privind comunicarea cu exteriorul).

Astfel, se poate observa că prin raportare la procedura de selecţionare la muncă, condiţiile iniţiale care au permis reclamantului includerea în activităţi gospodăreşti în cadrul locului de deţinere s-au schimbat.

Iniţial, persoana în cauză a putut fi selecţionată la muncă, întrucât nu avea sancţiuni disciplinare, situaţie care s-a schimbat în urma abaterii comise şi sancţionării sale. Dacă la selecţionarea iniţială, criteriile prevăzute la art. 14 alin. (1) şi art. 24, din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/201, au permis plasarea deţinutului într-un loc de muncă disponibil pentru activităţi cu caracter gospodăresc, în condiţiile anterior menţionate, atunci când unul sau mai multe dintre criterii de selecţionare au suferit schimbări (ex. modificări ale stării de sănătate, regimului de executare, riscul pentru siguranţa penitenciarului, conduita persoanei private de libertate, abaterea disciplinară săvârşită, cauzele aflate pe rolul instanţelor de judecată care pot influenţa comportamentul persoanei private de libertate etc.) atunci se impun măsuri precum oprirea temporară de la muncă.

Se poate observa că oprirea temporară reprezintă doar o pârghie a administraţiei locului de deţinere, utilizată strict cu caracter preventiv, în vederea evitării producerii unor incidente operaţionale sau evenimente nedorite (ex. procurarea şi consumul de băuturi alcoolice, introducerea de telefoane mobile şi droguri în penitenciar, relaţii neprincipiale cu angajaţii, oferirea sau darea de bani ori alte foloase personalului penitenciarului, refuzul de a munci în punctul de lucru, comunicarea cu exteriorul penitenciarului, în alte condiţii şi prin alte metode decât cele stabilite prin reglementările în vigoare, utilizarea în mod necorespunzător sau în alte scopuri a bunurilor puse Ia dispoziţie de administraţia penitenciarului, etc).

Ulterior opririi temporare, comisia constituită la nivelul unităţii, în conformitate deplină cu prevederile art. 174 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, analizează conform criteriilor de selecţionare la muncă şi propune spre aprobare directorului locului de deţinere, ţinând cont de starea de sănătate, regimul de executare, situaţia disciplinară, gradul de risc ori alte elemente relevante, retragerea de la muncă a deţinutului din detaşamentul unde a fost repartizat iniţial sau schimbarea locului de muncă, în funcţie de necesităţile locului de deţinere şi de solicitările beneficiarilor.

Recurenta-pârâtă subliniază faptul că nu Decizia directorului general al ANP 500165/2017 obligă la a se ţine cont de situaţia disciplinară a deţinuţilor, ci chiar H.G. nr. 157/2016 si Legea nr. 254/2013 prin articolele menţionate anterior (Art. 78 din Legea nr. 254/2013, art. 13 şi art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016, care impun cerinţa analizării măsurilor de siguranţă dispuse la nivelul penitenciarului (care includ şi componenta disciplinară a conduitei persoanei private de libertate). Decizia directorului general nr. 500165/2017 este cea care pune în aplicare cerinţa H.G. nr. 157/2016 de a se ţine seama de măsurile de siguranţă (care includ aşa cum a arătat anterior măsurile de menţinere a ordinii şi disciplinei).

Pe acest fond legislativ, pârâta consideră eronată concluzia instanţei de fond asupra faptului că Decizia 500165/2017 se abate de la prevederile actelor normative cu forţa juridică superioară în executarea cărora a fost emisă, decizia enumerând mai multe criterii care ţin de măsurile de siguranţă aşa cum sunt ele prevăzute în legislaţie şi, în acest sens, redă conţinutul art. 14.

Se poate observa faptul că administraţia penitenciară trebuie să procedeze de o manieră proactivă, atunci când selecţionează persoane private de libertate pentru desfăşurarea-unor activităţi/munci în evaluarea măsurilor de siguranţă dispuse în timp, care includ şi componenta disciplinară a conduitei persoanei private de libertate pentru a minimiza riscurile pentru producerea unor evenimente negative (de la accidente pe fondul lipsei de calificare a deţinuţilor până la încălcarea regulilor şi limitelor impuse în ceea ce priveşte comunicarea cu exteriorul). O interpretare contrară ar obliga administraţia penitenciară ca în procedura de selecţie la muncă a persoanelor private de libertate să ignore conduita disciplinară a persoanelor private de libertate, cu atât mai mult cu cât, raportat la situaţia concretă a reclamantului prin abaterea sa disciplinară s-au încălcat reguli exprese privind limitarea modului de comunicare cu exteriorul iar abaterea este, conform art. 100 şi art. 101 din Legea nr. 254/2013, una gravă.

Practic, instanţa de fond a ignorat faptul că sistemul penitenciar este obligat să evalueze componenta disciplinară a conduitei persoanelor private de libertate pentru selecţia la muncă din considerente care ţin de siguranţa locului de deţinere, iar această obligaţie nu este impusă prin Decizia 50165/2017, ci prin H.G. nr. 157/2016 şi Legea 254/2013 (articolele menţionate anterior).

În opinia recurentei, textele legale menţionate anterior (în special art. 13 din H.G. nr. 157/2016) includ demersurile de menţinere a ordinii şi disciplinei (inclusiv prin sancţionare disciplinară) în categoria activităţilor desfăşurate la nivelul penitenciarelor pentru realizarea siguranţei deţinerii.

Precizează faptul că, în cazul de faţă, retragerea de la muncă, nu este o sancţiune, nu este o adăugire la lege, ci este consecinţa aplicării normelor legale. Acest aspect a fost reţinut şi în cuprinsul sentinţei penale nr. 1905/2020 a Judecătoriei Sectorului 5 Bucureşti, secţia I penală, definitivă care a prevăzut:

"referitor la susţinerea petentului în sensul că pentru o abatere disciplinară, în fapt a fost sancţionat disciplinar de două ori şi prin retragerea de la muncă, instanţa în acord cu judecătorul de supraveghere a privării de libertate apreciază că în ce priveşte retragerea de la muncă internă cu caracter gospodăresc pe care o presta petentul, nu vorbim de o altă sancţiune disciplinară, aplicată în baza art. 101 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013, ci de o măsură cu caracter administrativ, ce poate fi luată în cazul persoanelor ce au fost sancţionate disciplinar definitiv, măsură distinctă de sancţiunea disciplinară ce i-a fost aplicată petentului pentru abaterea disciplinară săvârşită".

Referitor la faptul că instanţa de fond a reţinut că articolul 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 produce efecte juridice mai grave decât cele care pot fi antrenate de săvârşirea unei abateri disciplinare din perspectiva întinderii efectelor în timp, recurenta -pârâtă susţine că a făcut dovada faptului că perioada în care reclamantul rămânea sub efectul sancţiunii disciplinare era una limitată, conform cadrului legal, respectiv până la momentul retragerii acesteia, existând posibilitatea ca, după expirarea unui interval de minim 4 luni de la momentul aplicării sancţiunii, deţinutul să poată fi din nou recompensat prin ridicarea sancţiunii anterioare dacă face dovada pe acel interval de timp a unei conduite regulamentare.

Reclamantul are din nou vocaţia de a primi recompense, inclusiv de a fi selecţionat la munca cu caracter gospodăresc. Incident în speţă este art. 209 lit. c) din H.G. nr. 157/2016 (întrucât reclamantul a fost sancţionat prin aplicarea art. 101 lit. d) din Legea 254/2013 - suspendarea dreptului de a primi şi de a cumpăra bunuri, cu excepţia celor necesare pentru igiena individuală sau exercitarea drepturilor la apărare, petiţionare, corespondenţă şi asistenţă medicală, pe o perioadă de cel mult două luni).

Astfel, efectele în timp ale abaterii disciplinare erau circumscrise normei menţionată anterior, cu menţiunea că acest mecanism de ridicare a sancţiunilor disciplinare este unul funcţional, implementat în toate penitenciarele şi se bazează pe dovedirea în timp a unei schimbări comportamentale pozitive în rândul celor sancţionaţi şi recompensarea acestui efort atitudinal.

Se poate observa faptul că prin Legea nr. 254/2013 şi în baza prevederilor H.G. nr. 157/2016, legiuitorul primar (Parlamentul) respectiv legiuitorul delegat (Guvernul) au conferit conducătorului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prerogativa legală de a stabili care sunt criteriile şi condiţionalităţile legale pentru selecţia la muncă a deţinuţilor, în acest sens fiind adoptată Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 din 25 septembrie 2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate.

Mai mult, se arată că reclamantul nu pierdea în întregime vocaţia/posibilitatea de a fi folosit la muncă singura limitare privea munca cu caracter gospodăresc (cea din interiorul penitenciarului), ci, în cazul în care ar fi existat puncte de lucru exterioare, cel în cauză ar fi putut/ar fi avut vocaţia să fie selecţionat la asemenea munci. La fel şi în cazul altor activităţi dintre cele enumerate la art. 83 din legea nr. 254/2013, altele decât cele prevăzute la lit. c).

Prin urmare, consideră critica instanţei ca nefiind fundamentată.

Totodată, conduita persoanei private de libertate nu limitează munca, ci regimul de muncă unde poate fi repartizat deţinutul, aşa cum este prevăzut de art. 83 alin. (1) (prestări servicii, regie proprie, calamitate, voluntariat etc) şi inexistenţa locurilor de muncă pe celelalte regimuri de prestare nu poate fi imputabilă administaţiei locului de deţinere. Legătura directă cu obligaţia de a respecta regulile, neavând consecinţă directă a pierderii definitive/temporare a dreptului la muncă, constă în aceea că încălcarea regulilor/normelor impuse prin diferite acte normative se sancţionează, indiferent de calitatea reclamantului, angajat sau persoană privată de libertate.

Sub acest aspect, recurenta-pârâtă precizează că munca cu caracter gospodăresc este doar una dintre activităţile în care pot fi incluşi deţinuţii, conform dispoziţiilor art. 83 din Legea nr. 254/2013.

Textul art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP 500165/2017 priveşte strict doar munca cu caracter gospodăresc şi nu celelalte activităţi menţionate la art. 83 pentru care reclamantul îşi păstra vocaţia. Or, reclamantul a solicitat în permanenţă doar munca cu caracter gospodăresc şi nimic altceva, depunând două cereri în 28.06.2019 şi în 17.05.2021.

Faptul că cel în cauză a fost iniţial selecţionat la muncă nu reprezintă o carte blanche oferită acestuia de administraţia penitenciarului în ceea ce priveşte respectarea criteriilor de selecţie la muncă, participarea sa şi includerea în activităţile lucrative desfăşurate în penitenciar de către deţinuţi.

Cu alte cuvinte, administraţia penitenciarului poate şi trebuie să dispună măsurile legale în cazul în care criteriile iniţiale de selecţionare la muncă a deţinutului nu mai sunt întrunite de persoana acestuia prin săvârşirea de abateri, constând în încălcarea regulilor interne ale penitenciarului, printr-un comportament care dovedeşte lipsa de complianţă faţă de reguli, prin acţiuni sau fapte ilicite, săvârşite cu vinovăţie.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond în sensul că art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 încalcă interdicţia adoptării de norme juridice care privesc drepturi şi obligaţii a căror reglementare intră exclusiv în domeniul de competenţă al puterii legiuitoare şi astfel se instituie o sancţiune complementară care nu era prevăzută de Legea nr. 254/2013, recurenta-pârâtă subliniază că nu se poate discuta despre o sancţiune complementară în cazul interzicerii unei anumite conduite sau în cazul în care urmare propriilor acţiuni se încalcă condiţionalităţi sau obligaţii asumate expres şi care modifică contextul iniţial al selecţiei la muncă (atunci când toate condiţiile erau îndeplinite de reclamant şi lipseau abaterile disciplinare).

Pentru ca procesul de selectare la muncă a persoanelor condamnate să nu se efectueze în mod arbitrar, la art. 173 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin H.G. nr. 157/2016 au fost stabilite si criteriile pe baza cărora se va face aceasta selecţie/repartizare la munca a persoanelor condamnate, menţionate anterior.

Art. 174 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, prevede în mod expres că, "Procedura şi criteriile de selecţionare la muncă a deţinuţilor se stabilesc prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6). În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 177 alin. (2) din acelaşi act normativ, potrivit cărora repartizarea deţinuţilor la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului se efectuează în condiţiile şi în limita baremelor aprobate prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6).

Se poate constata că, în aplicarea Legii nr. 254/2013 şi în baza prevederilor H.G nr. 157/2016, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor i-a fost conferită prerogativa legală de a stabili, prin decizie, care sunt criteriile legale pentru selecţionarea la muncă a deţinuţilor prin raportare la normele din cele două acte normative superioare care enumera criteriile (inclusiv măsurile de siguranţă).

Comisia de selecţionare la muncă este în măsură să analizeze dacă o persoană privată de libertate poate fi retrasă de la muncă sau nu, şi să formuleze propuneri în acest sens către directorul unităţii dacă persoana în cauză reprezintă un risc pentru siguranţa penitenciarului. În acest context, săvârşirea unei abateri disciplinare grave (situaţia concretă a reclamantului) care pune în pericol siguranţa locului de deţinere poate fi de natură să influenţeze, din acest punct de vedere decizia comisiei selecţionare şi repartizare la muncă şi în privinţa menţinerii sau nu la muncă a persoanei private de libertate.

Faţă de cele reţinute de instanţa de fond ca aspect criticabil, respectiv ca fiind "în plus" criteriul "conduitei persoanei private de libertate", prevăzut la art. 14 lit. e) din Instrucţiunile aprobate prin decizia directorului general al ANP nr. 165/2017, arată că trimiteri referitoare la conduita persoanei private de libertate se regăsesc, fără circumstanţieri de detaliu, atât în Legea nr. 254/2013, cât şi în Regulamentul de aplicare a acesteia (cu referire spre exemplu la stabilirea şi schimbarea regimului de executare ori analiza în procedura de liberare condiţionată), reperele consacrate din acest punct de vedere în cuprinsul legislaţiei primare şi secundare fiind, în esenţă, cele privitoare la situaţia/conduita disciplinară a persoanei private de libertate.

Astfel, o conduită disciplinară problematică poate influenţa inclusiv hotărârea instanţei în ceea ce priveşte liberarea condiţionată a unui deţinut, fără însă ca aceasta să reprezinte încă o sancţiune disciplinară complementară.

La fel, o conduită disciplinară marcată de sancţiuni şi abateri disciplinare influenţează încadrarea deţinutului într-un regim de executare a pedepsei închisorii (putându-se spre exemplu schimba din semideschis în închis pentru săvârşirea de abateri disciplinare grave) fără ca aceasta să reprezinte o sancţiune disciplinară per se.

Raţiunea pentru care, în cuprinsul art. 24 din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017, au fost incluse aceste criterii numai la selecţionarea pentru deservirea unităţii, constă în necesitatea menţinerea ordinii şi disciplinei în rândul deţinuţilor pe parcursul desfăşurării activităţilor lucrative cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului, în interiorul şi exteriorul acestuia, precum şi evitarea situaţiilor generate de comportamentele neregulamentare/deviante/agresive ale deţinuţilor în cadrul punctelor de lucru unde sunt repartizaţi, în relaţia cu personalul angajat.

Criteriul conduitei este menţionat şi la art. 39 din Legea 254/2013 referitor la Stabilirea regimului de executare a pedepselor privative de libertate, care, la alin. (2) lit. e) prevede:

"(2) La stabilirea regimului de executare se au în vedere următoarele criterii: e) conduita persoanei condamnate, pozitivă sau negativă, inclusiv în perioadele de detenţie anterioare;"

Aşadar, recurenta-pârâtă apreciază că introducerea criteriului conduitei în cuprinsul Deciziei 500165/2017, nu este de natură a impune un grad superior de exigenţă, în ceea ce priveşte modul în care se realizează selecţionarea şi repartizarea la muncă a persoanelor private de libertate, ci doar transpune explicit într-un act normativ de nivel inferior, un principiu enunţat în cuprinsul legislaţiei primare şi secundare, respectiv Legea nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016.

Relevant este şi faptul că administraţia locului de deţinere trebuie să aibă, din punct de vedere administrativ, instrumentele/mijloacele obiective necesare, pentru a asigura folosirea la muncă a persoanelor private de libertate în condiţii de deplină siguranţă, evitându-se astfel apariţia unor evenimente negative la nivelul locului de deţinere.

Astfel, aplicarea unei sancţiuni disciplinare determină, în principiu, efectele prevăzute de lege si de Regulamentul de aplicare a acesteia, însă, în măsura în care abaterea disciplinară săvârşită este de natură să aducă atingere siguranţei locului de deţinere, chiar dacă sancţiunea nu priveşte dreptul la muncă, aceasta poate avea consecinţe conexe, inclusiv în ceea ce priveşte folosirea la muncă a persoanelor private de libertate.

Vocaţia intimatului de a fi selecţionat la muncă apare doar în situaţia în care acesta îndeplineşte toate condiţiile/cerinţele prevăzute de lege, în procedura de selecţionare. Doar în acest caz i se poate cere celui în cauză să muncească.

În opinia recurentei, textele legale menţionate anterior (în special art. 13 din H.G. nr. 157/2016) includ demersurile de menţinere a ordinii şi disciplinei (inclusiv prin sancţionare disciplinară) în categoria activităţilor desfăşurate la nivelul penitenciarelor pentru realizarea siguranţei deţinerii.

Chiar dacă în cuprinsul Legii nr. 254/2013 se permite aplicarea unei sancţiuni distincte de suspendare a participării la muncă a reclamantului, aceasta nu înseamnă că nu există şi alte situaţii în care se poate dispune retragerea de la muncă a unui deţinut. În cazul reclamantului intimat, pe fondul comiterii de către acesta a unei abateri disciplinare grave, cadrul legal amintit anterior nu ar fi permis instituţiei pârâte să acţioneze de altă manieră.

Mai mult, nu pot fi primite aserţiunile reclamantului intimat cu privire la faptul că s-a ajuns în situaţia în care, în cazul său, interzicerea dreptului la muncă se realizează pe o perioadă nedeterminată.

Instituţia pârâtă a făcut dovada faptului că această perioadă este una limitată, conform cadrului legal, respectiv până la momentul retragerii sancţiunii disciplinare aplicate.

Prin înlăturarea prevederilor art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP 500165/2017, sistemul penitenciar este pus în situaţia de a dispune selectarea la munci gospodăreşti a unor persoane condamnate la pedepse privative de libertate (şi pe cale de consecinţă la a crea premisele unei posibile reduceri a pedepsei), fără însă a se ţine cont de conduita disciplinară a condamnaţilor pe perioada şederii în penitenciar, comportamentul lor, nivelul de complianţă faţă de regulile şi interdicţiile interne.

Practic, instanţa de fond a obligat sistemul administraţiei penitenciare, ca în cadrul procedurii de selecţie la muncă a deţinuţilor folosiţi în activităţi gospodăreşti să facă abstracţie de abaterile disciplinare grave ale acestora care au făcut obiectul sancţiunii prevăzute de art. 101 alin. (1), lit. d) din Legea nr. 254/2013.

Consecinţa, dincolo de încălcarea prevederilor art. 13 din H.G. nr. 157/2016 şi art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 şi art. 78 din Legea nr. 254/2013 este eliminarea unei categorii de sancţiuni disciplinare din analiza comportamentului deţinuţilor, pentru a se facilita liberarea condiţionată a acestora.

Or, evoluţia pozitivă a conduitei persoanei condamnate, respectul faţă de reguli şi interdicţii, dovedite şi de lipsa sancţiunilor disciplinare, ţine de esenţa demersului educativ al pedepsei. Existenţa unor norme, restrângeri, condiţionalităţi pe perioada executării pedepselor, a căror complianţă este absolut necesară şi cerută persoanelor private de libertate se subordonează în totalitate scopului restrângerii de libertăţi, respectiv "formarea unei atitudini corecte faţă de ordinea de drept, faţă de regulile de convieţuire socială şi faţă de muncă, în vederea reintegrării în societate a deţinuţilor sau persoanelor internate.", aşa cum este prevăzut la art. 3 din Legea nr. 254/2013.

Conform cadrului legal actual, această situaţie nu este una definitivă, după trecerea unui anumit termen (în cazul de faţă de 4 luni), persoana privată de libertate are vocaţia de a intra din nou în discuţia comisiei de selecţionare la muncă.

Această menţiune (a limitei de timp în care persoana sancţionată disciplinar pentru o abatere gravă poate fi) este extrem de importantă în contextul în care instanţa a reţinut faptul că această situaţie este una care se poate prelungi foarte mult timp, or, această situaţie nu este una de durată.

Totodată, recurenta-pârâtă susţine că art. 101 din Legea 254/2013 prevede expres care sunt drepturile persoanelor private de libertate care nu sunt afectate de aplicarea unei sancţiuni. Se poate observa faptul că dreptul de a munci nu intră în această enumerare. De aici, concluzia faptului că aplicarea unei sancţiuni disciplinare este de natură a afecta şi alte drepturi ale deţinuţilor care nu sunt expres prevăzute în art. 101: "(2) Aplicarea sancţiunilor disciplinare persoanelor condamnate nu poate îngrădi dreptul la apărare, dreptul de petiţionare, dreptul la vot, dreptul la corespondenţă, dreptul la asistenţă medicală, dreptul la hrană, ţinută, cazarmament şi condiţii minime de cazare, dreptul la plimbarea zilnică şi dreptul la odihnă."

În situaţia în care legiuitorul ar fi dorit ca aplicarea unei sancţiuni disciplinare să nu afecteze posibilitatea deţinuţilor/vocaţia acestora de a fi selecţionaţi pentru prestarea muncii, ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, menţionând şi dreptul de a munci ca nefiind îngrădit (de aplicarea sancţiunii). Or, se poate observa că nu este cazul în prezenta speţă.

Munca deţinuţilor se exercită în conformitate cu prevederile art. 78 din Legea nr. 254/20131 şi ale art. 173 - 186 din Hotărârea Guvernului nr. 157/20162.

Astfel, "persoanelor condamnate li se poate cere să muncească, în raport cu tipul regimului de executare, ţinându-se seama de calificarea, deprinderile şi aptitudinile acestora, de vârstă, starea de sănătate, măsurile de siguranţă, precum şi de programele destinate sprijinirii formării profesionale a acestora".

Prin urmare, din cele menţionate anterior, reiese că munca deţinuţilor, are ca scop, prin executarea pedepselor şi a măsurilor educative privative de libertate, [...formarea unei atitudini corecte faţă de ordinea de drept, faţă de regulile de convieţuire socială şi faţă de muncă, în vederea reintegrării în societate a deţinuţilor sau persoanelor internate.", aşa cum este prevăzut la art. 3 din Legea 254/2013.

Selecţionarea şi repartizarea persoanelor private de libertate pentru muncă se realizează în funcţie de regimul de executare, cu aprobarea directorului locului de deţinere, la propunerea unei comisii anume constituită la nivelul penitenciarului.

Solicitările de repartizare a deţinuţilor la activităţi lucrative se analizează conform prevederilor Deciziei Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 şi a dispoziţiilor art. 174 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, administraţia locului de deţinere fiind obligată să respecte dispoziţiile actelor normative în vigoare.

Selecţionarea la muncă este atributul exclusiv al comisiei constituită la nivelul unităţii, care analizează criteriile de selecţionare la muncă prevăzute în Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 şi propune, în funcţie de necesităţile locului de deţinere şi de solicitările beneficiarilor, ţinând cont de starea de sănătate a deţinuţilor, regimul de executare, situaţia disciplinară, gradul de risc ori alte elemente relevante.

Astfel, în conformitate cu prevederile legale menţionate anterior, recurenta-pârâtă concluzionează că, în respectarea dreptului la muncă prevăzut de Legea nr. 254/2013, folosirea la muncă a deţinuţilor în unităţile subordonate Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor se face în conformitate cu prevederile Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016 şi respectarea procedurii şi criteriilor de selecţionare şi repartizare la muncă prevăzute în Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017.

Munca în cazul deţinuţilor, este opţională şi nu obligatorie, fiind subsumată scopului general al executării pedepselor şi a măsurilor educative privative de libertate, respectiv formarea unei atitudini corecte faţă de ordinea de drept, faţă de regulile de convieţuire socială şi faţă de muncă, în vederea reintegrării în societate a deţinuţilor sau persoanelor internate, aşa cum este prevăzut la art. 3 din Legea 254/2013.

Posibilitatea conferită de lege administraţiei penitenciarului (de a cere unui deţinut să muncească) este doar expresia abilitării instituţiei penitenciarului de a face uz, în măsura posibilităţilor economice reale, în situaţia implicării deţinuţilor în activităţi pe bază de tarif, de voluntariat şi/sau calamitate precum şi în funcţie de nevoile pentru interesul locului de deţinere, doar în contextul în care acest lucru este posibil, cu respectarea criteriile de selecţionare şi repartizare în timpul executării pedepsei privative.

Decizia directorului general menţionată anterior, ale cărei dispoziţii legale sunt puse în analiza instanţei de către reclamant, este adoptată în scopurile şi cu finalitatea stabilite de lege, în baza competenţei conferită directorului general, aşa cum am menţionat anterior.

Fiecare abatere disciplinară afectează siguranţa locului de deţinere într-o măsura mai mare sau mai mică în funcţie de gravitatea acesteia.

Nivelul de gravitate al abaterilor disciplinare este strict legat de efectele produse prin acestea, în ceea ce priveşte afectarea/riscurile la adresa siguranţei locului de deţinere, afectarea stării de ordine şi disciplină, efectele produse asupra celorlalte persoane implicate care observă faptul că o persoană nu respectă regulile, este sancţionată dar în continuare participă la activităţi, prin urmare conduita sa nu influenţează cu nimic status quo-ul dobândit prin selectarea iniţială la muncă.

Or, selectarea la muncă a unui deţinut reprezintă validarea îndeplinirii de către acesta a unor criterii care dovedesc faptul că persoana sa nu prezintă, prin comportament, un risc pentru siguranţa locului de deţinere, dovedind, prin respectarea regulilor interne, adaptarea la un set de minime cerinţe impuse legal. Prin abaterea disciplinară săvârşită, reclamantul a dovedit exact contrariul.

Mai mult decât atât, recurenta-pârâtă susţine că reclamantul confundă cadrul legal dat de Legea nr. 53/2003 Codul Muncii cu normele specifice aplicabile deţinuţilor selecţionaţi pentru munci în baza prevederilor Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, între cele două existând diferenţe de fond în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile.

Astfel, în legislaţia muncii (Codul muncii) termenul de "angajare" este prevăzut ca fiind "încadrare" şi reprezintă, actul individual încheiat între persoana fizică (care are calitate de salariat) şi un potenţial angajator, persoană fizică sau juridică, în schimbul unui salariu.

Or, selecţia deţinuţilor la activităţi productive sau lucrative nu reprezintă un raport de muncă cu un angajator, deţinuţii nu îşi aleg angajatorii, nu îşi negociază şi nu încheie contracte de muncă.

Art. 83 din Legea 254/2013 prevede regimul de prestare al muncii deţinuţilor în unităţile penitenciare. Din simpla lectură a acestui text rezultă diferenţele clare faţă de Legea nr. 53/2003.

În aceste considerente, art. 15 din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 face parte din procedura şi criteriile generale de selecţionare şi art. 24 stabileşte procedura şi criteriile pentru o anume categorie de activităţi astfel se explică raţiunea actului legislativ ce stabileşte organizarea muncii persoanelor private de libertate.

În fapt, reclamantul a fost sancţionat pentru săvârşirea a două categorii de abateri abateri grave şi abateri uşoare aşa cum sunt ele definite şi stabilite în cadrul legal amintit anterior pentru încălcarea normelor care privesc în principal interdicţii în comunicarea cu persoane din exteriorul penitenciarului.

Caracterul grav al acestei abateri disciplinare este dat tot de prevederile art. 100 din cuprinsul Legii nr. 254/2013 care stabileşte că abaterea prevăzută de art. 81 lit. I) intră în categoria abaterilor disciplinare uşoare, dar abaterea disciplinară prevăzută de art. 82 lit. q) intră în categoria abaterilor disciplinare grave.

Sancţiunea aplicată în final a constat în cea prevăzută la art. 101 lit. d) din Legea nr. 254/2013 - suspendarea dreptului de a primi şi de a cumpăra bunuri, cu excepţia celor necesare pentru igiena individuală sau exercitarea drepturilor la apărare, petiţionare, corespondenţă şi asistenţă medicală, pe o perioadă de cel mult două luni. Legalitatea acestei sancţiuni a fost tranşată definitiv stabilindu-se aplicarea corectă şi justificată a sancţiunii prin raportare la situaţia de fapt şi normele încălcate, pe fondul comunicării de o manieră ilegală, între deţinut şi persoane din exteriorul penitenciarului.

Recurenta-pârâtă susţine că, conform art. 43 alin. (7) lit. f) din Legea 254/2013, una dintre măsurile ce se dispun la primirea în penitenciar a persoanelor condamnate este "informarea persoanei condamnate cu privire la drepturile, obligaţiile şi interdicţiile persoanelor condamnate, precum şi cu privire la recompensele care pot fi acordate, abateri şi sancţiuni disciplinare care pot fi aplicate".

În acest sens, arată că reclamantului din prezenta cauză i-au fost aduse la cunoştinţă obligaţiile şi interdicţiile prin procesul-verbal întocmit la primirea în penitenciar şi totodată prin angajamentul semnat la momentul selecţionării la muncă. Acesta avea cunoştinţă de limitările aduse dreptului de a comunica cu exteriorul şi de consecinţele unor eventuale încălcări ale acestui drept.

Legea de executare a pedepselor este un act atipic comparativ cu legislaţia muncii. Prin Legea nr. 53/2003 (Codul Muncii) sunt stabilite în mod clar raporturile de muncă, modul de suspendare (art. 49) şi de încetare (art. 55 alin. (1), lit. f) a acestora. Spre deosebire, cel aflat în executarea unei pedepse privative de libertate, nu are calitatea de salariat sens în care, Constituţia prevede la art. 42 alin. (2) lit. b) că nu constituie muncă forţată "munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată;

Instanţa de fond prin anularea art. 24 lit. c) din 'Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pune sistemul penitenciar în situaţia de a dispune selectarea la muncă a persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate (şi pe cale de consecinţă la a crea premisele unei posibile reduceri a pedepsei), fără însă a se ţine cont de conduita disciplinară a condamnaţilor pe perioada şederii în penitenciar, comportamentul lor, nivelul de complianţă faţă de regulile şi interdicţiile interne.

Anularea unuia dintre criteriile selecţionării la activităţii lucrative, respectiv art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017, conduce indubitabil la o îndoială serioasă în ceea ce priveşte, prezumţia de legalitate în aplicarea art. 81 şi art. 82 din Legea nr. 254/2013, generând în fapt, eliminarea scopului de prevenirea săvârşirii altor infracţiuni şi asistarea deţinuţilor, în vederea reintegrării lor sociale, statuate de normele superioare (art. 3 din Legea nr. 254/2013 şi art. 4 din H.G nr. 157/2016).

Astfel, în situaţia selecţionării la anumite activităţi lucrative a deţinuţilor sancţionaţi disciplinar, situaţie în care se află şi reclamantul, s-ar aduce o atingere gravă măsurilor de siguranţă pentru unitatea penitenciară, executarea pedepsei privative de libertate nu şi-ar mai atinge scopul în spiritul şi litera legii.

Or, reclamantul, prin atitudinea sa şi prin încălcarea gravă a unor norme pentru care a fost sancţionat disciplinar, a dovedit tocmai lipsa de complianţă faţă de cadrul legal amintit anterior, iar un asemenea demers a fost asumat de reclamant.

În opinia recurentei-pârâte, instanţa de fond a analizat solicitarea reclamantului de anulare a prevederilor art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017, prin încadrarea acestuia în poziţia de "salariat", nicidecum de persoană aflată în executarea unei pedepse privative de libertate, sens în care, nu a luat în calcul faptul că reclamantului nu-i sunt aplicabile prevederile Codului muncii (Legii nr. 53/2003), completat şi modificat şi că acesta avea obligaţia respectării şi altor obligaţii care rezultă din Legea nr. 254/2013 şi Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, reguli în timpul executării pedepsei, aşa cum sunt prevăzute de art. 81 şi art. 82 din Lege, pe care le-a încălcat cu bună ştiinţă, omiţând faptul că acesta se afla în executarea unei pedepse privative de libertate.

Totodată, recurenta-pârâtă arată că, în perioada executată în Penitenciarul Bucureşti Rahova, deţinutul A. şi-a manifestat disponibilitatea de a participa la activităţi lucrative prin intermediul a două cereri, motivarea cererii de către cei în drept şi adusă la cunoştinţă reclamantului sub semnătură, fiind "menţine spălătoria întrucât la PC Garaj locurile sunt ocupate prin redistribuirea ppl de la tâmplărie".

Solicitările de repartizare a deţinuţilor la activităţi lucrative, se analizează conform prevederilor "Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate" şi a dispoziţiilor din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, administraţia locului de deţinere fiind obligată să respecte dispoziţiile actelor normative în vigoare.

Reiterează, în acest context, faptul că selecţionarea la muncă a persoanelor condamnate, nu reprezintă o obligaţie pentru penitenciar.

Astfel, din cele expuse, se constată că administraţia Penitenciarului Bucureşti-Rahova a asigurat drepturile privind munca, analizându-l pe deţinutul A. în conformitate cu dispoziţiile actelor normative în vigoare, iar atunci când a propus "nerepartizarea", în fiecare dintre situaţii, a ţinut cont de acestea.

Recurenta-pârâtă precizează că art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 reprezintă unul dintre criteriile selecţionării deţinuţilor şi repartizării/nerepatizării la activităţile regimului de muncă prevăzut de art. 83 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013 (muncă cu caracter gospodăresc în interiorul locului de deţinere), unde se regăseşte şi punctul de lucru "garaj" adică, una dintre activităţile prevăzute de art. 177 alin. (1) litd) din H.G. nr. 157/2016.

Referitor la interpretarea de către instanţă cum că, prin încadrarea abaterii grave ca sancţiune disciplinară gravă, în sensul prevederilor art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017, "Se interzice folosirea la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care: c) au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare", reclamantul ar fi fost retras de la muncă, susţine recurenta că situaţia este similară cu cea a unui angajator care stabileşte anumite condiţii de ocupare a unui post în vederea recrutării de personal.

Aceste criterii nu reprezintă sancţiuni şi nici decăderi din exerciţiul unor drepturi.

Astfel, din analiza tuturor actelor normative subsecvente, se poate observa clar faptul că reclamantul nu a fost sancţionat disciplinar de două ori.

În concluzie, având în vedere că reclamantul în cauză, sancţionat fiind, avea posibilitatea repartizării într-un alt regim de muncă, pentru care nu-i erau incidente prevederile art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 şi el nu a solicitat repartizarea la alte activităţi, recurenta-pârâtă apreciază că s-au respectat dispoziţiile legale, fără a se fi realizat o sancţiune complementară a celui în cauză.

4. Apărările formulate în cauză

Administraţia Naţională a Penitenciarelor a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului formulat de reclamant pentru nemotivare.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Recurentul-reclamant, deşi legal citat, nu a formulat întâmpinare faţă de recursul formulat de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

5. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată, prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul formulat de către pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor este fondat, urmând a fi admis, iar recursul formulat de reclamantul A. este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

5.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul A., în temeiul art. 8 din Legea 554/2004, a solicitat anularea în parte a Deciziei Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 24 lit. c) şi ale art. 17 alin. (4).

Prin sentinţa recurată, a fost admisă în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, fiind anulată în parte Decizia Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate, şi anume, dispoziţiile art. 24 lit. c), respingând în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

Împotriva acestei soluţii au declarat recurs reclamantul A. şi Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-reclamant pot fi încadrate, formal, în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că excepţia nulităţii recursului, invocată de către recurenta-pârâtă, este apreciată ca fiind nefondată.

5.2. Recursul formulat de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente:

Recurenta-pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a susţinut că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material, întrucât nu a avut în vedere prevederile legale specifice care impun interdicţii, restricţii şi conduite obligatorii de urmat persoanelor private de libertate, diferite de sancţiunile disciplinare, în mod particular a normelor care conferă competenţe directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor de a reglementa/impune criterii/condiţii în selecţia la muncă a deţinuţilor în anumite activităţi, ţinând cont de întregul lor comportament pe perioada detenţiei.

Analizând sentinţa de fond din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei-pârâte sunt fondate.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată.

De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind pronunţată cu interpretarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Înalta Curte reţine că, în mod greşit, instanţa de fond a apreciat că prevederile art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 au fost elaborate şi aprobate în mod nelegal prin nerespectarea prevederilor art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, de natură să contravină Legii nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016.

Astfel, potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative:

"Actele date în executarea unui act normativ

Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. În formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4).", iar art. 78 din aceeaşi lege prevede că:

"Sfera reglementării

Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea în parte a Deciziei Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate, şi anume, a dispoziţiilor art. 24 lit. c) şi ale art. 17 alin. (4).

Potrivit art. 24 lit. c) din Instrucţiunile aprobate prin Decizia nr. 500165/2017:

"Se interzice folosirea la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate care: c) au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare.".

La art. 17 alin. (4) din Instrucţiunile aprobate prin Decizia nr. 500165/2017 se prevede că:

"Retragerea de la muncă sau schimbarea locului de muncă al persoanei private de libertate se aprobă de directorul locului de deţinere la propunerea comisiei prevăzută la art. 174 alin. (1) din Regulament."

Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 a fost aprobat prin H.G. nr. 157/2016, iar la art. 173 alin. (6) din Regulament se prevede că:

"Prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor se aprobă Instrucţiunile privind organizarea muncii deţinuţilor."

Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 173 alin. (6) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 privind executarea pedepselor şi a măsurilor privative de libertate dispuse de organele judiciare în cursul procesului penal, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, cu modificările şi completările ulterioare, urmând toate etapele, inclusiv publicarea în Monitorul Oficial.

Înalta Curte reţine că prin Legea nr. 254/2013 şi în baza prevederilor H.G. nr. 157/2016, legiuitorul primar (Parlamentul), respectiv legiuitorul delegat (Guvernul) au conferit conducătorului Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prerogativa legală de a stabili care sunt criteriile şi condiţionalităţile legale pentru selecţia la muncă a deţinuţilor, fiind respectate, astfel, prevederile art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În ceea ce priveşte încălcarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, instanţa de fond a apreciat că interdicţia prevăzută la art. 24 lit. c) din Legea nr. 254/2013 contravine normei juridice primare din această lege, care interzice aplicarea mai multor sancţiuni disciplinare pentru o abatere disciplinară, raportat la faptul că există o sancţiune disciplinară de sine stătătoare (suspendarea dreptului de a presta munca pe o perioadă de cel mult o lună, reglementată la art. 101 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013).

Înalta Curte nu poate împărtăşi opinia primei instanţe în sensul că interzicerea utilizării la munca cu caracter gospodăresc a deţinuţilor care au fost autorii unor abateri disciplinare grave este o sancţiune disciplinară complementară şi prin legiferarea interzicerii se încalcă regula prevăzută la art. 101 alin. (1) lit. c) din Lege (unicitatea sancţiunii disciplinare).

Sub un prim aspect, se reţine că interdicţiile, obligaţiile şi sancţiunile disciplinare sunt noţiuni complet diferite (sediul materiei regăsindu-se în cuprinsul art. 82 din Legea nr. 254/2013 - legiferarea interdicţiilor, art. 81 din Legea nr. 254/2013 - legiferarea obligaţiilor, art. 101 din lege - sancţiunile disciplinare), care sunt consecinţele comiterii unor abateri disciplinare.

Totodată, observă Înalta Curte că Legea nr. 254/2013, în cuprinsul art. 59 alin. (5), cât şi H.G. nr. 157/2016, în cuprinsul art. 87, art. 148 alin. (3) şi alin. (8), cuprind alte asemenea interdicţii, fără ca ele să reprezinte sancţiuni disciplinare suplimentare.

Astfel, instanţa de control constată că asemenea interdicţii reprezintă consecinţe inevitabile ale detenţiei, sunt demersuri iniţiate de cele mai multe ori ca urmare a unor acţiuni ale persoanelor private de libertate şi au ca scop/finalitate asigurarea siguranţei locului de detenţie sau a persoanelor care sunt custodiate în penitenciar, inclusiv a cadrelor, sau urmăresc prevenirea unor evenimente negative, diminuarea riscurilor, menţinerea unei stări de spirit corespunzătoare în rândul populaţiei carcerale. A interzice unei persoane condamnate o anumită acţiune (sau dimpotrivă inacţiune) nu echivalează în toate cazurile cu o sancţiune disciplinară.

Cu alte cuvinte, pe parcursul executării unei pedepse privative de libertate, deţinutul poate fi subiectul unor interdicţii, decăderi sau restricţii care nu reprezintă sancţiuni disciplinare şi care sunt consecinţe inerente sau chiar legale ale situaţiei de fapt a executării unei pedepse.

Prin urmare, interzicerea utilizării la munci gospodăreşti (în interiorul locului de deţinere) a deţinutului care a săvârşit abateri disciplinare nu echivalează, întotdeauna, cu o sancţiune disciplinară complementară/suplimentară sancţiunii disciplinare, aplicată reclamantului pentru abaterea sa disciplinară.

Art. 174 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 prevede în mod expres faptul că procedura şi criteriile de selecţionare la muncă a unor deţinuţi se stabilesc prin decizie a directorului general: "Selecţionarea şi repartizarea la muncă (2) Procedura şi criteriile de selecţionare la muncă a deţinuţilor se stabilesc prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6)."

În speţă, reclamantul a fost sancţionat pentru o abatere disciplinară tratată de lege ca una gravă, iar raţiuni care ţin de siguranţa locului de detenţie obligă la luarea unor măsuri care să prevină orice riscuri, îndeosebi pe fondul accesului deţinutului care este selecţionat la activităţi în interiorul garajului la obiecte, instrumente, ustensile.

Istoricul disciplinar (abaterile disciplinare săvârşite) este un criteriu direct care ţine de siguranţa mediului carceral, recurgerea la acesta în procedura de selecţie la muncă fiind o obligaţie instituită prin art. 13, art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 şi art. 78 din Legea nr. 254/2013.

Cu alte cuvinte, în procedura de selecţionare la muncă a persoanelor private de libertate, administraţia penitenciarului este obligată să ţină cont şi de măsurile de siguranţă luate pentru menţinerea ordinii şi disciplinei în rândul deţinuţilor.

Or, reclamantul A. a fost subiectul acestor măsuri disciplinare prin săvârşirea unei abateri grave (conf. art. 100 alin. (2) şi art. art. 81 lit. I) şi 82 lit. q) din Legea nr. 254/2013 - a acordat un interviu on-line şi astfel s-au încălcat interdicţiile privind comunicarea cu exteriorul).

Astfel, se poate observa că prin raportare la procedura de selecţionare la muncă, condiţiile iniţiale care au permis reclamantului includerea în activităţi gospodăreşti în cadrul locului de deţinere, s-au schimbat.

Iniţial, persoana în cauză a putut fi selecţionată la muncă, întrucât nu avea sancţiuni disciplinare, situaţie care s-a schimbat în urma abaterii comise şi sancţionării sale. Dacă la selecţionarea iniţială, criteriile prevăzute la art. 14 alin. (1) şi art. 24 din Decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/201, au permis plasarea deţinutului într-un loc de muncă disponibil pentru activităţi cu caracter gospodăresc, în situaţia în care unul sau mai multe dintre criterii de selecţionare au suferit schimbări (ex. modificări ale stării de sănătate, regimului de executare, riscul pentru siguranţa penitenciarului, conduita persoanei private de libertate, abaterea disciplinară săvârşită, cauzele aflate pe rolul instanţelor de judecată care pot influenţa comportamentul persoanei private de libertate etc.), atunci se impun măsuri, precum oprirea temporară de la muncă.

Ulterior opririi temporare, comisia constituită la nivelul unităţii, în conformitate deplină cu prevederile art. 174 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016, analizează conform criteriilor de selecţionare la muncă, prevăzute de art. 14 din Decizie şi propune spre aprobare directorului locului de deţinere, ţinând cont de starea de sănătate, regimul de executare, situaţia disciplinară, gradul de risc ori alte elemente relevante, retragerea de la muncă a deţinutului din detaşamentul unde a fost repartizat iniţial sau schimbarea locului de muncă, în funcţie de necesităţile locului de deţinere şi de solicitările beneficiarilor.

Contrar celor reţinute de judecătorul fondului, se constată că nu Decizia directorului general al ANP 500165/2017 obligă să se ţină cont de situaţia disciplinară a deţinuţilor, ci chiar H.G. nr. 157/2016 şi Legea nr. 254/2013 (art. 78 din Legea nr. 254/2013, art. 13 şi art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016, impun cerinţa analizării măsurilor de siguranţă dispuse la nivelul penitenciarului (care includ şi componenta disciplinară a conduitei persoanei private de libertate), decizia directorului general nr. 500165/2017 fiind cea care pune în aplicare cerinţa H.G. nr. 157/2016 de a se ţine seama de măsurile de siguranţă.

Astfel, sistemul penitenciar este obligat să evalueze componenta disciplinară a conduitei persoanelor private de libertate pentru selecţia la muncă din considerente care ţin de siguranţa locului de deţinere, pentru a minimiza riscurile pentru producerea unor evenimente negative (de la accidente pe fondul lipsei de calificare a deţinuţilor până la încălcarea regulilor şi limitelor impuse în ceea ce priveşte comunicarea cu exteriorul).

O interpretare contrară ar obliga administraţia penitenciară ca în procedura de selecţie la muncă a persoanelor private de libertate să ignore conduita disciplinară a persoanelor private de libertate, cu atât mai mult cu cât, raportat la situaţia concretă a reclamantului, prin abaterea sa disciplinară s-au încălcat reguli exprese privind limitarea modului de comunicare cu exteriorul iar abaterea este, conform art. 100 şi art. 101 din Legea nr. 254/2013, una gravă.

În speţă, Înalta Curte constată că retragerea de la muncă internă cu caracter gospodăresc nu reprezintă o sancţiune, nu este o adăugire la lege, ci este consecinţa aplicării normelor legale, respectiv o măsură cu caracter administrativ, ce poate fi luată în cazul persoanelor ce au fost sancţionate disciplinar definitiv, măsură distinctă de sancţiunea disciplinară ce i-a fost aplicată reclamantului pentru abaterea disciplinară săvârşită.

Instanţa de control constată că scopul Deciziei directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017, care enumeră mai multe criterii care ţin de măsurile de siguranţă, aşa cum sunt ele prevăzute în legislaţie, a fost acela al asigurării unui mod unitar de lucru în ceea ce priveşte contractarea forţei de muncă, selecţionarea şi folosirea la activităţi lucrative a persoanelor private de libertate şi acordarea drepturilor specifice, competenţa de stabilire a criteriilor şi procedurilor de selecţie la muncă a deţinuţilor fiind în mod legal conferită directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prin art. 83 alin. (3) din Legea 254/2013 şi art. 174 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 157/2016.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că prin emiterea prevederilor de la art. 24 lit. c) nu a fost depăşit cadrul legal impus de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise aceste prevederi, nefiind reglementate soluţii legislative care contravin prevederilor Legii nr. 254/2013 şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 157/2016.

În continuare, Înalta Curte nu poate valida raţionamentul instanţei de fond care a reţinut că articolul 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 produce efecte juridice mai grave decât cele care pot fi antrenate de săvârşirea unei abateri disciplinare din perspectiva întinderii efectelor în timp.

Sub acest aspect, instanţa de control reţine că, întrucât reclamantul a fost sancţionat prin aplicarea art. 101 lit. d) din Legea nr. 254/2013, respectiv cu suspendarea dreptului de a primi şi de a cumpăra bunuri, cu excepţia celor necesare pentru igiena individuală sau exercitarea drepturilor la apărare, petiţionare, corespondenţă şi asistenţă medicală, pe o perioadă de cel mult două luni), în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 209 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 157/2016, potrivit cărora Ridicarea unei sancţiuni disciplinare aplicate anterior se acordă deţinuţilor care timp de minimum 4 luni de la data aplicării sancţiunii disciplinare prevăzute la art. 101 alin. (1) fit. d) şi e) din Lege nu au mai comis abateri disciplinare şi au avut o conduită regulamentară.

Conform textului de lege sus redat, perioada în care reclamantul rămânea sub efectul sancţiunii disciplinare era una limitată, respectiv până la momentul retragerii acesteia, existând posibilitatea ca, după expirarea unui interval de minim 4 luni de la momentul aplicării sancţiunii, deţinutul să poată fi din nou recompensat prin ridicarea sancţiunii anterioare dacă face dovada pe acel interval de timp a unei conduite regulamentare.

Mai mult decât atât, se reţine că reclamantul nu pierdea în întregime vocaţia/posibilitatea de a fi folosit la muncă, singura limitare privind munca cu caracter gospodăresc (cea din interiorul penitenciarului). În cazul în care ar fi existat puncte de lucru exterioare, cel în cauză ar fi putut/ar fi avut vocaţia să fie selecţionat la asemenea munci. La fel şi în cazul altor activităţi dintre cele enumerate la art. 83 din Legea nr. 254/2013, altele decât cele prevăzute la lit. c).

Textul art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP 500165/2017 priveşte doar munca cu caracter gospodăresc, nu şi celelalte activităţi menţionate la art. 83 pentru care reclamantul îşi păstra vocaţia. Or, reclamantul a solicitat în permanenţă doar munca cu caracter gospodăresc, depunând, în acest sens, două cereri în 28.06.2019 şi în 17.05.2021.

Astfel, interdicţia folosirii la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului a persoanelor private de libertate "care au fost sancţionate pentru abateri disciplinare grave sau foarte grave şi nu au fost recompensate cu ridicarea măsurii disciplinare", prevăzută la art. 24 lit. c) din Instrucţiunile aprobate prin Decizia nr. 500165/2017, nu este definitivă, întrucât după trecerea unui termen de 4 luni, calculat în temeiul art. 209 din H.G. nr. 157/2016 există posibilitatea de a primi o recompensă cu ridicarea sancţiunii disciplinare aplicate şi astfel reclamantul îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 24 lit. c) din Decizia directorului general ANP 500165/2017, dobândind din nou posibilitatea de a fi discutat în comisia de selecţie la muncă din cadrul penitenciarului.

Totodată, Înalta Curte nu poate împărtăşi opinia primei instanţe referitoare la faptul că art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 încalcă interdicţia adoptării de norme juridice care privesc drepturi şi obligaţii a căror reglementare intră exclusiv în domeniul de competenţă al puterii legiuitoare şi astfel se instituie o sancţiune complementară care nu era prevăzută de Legea nr. 254/2013.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reţine că nu poate fi vorba despre o sancţiune complementară în cazul interzicerii unei anumite conduite sau în cazul în care urmare propriilor acţiuni se încalcă condiţionalităţi sau obligaţii asumate expres şi care modifică contextul iniţial al selecţiei la muncă (atunci când toate condiţiile erau îndeplinite de reclamant şi lipseau abaterile disciplinare).

Pentru ca procesul de selectare la muncă a persoanelor condamnate să nu se efectueze în mod arbitrar, la art. 173 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013, aprobat prin H.G. nr. 157/2016, au fost stabilite şi criteriile pe baza cărora se va face aceasta selecţie/repartizare la munca a persoanelor condamnate, iar art. 174 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 254/2013 prevede în mod expres că, "Procedura şi criteriile de selecţionare la muncă a deţinuţilor se stabilesc prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6). În acelaşi sens sunt şi prevederile art. 177 alin. (2) din acelaşi act normativ, potrivit cărora repartizarea deţinuţilor la activităţi cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului se efectuează în condiţiile şi în limita baremelor aprobate prin decizia directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor prevăzută la art. 173 alin. (6).

Se poate constata că, în aplicarea Legii nr. 254/2013 şi în baza prevederilor H.G nr. 157/2016, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor i-a fost conferită prerogativa legală de a stabili, prin decizie, care sunt criteriile legale pentru selecţionarea la muncă a deţinuţilor prin raportare la normele din cele două acte normative superioare care enumeră criteriile (inclusiv măsurile de siguranţă).

Comisia de selecţionare la muncă este în măsură să analizeze dacă o persoană privată de libertate poate fi retrasă de la muncă sau nu, şi să formuleze propuneri în acest sens către directorul unităţii dacă persoana în cauză reprezintă un risc pentru siguranţa penitenciarului. În acest context, săvârşirea unei abateri disciplinare grave (situaţia concretă a reclamantului) poate fi de natură să influenţeze, din acest punct de vedere decizia comisiei selecţionare şi repartizare la muncă şi în privinţa menţinerii sau nu la muncă a persoanei private de libertate.

Deşi instanţa de fond a criticat ca fiind "în plus" criteriul "conduitei persoanei private de libertate", prevăzut la art. 14 lit. e) din Instrucţiunile aprobate prin decizia directorului general al ANP nr. 165/2017, se reţine că trimiteri referitoare la conduita persoanei private de libertate se regăsesc atât în Legea nr. 254/2013, cât şi în Regulamentul de aplicare a acesteia (stabilirea şi schimbarea regimului de executare ori analiza în procedura de liberare condiţionată), reperele consacrate din acest punct de vedere în cuprinsul legislaţiei primare şi secundare fiind, în esenţă, cele privitoare la situaţia/conduita disciplinară a persoanei private de libertate.

Astfel, o conduită disciplinară problematică poate influenţa inclusiv hotărârea instanţei în ceea ce priveşte liberarea condiţionată a unui deţinut, fără însă ca aceasta să reprezinte încă o sancţiune disciplinară complementară.

Raţiunea pentru care, în cuprinsul art. 24 din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017, au fost incluse aceste criterii numai la selecţionarea pentru deservirea unităţii, constă în necesitatea menţinerea ordinii şi disciplinei în rândul deţinuţilor pe parcursul desfăşurării activităţilor lucrative cu caracter gospodăresc necesare penitenciarului, în interiorul şi exteriorul acestuia, precum şi evitarea situaţiilor generate de comportamentele neregulamentare/deviante/agresive ale deţinuţilor în cadrul punctelor de lucru unde sunt repartizaţi, în relaţia cu personalul angajat.

Validând susţinerile recurentei-pârâte, instanţa de control constată că introducerea criteriului conduitei în cuprinsul Deciziei 500165/2017 nu este de natură a impune un grad superior de exigenţă, în ceea ce priveşte modul în care se realizează selecţionarea şi repartizarea la muncă a persoanelor private de libertate, ci doar transpune explicit într-un act normativ de nivel inferior, un principiu enunţat în cuprinsul legislaţiei primare şi secundare, respectiv Legea nr. 254/2013 şi H.G. nr. 157/2016.

Chiar dacă în cuprinsul Legii nr. 254/2013 se permite aplicarea unei sancţiuni distincte de suspendare a participării la muncă a reclamantului, aceasta nu înseamnă că nu există şi alte situaţii în care se poate dispune retragerea de la muncă a unui deţinut.

Mai mult decât atât, instanţa de control reţine că, prin înlăturarea prevederilor art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP 500165/2017, sistemul penitenciar este pus în situaţia de a dispune selectarea la munci gospodăreşti a unor persoane condamnate la pedepse privative de libertate (şi pe cale de consecinţă la a crea premisele unei posibile reduceri a pedepsei), fără însă a se ţine cont de conduita disciplinară a condamnaţilor pe perioada şederii în penitenciar, comportamentul lor, nivelul de complianţă faţă de regulile şi interdicţiile interne.

Or, consecinţa, dincolo de încălcarea prevederilor art. 13 din H.G. nr. 157/2016 şi art. 173 alin. (2) din H.G. nr. 157/2016 şi art. 78 din Legea nr. 254/2013, constă în eliminarea unei categorii de sancţiuni disciplinare din analiza comportamentului deţinuţilor, pentru a se facilita liberarea condiţionată a acestora.

Totodată, Înalta Curte observă că, prin anularea unuia dintre criteriile selecţionării la activităţi lucrative, respectiv art. 24 lit. c) din Decizia directorului general al ANP nr. 500165/2017, s-ar produce o îndoială serioasă în ceea ce priveşte prezumţia de legalitate în aplicarea art. 81 şi art. 82 din Legea nr. 254/2013, generând în fapt, eliminarea scopului de prevenirea săvârşirii altor infracţiuni şi asistarea deţinuţilor, în vederea reintegrării lor sociale, statuate de normele superioare (art. 3 din Legea nr. 254/2013 şi art. 4 din H.G nr. 157/2016).

Înalta Curte are în vedere şi faptul că art. 101 din Legea 254/2013 prevede expres care sunt drepturile persoanelor private de libertate care nu sunt afectate de aplicarea unei sancţiuni: aplicarea sancţiunilor disciplinare persoanelor condamnate nu poate îngrădi dreptul la apărare, dreptul de petiţionare, dreptul la vot, dreptul la corespondenţă, dreptul la asistenţă medicală, dreptul la hrană, ţinută, cazarmament şi condiţii minime de cazare, dreptul la plimbarea zilnică şi dreptul la odihnă, dreptul de a munci neregăsindu-se în această enumerare.

În situaţia în care legiuitorul ar fi dorit ca aplicarea unei sancţiuni disciplinare să nu afecteze posibilitatea deţinuţilor/vocaţia acestora de a fi selecţionaţi pentru prestarea muncii, ar fi prevăzut în mod expres acest aspect, menţionând şi dreptul de a munci ca nefiind îngrădit (de aplicarea sancţiunii), ceea ce nu este cazul în speţă.

Totodată, instanţa de control constată că art. 24 lit. c) din Decizia nr. 500165/2017 reprezintă unul dintre criteriile selecţionării deţinuţilor şi repartizării/nerepartizării la activităţile regimului de muncă prevăzut de art. 83 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 254/2013 (muncă cu caracter gospodăresc în interiorul locului de deţinere), fără ca aceste criterii să reprezinte sancţiuni sau decăderi din exerciţiul unor drepturi.

În raport cu considerentele sus expuse, Înalta Curte constată că normele de tehnică legislativă au fost respectate în procedura de elaborare şi adoptare a Deciziei directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate, art. 24 lit. c) din decizie fiind elaborat şi aprobat cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 254/2013 şi ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 157/2016, precum şi ale art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000.

În aceste condiţii, instanţa de control reţine că prima instanţă, în mod greşit, a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 24 lit. c) din Decizia Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 500165/2017 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind organizarea muncii persoanelor private de libertate şi, prin urmare, se impune ca hotărârea recurată să fie reformată, cu consecinţa respingerii acţiunii formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

5.3. Recursul formulat de reclamantul A.

Având în vedere soluţia pronunţată asupra recursului formulat de către pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, în sensul reformării hotărârii recurate, cu consecinţa respingerii acţiunii formulate de către reclamant, Înalta Curte va respinge recursul formulat de către reclamantul A., ca nefondat, pentru considerentele expuse supra la punctul 5.2.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, va casa sentinţa recurată şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, ca neîntemeiată.

Totodată, pentru aceleaşi considerente, va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor împotriva sentinţei nr. 1004 din 24 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 1004 din 24 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.