Administrative liability for delayed RCA guarantee payments: certitude of damage and causal link requirements

Şedinţa publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 01.04.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor (FGA) cu privire la soluţionarea cererii sale de plată, obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, cu cheltuieli de judecată.

Prin cererea modificatoare formulată ulterior, reclamanta A. S.A. a solicitat obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată, constând în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 57 din 19 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile invocate şi cererea de chemare în judecată formulată în cauza ce priveşte pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondate.

3. Căile de atac exercitate în cauză

3.1. Împotriva sentinţei civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022 a formulat recurs recurenta - reclamantă A. S.A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost modificată şi obligarea pârâtului la plata de despăgubiri constând în principal în penalităţi de întârziere şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, precum şi obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului arată că hotărârea primei instanţei este pronunţată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material care stabilesc condiţiile în care poate fi angajată răspunderea autorităţii publice.

Susţine că, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal, respectiv există un act administrativ nelegal, un prejudiciu material şi moral, raportul de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu, precum şi culpa autorităţii.

Consideră recurenta-reclamantă, în esenţă, că pârâtul FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare şi urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale şi contractuale incidente, creanţele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanţe invocate de recurentă împotriva B., în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare şi plată a creanţelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual şi legal aplicabil asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, arată recurenta-reclamantă că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018, iar, prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, fiind obligat pârâtul să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. S.A. la despăgubiri şi a efectuat plata acestora.

Cât priveşte condiţia existenţei unui prejudiciu, recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a aplicat în mod eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părţi sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă susţine şi că există legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluţionarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Cât priveşte culpa FGA, recurenta-reclamantă apreciază că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia ca, în îndeplinirea obligaţiilor sale, să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, FGA a tergiversat nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greşit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă apreciază că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. S.A. prin neplata creanţei de asigurare, fiind greşite susţinerile primei instanţe în sensul neîndeplinirii condiţiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

3.2. Împotriva aceleiaşi sentinţe a declarat recurs incident şi recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor-FGA, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, şi în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, în principal pe cale de excepţia şi, în subsidiar, ca nefondată, cu obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului, sub un prim aspect, arată că în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, în mod greşit instanţa a respins-o, în temeiul prevederilor art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care cererea de plată a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, iar ulterior instanţele au decis definitiv că FGA este obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, şi nu la plata sumelor solicitate prin cererea de plată.

Susţine că potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, regula este că acţiunea în anularea actului administrativ conţine şi repararea pagubei cauzate, sens în care invocă jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti în materie.

În ceea ce priveşte respingerea excepţiei tardivităţii, arată că recurenta-reclamantă ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsă întârziere în soluţionarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea Deciziei de soluţionare a acesteia, şi nu după 3 ani, acţiunea de faţă fiind tardivă în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004.

Susţine că potrivit art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, împotriva deciziei de respingere de către FGA a sumelor pretinse se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, care la alin. (2) prevede că se poate formula contestaţie la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii.

Prin urmare, având în vedere că societatea reclamantă a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor la care solicită aplicarea de penalităţi/dobânzi, precum şi faptul că nu există niciun motiv ca să nu fi cerut aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în dosarul nr. x/2018, consideră că acţiunea de faţă este tardivă, în raport cu art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, raportat la art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepţia prescripţiei, invocă art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi arată că reclamanta cunoştea producerea prejudiciului şi întinderea acestuia odată cu expirarea termenului de 30 de zile de la data de 28.01.2016, data depunerii cererii de despăgubiri. Mai mult, recurenta-reclamantă cunoştea producerea şi întinderea acestuia prejudiciului începând cu data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, respectiv de la data de 07.05.2018.

Consideră ca nu poate fi primită susţinerea recurentei-reclamante că a cunoscut naşterea dreptului la despăgubiri doar la data de 13.10.2021, data soluţionării definitive a dosarului nr. x/2018, având în vedere că a depus prezenta acţiune înainte de această dată, iar, pe de altă parte, în Decizia ICCJ - Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii nr. 22/2019 s-a statuat că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul şi întinderea sa.

Arată că împrejurarea că debitul principal a fost efectiv achitat, sau nu a fost achitat deloc, nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate în condiţiile art. 1, 8 şi 19 din Legea 554/2004.

În acest sens, consideră că termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor s-a împlinit un an mai târziu, termenul fiind prescris la data depunerii acţiunii, respectiv 01.04.2021.

Pe fondul cauzei, arată că în speţă, considerentele instanţei de fond sunt străine de obiectul cauzei, motiv pentru care solicită schimbarea considerentelor, având în vedere că suma de 153,93 RON solicitată de A. S.A. nu se încadrează noţiunii de creanţă de asigurare, motiv pentru care FGA a emis Decizia nr. 44157/03.01.2022, prin care a respins cererea de plată, această decizie fiind comunicată A. la 07.02.2022.

Solicită respingerea penalităţilor de întârziere, întrucât Legea nr. 213/2015 nu conţine un termen de soluţionare a cererilor de plată, astfel că penalităţile nu pot fi acordate.

Susţine că în cauză nu se poate reţine nici nesoluţionarea în termen a unei cereri şi nici refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, întrucât cererea de plată nr. x/18.02.2016 a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2008.

Mai arată că FGA acoperă creanţele de asigurări în virtutea principiului protecţiei consumatorilor produselor şi serviciilor de asigurări, iar nu ca obligaţii proprii ale sale, astfel că FGA nu se substituie, nu succede şi nu reprezintă asiguratorii în faliment.

Referitor la termenul rezonabil de soluţionare a cererii de plată, invocă interpretarea în materie a CEDO, confirmată de soluţiile ÎCCJ, susţinând că în speţă termenul rezonabil nu a fost încălcat, în condiţiile în care până la data de 28.04.2016 s-a aflat în imposibilitatea legală de a face plăţi către creditorii de asigurări, conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, legea condiţionând aceste plăţi de rămânerea definitivă a hotărârii privind falimentul asiguratorului.

Consideră că, în aceste condiţii, nu poate fi vorba de nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri şi nici de un refuz nejustificat şi că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată a fost depăşirea plafonului instituit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Precizează că nici instanţa învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 şi nici FGA nu au apreciat dacă recurenta-reclamantă deţine o creanţă de asigurare în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, ci în dosarul anterior menţionat, FGA a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, ceea ce a presupus verificarea în prealabil a dosarelor de daună de către Comisia specială din cadrul FGA, urmată de plată sau de emiterea unei noi decizii, întrucât nu se poate susţine că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naştere în patrimoniul A. S.A. a unui drept la despăgubiri.

Astfel, susţine că în speţă nu pot fi acordate despăgubiri pentru nesoluţionarea într-un termen rezonabil a cererii de plată, întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condiţiile acestui text de lege.

De asemenea, solicită respingerea şi a cererii subsidiare, privind plata dobânzilor penalizatoare, în baza art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în cauză nefiind vorba de nesoluţionarea în termen a unei cereri şi nici de refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Totodată, arată că art. 1 din O.G. nr. 13/2011 impune existenţa unei convenţii pentru stabilirea ratei dobânzii, o astfel de convenţie neexistând în cauza de faţă, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 se aplică profesioniştilor, or FGA este o instituţie de drept public.

Mai arată că dobânda legală penalizatoare este datorată pentru neîndeplinirea unei obligaţii la scadenţă, însă recurenta-reclamantă o pretinde pentru neîndeplinirea de către FGA a obligaţiei de soluţionare în termenul legal a cererii de plată, fără a proba anularea prin hotărâre judecătorească a actului administrativ asimilat, respectiv a nesoluţionării cererii de plată într-un anumit termen.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, prin care invocă excepţia nulităţii recursului, iar, pe fond, solicită respingerea recursului recurentei-reclamante, ca neîntemeiat.

Arată că ulterior pronunţării sentinţei civile nr. 4902/27.11.2018, FGA a achitat către A. S.A. sumele solicitate, după analizarea cererii de plată nr. x/18.02.2016, motiv pentru care A. S.A. susţine în mod neîntemeiat existenţa unui prejudiciu pentru neplata sumei la scadenţă conform art. 1535 C. civ., întrucât suma solicitată nu este datorată.

De asemenea, invocă lipsa prejudiciului şi a lipsa legăturii de cauzalitate dintre prejudiciu şi faptă, A. S.A. nefiind lipsită de folosinţa sumei de bani, deoarece aceasta nu a fost niciodată îndreptăţită la recuperarea acesteia.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la sentinţa atacată şi la actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/2016, constând în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale, respectiv de 0,1%/zi de întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, iar, în subsidiar, dobânda penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a respins excepţiile invocate în cauză, respectiv excepţia inadmisibilităţii, excepţia tardivităţii şi excepţia prescripţiei, precum şi cererea de chemare în judecată în cauza ce priveşte pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondate.

Împotriva sentinţei instanţei de fond au declarat recurs principal recurenta-reclamantă A. S.A. şi recurs incident recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

II.1.1. În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-reclamanta A. S.A., Înalta Curte constată că este nefondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând din perspectiva acestui motiv de casare recursul formulat, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor formulate.

Înalta Curte reţine că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, propriu-zis sau asimilat, potrivit art. 52 din Constituţia României, coroborat cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce au următorul conţinut:

Art. 52 din Constituţie:

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică."

Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Prin urmare, se constată că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului, şi recunoaşterea dreptului sau interesului, respectiv repararea pagubei cauzate.

Înalta Curte reţine, astfel, că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică, în condiţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se angajează în aceleaşi condiţii ale răspunderii civile delictuale prevăzute de art. 1357 şi următoarele din C. civ., respectiv se cer a fi îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa faptei ilicite şi existenţa raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu; în ceea ce priveşte vinovăţia, aceasta este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare.

Astfel, răspunderea administrativă nu s-a construit pe nicio regulă generală substanţială proprie, ci pe natura şi suportul dreptului civil de la care a preluat/împrumutat, transferând obligaţiile generale din materia răspunderii civile în drepturi şi obligaţii particulare, cu trăsături proprii materiei dreptului administrativ.

Cu alte cuvinte, răspunderea administrativă reprezintă acea formă a răspunderii juridice care constă în ansamblul de drepturi şi obligaţii conexe de natură administrativă care, potrivit legii, se nasc ca urmare a săvârşirii unei fapte ilicite prin care se încalcă norme ale dreptului administrativ.

Potrivit art. 1357 alin. (1) din C. civ.:

"Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare."

Prin urmare, prejudiciul este reparabil dacă el este rezultatul încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al victimei.

În ceea ce priveşte existenţa faptei ilicite, recurenta-reclamantă a susţinut că aceasta constă în refuzul pârâtului de a achita despăgubirile solicitate; a arătat şi că este evident că actul administrativ prin care a fost soluţionată iniţial cererea de plată este unul nelegal, el având relevanţa unui act ilicit din perspectiva răspunderii civile delictuale.

Cu toate acestea, rezolvarea problemei atribuirii unui caracter ilicit conduitei FGA implică cercetarea activităţii acestuia şi a implicării în îndeplinirea obligaţiei speciale care se afirmă că a fost încălcată.

Înalta Curte reţine că art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015 stabileşte rolul Fondului, în sensul că "Fondul garantează plata de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, încheiate, în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege şi în limita resurselor financiare disponibile la momentul plăţii, aşa cum sunt definite la art. 5. În cazul în care disponibilităţile Fondului nu sunt suficiente pentru acoperirea cuantumului sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, creanţele acestora vor putea fi onorate pe măsura alimentării Fondului cu resursele financiare prevăzute de prezenta lege."

Sub acest aspect, se impune a se reţine că Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu este succesor în drepturi şi obligaţii al asigurătorului B. S.A. şi nu datorează despăgubiri prin "efectul legii".

Prin urmare, nici normele în vigoare la data subrogaţiei şi nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina pârâtului FGA obligaţia de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situaţia premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri şi că, în realitate, reclamanta confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situaţii aceasta fiind ţinută să facă dovada existenţei unei hotărâri judecătoreşti definitive de constatare a nelegalităţii actului tipic sau asimilat. Or, în speţă, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri numai cu privire la existenţa unui act administrativ tipic nelegal, nu şi cu privire la existenţa actului administrativ asimilat nelegal (nesoluţionarea în termen).

Astfel, Înalta Curte reţine că, în speţă, nu s-a constatat caracterul nelegal al refuzului pârâtului de a achita despăgubirile solicitate de recurenta-reclamantă, în condiţiile în care aceasta nu era îndreptăţită necondiţionat să le primească.

Pe de altă parte, în cauză, se constată că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins 435 de cereri de plată formulate de A. S.A., în sumă totală de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată de faţă, sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată şi plătite din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2, anexat deciziei, cu privire la suma de 7.913.561,09 RON. De asemenea, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 (…) nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Prin urmare, nefiind stabilit în mod efectiv un drept al recurentei-reclamante la un debit principal în raportul juridic de drept administrativ, aceasta nu poate invoca cu temei existenţa unui prejudiciu reparabil cauzat de refuzul soluţionării cererii privind debitul principal, din moment ce încă nu se cunoaştea dacă reclamanta avea sau nu un drept la debitul principal, prejudiciul pretins nefiind cert în acest moment.

Un prejudiciu este cert atunci când existenţa lui este sigură, neîndoielnică şi, totodată, poate fi stabilită întinderea sa în prezent, însă această ipoteză nu se regăseşte în ceea ce priveşte prejudiciul pretins a fi suferit de reclamantă în prezenta cauză.

Instanţa de judecată se poate raporta doar la un prejudiciu constatat (anterior) şi evaluat cu certitudine, cerinţă ce nu este îndeplinită în prezenta cauză, astfel că nu vor putea fi acordate despăgubiri pentru nesoluţionarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condiţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aspect ce a fost reţinut în mod corect de către instanţa de fond.

Dincolo de aceste aspecte, se constată că litigiul dedus judecăţii în prezenta cauză a fost determinat de refuzul autorităţii pârâte de a soluţiona efectiv cererea reclamantei.

Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004:

"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 lin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă."

Este cert recunoscută de către legiuitor atribuţia puterii judecătoreşti de a cenzura conduitele autorităţilor publice caracterizate de refuzul de soluţionare a unei cereri.

Or, în cazul de faţă, lămurirea situaţiei dreptului pretins de recurenta-reclamantă revine instituţiei FGA în sarcina căruia au fost stabilite, prin norme legale, atribuţii în acest sens, sentinţa Curţii de Apel Bucureşti nr. 4902/27.11.2018, definitivă la data de 13.10.2021, obligând pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată în discuţie.

În acest context, dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

În ceea ce priveşte existenţa unui prejudiciu cert, Înalta Curte reţine că această condiţie nu este îndeplinită în prezenta cauză, întrucât cererea de plată a reclamantei cu privire la suma solicitată nu a primit o soluţionare pe fond, pentru a se putea stabili dacă reclamanta este sau nu îndreptăţită să primească suma solicitată prin cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar, ci cererea de plată a fost respinsă ca urmare a atingerii plafonului de 450.000 RON.

Astfel, reclamanta a solicitat penalităţi de întârziere şi dobânda aferentă, calculate prin raportare la suma solicitată prin cererea de plată, sumă care nu are un caracter cert, nefiind stabilită.

Referitor la existenţa raportului de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse şi fapta presupus ilicită, respectiv emiterea actului administrativ vătămător, Înalta Curte reţine că o astfel de legătură nu există, întrucât nici FGA, nici instanţa de judecată, prin hotărârea pronunţată, nu au apreciat asupra existenţei dreptului reclamantei la acordarea despăgubirii solicitate prin cererea de plată, ci decizia intimatului-pârât a fost anulată de către instanţă cu obligarea acestuia de a cerceta fondul cererii de plată, şi nu de a proceda la achitarea directă a respectivei sume.

În consecinţă, în limitele în care a fost emisă şi analizată de către instanţa de judecată Decizia nr. 14452/03.05.2018, anularea acesteia nu conduce la consecinţa învederată de recurenta-reclamantă, intimatul-pârât neputând fi obligat la plata contravalorii lipsei de folosinţă în legătură cu o sumă care nu s-a statuat că ar reveni reclamantei în litigiul principal.

Astfel, nu se mai impune examinarea posibilităţii acordării penalităţilor sau a dobânzilor prin raportare la norma specială care guvernează raportul juridic dintre părţi, în litigiul desfăşurat în etapa anterioară nereţinându-se dreptul reclamantei la plata creanţei principale.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

II.1.2. În ceea ce priveşte recursul incident formulat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor-FGA, Înalta Curte constată că şi acesta este nefondat.

Recursul a fost întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că recurentul-pârât a criticat, în primul rând, soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiilor inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei acţiunii, pe care le-a invocat prin întâmpinarea formulată faţă de cererea modificatoare, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, deşi partea şi-a întemeiat cererea de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din dezvoltarea argumentelor expuse în cuprinsul acesteia rezultă că nu a arătat, în concret, punctual, motivele pe care hotărârea de fond ar fi trebuit să se întemeieze, motivele contradictorii sau străine de natura cauzei pe care le cuprinde sentinţa primei instanţe, neindicând, prin urmare, care dintre ipotezele motivului de casare invocat, ce vizează nemotivarea hotărârii, este incidentă în cauză.

Or, în condiţiile în care a invocat exclusiv formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să poată fi încadrate în aceste dispoziţii legale, instanţa de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinţei recurate din această perspectivă, nemulţumirea părţii cu privire la soluţia adoptată de prima instanţă şi simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect. În acest context, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat, ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată neputând fi reţinută câtă vreme nu a fost susţinută şi dovedită.

Cât priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat acest caz de casare prin raportare la soluţia primei instanţe pronunţate asupra excepţiilor invocate prin întâmpinare, clamând încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează aceste instituţii.

Reţine Înalta Curte că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă, aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

A susţinut recurentul-pârât că raţionamentul instanţei de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii a fost bazat pe o interpretare eronată a art. 19 coroborat cu art. 8 din Legea nr. 554/2004 şi a considerentelor reţinute de instanţa supremă prin Decizia nr. 22/2019, pronunţată într-un recurs în interesul legii, considerând, dimpotrivă, că acţiunea reclamantei este inadmisibilă pentru argumentele arătate prin cererea de recurs.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, pe care le apreciază nefondate, şi în acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că acţiunea reclamantei este admisibilă.

Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă a acelui litigiu de contencios administrativ, iar acest text de lege nu condiţionează admisibilitatea cererii în despăgubire formulate pe cale separată de faptul cunoaşterii sau nu, de către reclamant, a întinderii pagubei încă de la data emiterii actului administrativ nelegal.

La baza stabilirii răspunderii patrimoniale a autorităţii stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal sau în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, putându-se constata numai în cadrul unei acţiuni în ilegalitatea unui act administrativ sau a unui refuz al autorităţii de a rezolva o cerere, deci în cadrul unei acţiuni în anulare. În ipoteza formulării separate a acţiunii în răspundere patrimonială, permisă de prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, trebuie făcută dovada ilegalităţii actului administrativ sau a refuzului printr-o sentinţă judecătorească definitivă.

Prin urmare, excepţia inadmisibilităţii, întemeiată pe argumentele invocate de către recurentul-pârât, a fost în mod corect respinsă de către instanţa de fond.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, de asemenea, se reţine că în mod legal a fost respinsă de prima instanţă, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de Garantare a Asiguraţilor de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, aşadar dreptul la acţiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleaşi considerente, în mod corect a fost respinsă şi excepţia prescripţiei.

Aşa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 01.04.2021, care ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată nr. x/18.02.2016, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentinţa nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018 (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal), s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, s-a anulat Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acţiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza Deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e), coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum şi faptul că nici Fondul şi nici instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situaţia concretă a reclamantei, în sensul de a se stabili concret dacă deţine o creanţă de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată din speţă.

Aşadar, rezultă că dreptul material la acţiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanţei (01.04.2021) existenţa creanţei era strâns legată de anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluţionat definitiv la data de 13.10.2021, cât şi de lămurirea existenţei în beneficiul reclamantei a creanţei principale.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanţă prin efectuarea plăţii, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

De altfel, prin această manifestare unilaterală de voinţă recurentul-pârât a procedat la recunoaşterea voluntară a dreptului a cărui prescripţie se invocă, iar această manifestare de voinţă produce efecte juridice, în sensul că înlătură posibilitatea recurentului-pârât de a invoca excepţia prescripţiei dreptului la acţiune al recurentei-reclamante.

Pe fondul cererii de recurs, criticile recurentului-pârât se referă la faptul că în speţă nu poate fi vorba de nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri şi nici de un refuz nejustificat şi că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată a fost depăşirea plafonului instituit prin art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015; că nu pot fi acordate despăgubiri pentru nesoluţionarea într-un termen rezonabil a cererii de plată, întemeiate pe art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, nefiind îndeplinite condiţiile acestui text de lege, solicitând respingerea inclusiv a cererii subsidiare, privind plata dobânzilor penalizatoare, în baza art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în cauză nefiind vorba de nesoluţionarea în termen a unei cereri şi nici de refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, sens în care a prezentat aspecte legate de caracterul dobânzii legale penalizatoare.

Or, în condiţiile în care instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, iar soluţia a fost menţinută în recurs prin respingerea cererii de recurs a recurentei-reclamante, criticile recurentului-pârât nu se mai impun a fi analizate, în condiţiile în care soluţia instanţei de fond a fost favorabilă FGA.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală sub aspectele recurate de către recurentul-pârât.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

De asemenea, în baza aceluiaşi termei de drept, Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Faţă de soluţia pronunţată, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 453 C. proc. civ., sens în care va respinge cererile de acordare a cheltuielilor de judecată formulate de recurenta-reclamantă şi de recurentul-pârât, ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 57 din 19 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Respinge cererile de acordare a cheltuielilor de judecată formulate de recurenta-reclamantă şi de recurentul-pârât, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2023.