Solidary liability decays after one year: new grounds of illegality for administrative acts barred by decadence under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 12 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 23.03.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, anularea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Structura Centrală, anularea Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006, de constituire a grupului de lucru care a emis Decizia subsecventă nr. 1548 din data de 03.10.2012 şi anularea Deciziei nr. 1548/03.10.2012, emisă de "Grupul de lucru" din cadrul pârâtei Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 292 din 20 mai 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei D.G.R.F.P. Timişoara cu privire la petitul acţiunii având ca obiect anularea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F.;

- a admis excepţia decăderii reclamantului A. din dreptul de a formula acţiune;

- a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond pentru analizarea pe fond a cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului declarat se arată că hotărârea instanţei de fond este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) şi art. 432 C. proc. civ.

Cu titlu prealabil, recurentul arată că nu înţelege să formuleze recurs împotriva dispoziţiei instanţei de fond de a admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei D.G.R.F.P. Timişoara cu privire la petitul acţiunii având ca obiect anularea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F., ci doar cu privire la soluţia de admitere a excepţiei decăderii din dreptul de a formula acţiunea şi de respingere ca atare a cererii de chemare în judecată.

Astfel, arată recurentul, instanţa de fond, admiţând excepţia decăderii din dreptul de a formula acţiune, a expus un raţionament juridic greşit, cu încălcarea legii; în mod eronat a apreciat Curtea de Apel Timişoara că excepţia decăderii din dreptul de a formula acţiunea este întemeiată.

Se arată în motivele de recurs că instanţa de fond s-a "concentrat" pe capătul trei al cererii de chemare în judecată, arătând că reclamantul a solicitat "din nou" anularea aceleiaşi decizii de retragere a răspunderii solidare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, respectiv Decizia nr. 1548/03.10.2021; deşi arată că reclamantul a invocat un motiv nou de nelegalitate a acestui act administrativ, nesesizat de nici unul dintre apărătorii săi şi nici de instanţele de judecată, respectiv nelegalitatea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de către pârâta ANAF şi a Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru, instanţa de fond a arătat că acest motiv de nelegalitate trebuia invocat tot în termenul legal de contestare a Deciziei nr. 1548/03.10.2021 de angajare a răspunderii solidare, termen depăşit la data formulării prezentei acţiuni.

În opinia recurentului, instanţa de fond a aplicat greşit legea când a ajuns la această concluzie, deoarece a ignorat împrejurările particulare ale cauzei, respectiv imposibilitatea obiectivă a reclamantului de a lua la cunoştinţă despre motivul de nelegalitate nou invocat prin prezenta acţiune până la data introducerii acestei cereri de chemare în judecată.

Recurentul reiterează aspectele expuse în cererea de chemare în judecată şi arată că instanţa de fond era datoare, în opinia sa, să analizeze cauza în raport de aceste aspecte şi să constate că în termenul prevăzut pentru contestarea Deciziei nr. 1548/03.10.2021 aceste aspecte nu îi erau cunoscute şi nici nu a existat posibilitatea obiectivă de a le cunoaşte pentru invocarea acestui nou motiv de nelegalitate.

Solicită instanţei de control judiciar să constate că prima instanţă a aplicat greşit legea atunci când a admis excepţia decăderii din dreptul de a formula acţiunea, fiind datoare să analizeze pe fond cererea de chemare în judecată în raport de noul motiv de nelegalitate invocat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatele-pârâte Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara au depus întâmpinări, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

Prin întâmpinarea formulată de intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a fost invocată excepţia nulităţii recursului, excepţie care a fost pusă în discuţia părţilor şi a fost soluţionată în sensul respingerii acesteia, astfel cum rezultă din practicaua prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la sentinţa atacată şi la actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia primei instanţe, de admitere a excepţiei decăderii reclamantului A. din dreptul de a formula acţiune şi de respingere, în consecinţă, a acţiunii formulate de acesta, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În cadrul recursului a fost invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază că aceste critici ale recurentului, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate, sentinţa recurată fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material invocate de recurent.

Conform dispoziţiilor art. 11 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni, iar, pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererile pot fi introduse şi peste acest termen, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii (...), după caz.

Legea nr. 554/2004 reglementează, astfel, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5), după cum urmează: (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune (art. 11 alin. (1) şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1) (art. 11 alin. (2).

Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii.

Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).

În fapt, prin acţiunea care face obiectul prezentului dosar, reclamantul A. a solicitat anularea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Structura Centrală, anularea Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru care a emis Decizia subsecventă nr. 1548 din data de 03.10.2012 şi anularea Deciziei nr. 1548/03.10.2012, emisă de "Grupul de lucru" din cadrul pârâtei Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara.

Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, deşi prin acţiunea dedusă judecăţii reclamantul a solicitat anularea celor trei acte susmenţionate, este necontestat faptul că interesul reclamantului este de a obţine anularea Deciziei nr. 1548/03.10.2012 privind atragerea răspunderii solidare a reclamantului, acesta putând justifica calitatea de persoană vătămată prin emiterea Circularei nr. 90.080/2006 doar ca urmare a emiterii acestei decizii.

Instanţa de fond a avut în vedere la pronunţarea soluţiei şi următoarele aspecte: faptul că prin acţiunea înregistrată la data de 29.01.2013, sub nr. x/2013, pe rolul Curţii de Apel Timişoara, reclamantul A. a chemat în judecat pe pârâta D.G.F.P. Timiş, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Deciziei nr. 1548/03.10.2012, comunicată prin poştă la data de 12.11.2012, iar, prin precizarea de acţiune depusă de către reclamant pentru termenul din 10.06.2013, acesta a solicitat şi anularea Deciziei nr. 754/14.05.2013, decizie prin care, în timpul litigiului respectiv, s-a soluţionat contestaţia formulată în procedură prealabilă; că prin sentinţa civilă nr. 142/28.05.2015, pronunţată în dosar nr. x/2013 al Curţii de Apel Timişoara, au fost admise acţiunile formulate de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâta D.G.F.P. Timiş, acţiuni ce au făcut obiectul dosarelor conexate nr. x/2013 şi nr. y/2013 şi au fost anulate actele administrative reprezentate de Decizia nr. 1548/03.10.2012, Decizia nr. 754/14.05.2013, Decizia nr. 1549/03.10.2012 şi Decizia nr. 483/26.03.2013, acte emise de pârâta D.G.F.P. Timiş, iar prin decizia civilă nr. 527/25.02.2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis recursul declarat de D.G.R.F.P. Timişoara împotriva sentinţei civile susmenţionate, s-a casat sentinţa recurată şi s-au respins acţiunile conexate ca neîntemeiate.

Or, astfel cum în mod corect a constatat instanţa de fond, prin prezentul demers judiciar, reclamantul A. a solicitat din nou anularea aceleiaşi decizii de angajare a răspunderii solidare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2013, respectiv Decizia nr. 1548/03.10.2012, susţinând că invocă un nou motiv de nelegalitate a acestei decizii, motiv nesesizat de nici unul din avocaţii aleşi şi nici de instanţele de judecată, respectiv nelegalitatea Circularei nr. 90080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F. şi a Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru.

Instanţa de control judiciar apreciază că în mod corect a reţinut Curtea de Apel că şi acest nou motiv de nelegalitate invocat de către reclamant se impunea a fi invocat în termenul legal de contestare a Deciziei nr. 1548/03.10.2012 de angajare a răspunderii solidare, termen care a fost depăşit, raportat la data formulării prezentei acţiuni (23.03.2021) şi la data comunicării acestei decizii către reclamant (12.11.2012), respectiv data soluţionării contestaţiei împotriva acestei decizii, 14.05.2013, de care reclamantul a luat cunoştinţă cel târziu la data de 10.06.2013, când a formulat precizarea de acţiune în dosarul nr. x/2013 al Curţii de Apel Timişoara.

În raport de prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora cererea prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, pentru motive temeinice, poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de reconciliere, după caz, în mod corect Curtea de Apel Timişoara a constatat că sunt nerelevante susţinerile reclamantului în sensul că a aflat ulterior de acest nou motiv de nelegalitate, respectiv de existenţa Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F. şi a Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru, acte pe care le consideră nelegale.

Referitor la susţinerea reclamantului potrivit căreia ar fi promovat în termen acţiunea, respectiv cererea de anulare a Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F. şi a Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru, raportat la data comunicării răspunsurilor pârâtelor la corespondenţa purtată cu acestea, Curtea de apel a apreciat că, dacă s-ar reţine susţinerile pârâtelor în sensul că aceste acte nu reprezintă acte administrative, neputând fi circumscrise noţiunii reglementate de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, acestea reprezentând doar operaţiuni administrative ce au stat la baza emiterii Deciziei nr. 1548/03.10.2012, reclamantul trebuia să le conteste conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 odată cu cererea de anulare a Deciziei nr. 1548/03.10.2012, în termenul prevăzut de lege pentru contestarea deciziei de angajare a răspunderii solidare, fiind aşadar decăzut din dreptul de a le contesta.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că, în cazul în care s-ar reţine că cele două acte reprezintă acte administrative, având în vedere că scopul urmărit de reclamant prin promovarea prezentei acţiuni, aşa cum s-a menţionat anterior, îl constituie anularea Deciziei nr. 1548/03.10.2012, reclamantul putând justifica calitatea de persoană vătămată prin emiterea Circularei nr. 90.080/2006 doar ca urmare a emiterii deciziei de angajare a răspunderii solidare, termenul de formulare a acţiunii se impunea a se raporta tot la Decizia nr. 1548/03.10.2012.

Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat Curtea de Apel că sunt nefondate susţinerile reclamantului în sensul că ar fi promovat acţiunea în termen, raportat la corespondenţa purtată cu pârâtele pentru comunicarea Circularei nr. 90.080/2006, emisă de pârâta A.N.A.F. şi a Deciziei directorului DGFP Timiş, emisă în baza Circularei nr. 90.080/2006 de constituire a grupului de lucru, deoarece, aşa cum însuşi reclamantul recunoaşte, în antetul Deciziei nr. 1548/03.10.2012 este menţionat Grupul de lucru cu atribuţii în aplicarea prevederilor art. 27 - 28 din Codul de procedură fiscală, astfel încât la data comunicării deciziei privind atragerea răspunderii solidare reclamantul ştia sau trebuia să ştie despre acest fapt şi de la acea dată putea să efectueze demersurile necesare pentru a se informa cu privire la acest aspect.

În acest context, astfel cum a reţinut instanţa de fond, faptul că reclamantul a început efectuarea acestor demersuri în anul 2019 nu poate conduce la concluzia că acţiunea promovată de acesta a fost formulată în termen, impunându-se a se avea în vedere finalitatea demersului judiciar al reclamantului, respectiv anularea deciziei privind atragerea răspunderii solidare.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că recurentul-reclamant este decăzut din dreptul de a formula acţiune pentru anularea unor acte emise în anul 2006, respectiv în anul 2012, în raport de dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acesta sesizând instanţa de contencios administrativ în prezenta cauză, cu acţiunea în anularea Circularei nr. 90.080/17.01.2006 şi a Deciziei nr. 1548/03.10.2012 privind atragerea răspunderii solidare, la data de 23.03.2021, deci cu mult peste termenele de 6 luni şi respectiv de 1 an, termene prevăzute de Legea contenciosului administrativ.

În acest context, Înalta Curte constată că aspectele invocate de recurentul-reclamant prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 292 din 20 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 292 din 20 mai 2021, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 mai 2023.