Challenge to pandemic state-of-alert extension: maximum 60-day duration limit vs. indefinite 30-day extensions justified by persistent objective risks

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 06.04.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

- recunoaşterea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale petentei, ale căror existenţă a fost atinsă, prevăzute de art. 22, art. 25, art. 32, art. 33, art. 39, at. 45 şi art. 49 alin. (5) din ConstituţiA României, prin emiterea în mod nelegal a H.G. nr. 293/10.03.2021 şi a Anexelor nr. 1, II şi III ale acesteia şi, pe cale de consecinţă,

- anularea în tot a actului normativ atacat, H.G. nr. 293/10.03.2021, publicată în M.Of. nr. 245/11.03.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14.03.2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 şi a Anexelor nr. 1, II şi III.

Ulterior, prin cereri succesive, reclamanta a modificat obiectul acţiunii iniţiale, contestând hotărârile de guvern prin care s-a dispus prelungirea stării de alertă, pentru motivele expuse în cadrul cererii iniţiale.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1448 din data de 19 octombrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum aceasta a fost precizată şi modificată, respectiv anularea H.G. nr. 636/09.06.2021

În motivarea recursului, după prezentarea succesiunii hotărârilor de guvern privind prelungirea stării de alertă, precum şi a cererilor modificatoare formulate în faţa primei instanţe, recurenta a invocat nerespectarea caracterului temporar al măsurii privind starea de alertă, prin depăşirea termenului maxim de 60 de zile.

Astfel, s-a criticat reţinerea instanţei conform căreia "interpretarea pe care reclamanta o dă dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din lege în sensul că starea de alerta ar putea fi dispusă pe maxim 60 de zile este eronată", invocându-se în susţinerea acestui argument decizia CCR nr. 392/2021 şi reţinându-se, fără temei, că "...o atare interpretare face abstracţie de chiar scopul Legii nr. 55/2020, anume asigurarea unei protecţiei adecvate împotriva îmbolnăvirii cu coronavirusul SARS-COV2 ... menţinerea/prelungirea este posibilă atât timp cât se păstrează condiţiile obiective care justifică instituirea unor masuri restrictive de drepturi şi libertăţi fundamentale."

În ceea ce priveşte termenul maxim pentru care poate fi instituită (declarată şi prelungită) starea de alertă, recurenta a precizat că acesta este de cel mult 60 de zile, aşa cum în mod evident rezultă din simpla lecturare si interpretare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2021, coroborat cu dispoziţiile art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege Sub acest aspect, au fost indicate şi expuse în mod exhaustiv doctrina şi propriul raţionamentul logico-juridic, recurenta subliniind faptul că prin validarea/acceptarea interpretării eronate a normelor legale, în sensul că se poate prelungi starea de alertă din 30 în 30 de zile, se înfrâng principiul încrederii legitime, principiul securităţii juridice, ca fundament al statului de drept, în ceea ce priveşte legalitatea, claritatea si predictibilitatea actelor normative, precum şi principiul interpretării legii in litera si spiritul acesteia.

Totodată, prezentând evoluţia numărul de cazuri noi de la momentul instituirii stării de alertă, prin H.G. nr. 394/18.05.2020, până la ultima hotărâre de guvern adoptată în vedere prelungirii acesteia, recurenta a subliniat faptul că motivele care au condus la decizia de a nu mai prelungi starea de alertă nu au fost făcute cunoscute, datele prezentate relevând o dinamică epidemiologică oscilantă, de la scăderi abrupte la creşteri bruşte, măsurile instituite nereieşind să fi avut vreo influenţă sau beneficiu, raportat la restricţiile impuse.

În opinia recurentei, ipoteza normativă prevăzută de art. 4 alin. (1) coroborat cu art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020 îndeplineşte exigenţele de claritate şi predictibilitate numai în interpretarea conform căreia durata maximă pentru care poate fi instituiră starea de alertă este de 60 de zile, în funcţie exclusiv de aceasta determinându-se caracterul esenţialmente temporar.

A mai arătat recurenta, referitor la decizia CCR nr. 392/2021, că prin sesizarea formulată nu s-a solicitat pronunţarea asupra perioadei maxime pentru care starea de alerta poate fi instituită, Curtea Constituţională analizând exclusiv din perspectiva constituţională abilitatea Guvernului de a dispune prelungirea stării de alertă. Aşadar, Curtea Constitutională nu este competentă nici să interpreteze legea, nici să se pronunţe asupra legalităţii sau oportunitatii hotărârilor de guvern emise în baza şi în executarea Legii nr. 55/2020, acesta fiind atributul exclusiv al instanţei de contencios administrativ.

În final, s-a apreciat că neîndeplinirea scopului pentru care s-a dispus instituirea stării de alertă (pentru termenul minim sau, cu prelungirea acestuia, chiar şi repetată, până la maximul permis de lege, de 60 de zile) are drept consecinţă nelegalitatea continuării utilizării acesteia, iar împlinirea termenului maxim pentru care acest instrument poate fi utilizat, are drept consecinţă caducitatea absolută a acestuia, hotărârile de guvern emise cu scopul menţinerii stării de alertă peste termenul maxim permis de lege fiind nelegale

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În contextul factual expus la punctul 1 al prezentei decizii, Înalta Curte reţine că este învestită cu verificarea legalităţii sentinţei primei instanţe prin care a fost respinsă, în considerarea statuărilor din decizia CCR nr. 392/2021, acţiunea în anulare formulată de reclamantă în privinţa H.G. nr. 636/2021.

Deşi în faţa primei instanţe au fost invocate mai multe aspecte de pretinsă nelegalitate a actului normativ contestat, prin motivele de recurs formulate recurenta-reclamantă a reiterat exclusiv argumentele referitoare la nerespectarea caracterului temporar al stării de alertă, prin depăşirea termenului de 60 de zile, astfel încât analiza instanţei de recurs va fi limitată la aceste aspecte.

Subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a apreciat că judecătorul fondului a interpretat greşit dispoziţiile art. 4 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, conform cărora:

"Art. 4 - (1) Starea de alertă se instituie de Guvern prin hotărâre, la propunerea ministrului afacerilor interne, şi nu poate depăşi 30 de zile. Starea de alertă poate fi prelungită, pentru motive temeinice, pentru cel mult 30 de zile, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor interne.

Art. 3 . . . . . . . . . .(2) Starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, care nu poate fi mai mare de 30 de zile."

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că interpretarea dată de recurentă dispoziţiilor legale anterior enunţate este eronată, câtă vreme ele statuează că starea de alertă se prelungeşte cu 30 de zile, deci pe o perioadă limitată, fiind astfel evident caracterul temporar al măsurilor dispuse. Normele invocate stabilesc, aşadar, termenul maxim pentru care se poate dispune instituirea stării de alertă, respectiv prelungirea acesteia, nefiind reglementat un număr limită al prelungirilor care se pot dispune.

În mod evident, o interpretare contrară ignoră chiar scopul adoptării Legii nr. 55/2020, respectiv asigurarea unei protecţii adecvate împotriva îmbolnăvirii, prin prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa drepturilor convenţionale, unionale şi constituţionale la viaţă, integritate fizică şi sănătate ale persoanelor. Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, această protecţie nu poate fi limitată pentru o perioadă prestabilită, indiferent de contextul pandemic, dispoziţiile Legii nr. 55/2020 reglementând expres posibilitatea menţinerii/prelungirii stării de alertă atâta timp cât se păstrează condiţiile obiective care justifică instituirea unor măsuri restrictive.

În acelaşi timp, prima instanţă a reţinut, în mod corect, că prin argumentele prezentate reclamanta critică însăşi soluţia legislativă din cuprinsul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, o astfel de analiză nefiind posibilă în cadrul litigiului de contencios administrativ, cu atât mai mult cu cât în privinţa acestei chestiuni a fost pronunţată decizia CCR nr. 392/2021, în cuprinsul căreia se statuează că "Dispoziţiile art. 3 alin. (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 nu permit, aşa cum susţine autoarea excepţiei, o permanentizare a stării de alertă, ci doar prevăd menţinerea acesteia atât timp cât se păstrează condiţiile obiective care justifică instituirea unor măsuri restrictive de drepturi şi libertăţi fundamentale, cu respectarea condiţiilor constituţionale ale art. 53. Prin urmare, Curtea apreciază că dispoziţiile art. 3 alin. (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 nu contravin, prin conţinutul lor, acestor prevederi constituţionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .În cadrul controlului judecătoresc, instanţele pot analiza dacă există condiţiile obiective care justifică instituirea stării de alertă sau prelungirea acesteia, dacă măsurile sunt dispuse pentru termenul limitat prevăzut de lege, precum şi dacă respectă exigenţele constituţionale referitoare la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi.(...)".

Înalta Curte reţine caracterul nefondat al susţinerilor recurentei referitoare la limitele în care se pot pronunţa instanţele de judecată sau Curtea Constituţională a României. Interpretarea legii de către instanţă se face numai în scopul aplicării ei în cauza dedusă judecăţii, iar Curtea Constituţională a României exercită controlul constituţionalităţii legilor, a regulamentelor parlamentare şi a ordonanţelor emise de Guvern în baza delegării legislative. Deciziile pronunţate de instanţa constituţională sunt obligatorii, iar instanţele judecătoreşti nu pot înlătura efectele acestora, având obligaţia de a le aplica în mod corespunzător în cauzele cu care sunt învestite.

Prin urmare, în considerarea efectelor obligatorii ale deciziilor Curţii Constituţionale a României, prima instanţă a examinat legalitatea H.G. nr. 636/2021 şi a constatat, în mod just, că în preambulul acesteia se fac trimiteri la evaluarea realizată pe baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, evaluare care a relevat intensitatea situaţiei de urgenţă, viteza de evoluţie înregistrată/prognozată a situaţiei medicale la nivel naţional, astfel de circumstanţe obiective impunând măsurile adoptate.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1448 din 19 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.