Suspension of execution of reserve order: justifiable cause and imminent harm despite missing motivation and communication

Şedinţa publică din data de 4 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informaţii suspendarea executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informaţii nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 163 din 15 iunie 2022 Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Serviciul Român de Informaţii, reprezentat de Direcţia Juridică (Unitatea Militară 0198 Bucureşti).

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informaţii nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021.

În motivarea recursului, au fost reluate motivele de nelegalitate invocate în susţinerea condiţiei existenţei cazului bine justificat, recurentul arătând, în primul rând, că ordinul în discuţie şi eventuale alte acte care au stat la baza emiterii acestuia, nu i-au fost comunicate niciodată, context în care, se relevă serioase dubii cu privire la întrunirea condiţiilor legale pentru a se considera că acestea sunt legale ori există în realitate. În opinia recurentului, principiul formalismului dreptului administrativ impune forma scrisă a actului, inclusiv în cazul actelor administrative individuale, aspect care rezultă din prevederile art. 13 din Legea nr. 554/2004, iar necomunicarea actului determină, cel puţin la acest moment, concluzia că actul atacat nu întruneşte această condiţie impuse de lege, neputând fi verificată în concret.

În al doilea rând, recurentul a arătat că actul nu este motivat, nefiind astfel îndeplinită o condiţie esenţială privind legalitatea acestuia. Conform doctrinei în materie, motivarea actului administrativ individual este obligatorie în măsura în care este vorba despre un act defavorabil particularului. De asemenea, motivarea trebuie să fie completă şi reală, nefiind permis ca motivul care stă la baza emiterii actului să poată fi doar dedus.

În al treilea rând, raportat la temeiul juridic în virtutea căruia s-a dispus trecerea în rezervă a recurentului, ce i-a fost adus la cunoştinţă prin adeverinţa nr. x/20.10.2021, respectiv art. 85 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 80/1995, recurentul a dedus că motivul trecerii în rezervă este reprezentat de faptul că autorizaţia sa de acces la informaţii clasificate nu a fost revalidată, din motive imputabile. Sub acest aspect, recurentul a subliniat că nu se află în niciuna dintre situaţiile în care, potrivit legii, se poate retrage avizul în procedura revalidării. Potrivit dispoziţiilor art. 167-169 din H.G. nr. 585/2002, revalidarea avizului recurentului s-a desfăşurat urmare a expirării perioadei de valabilitate a autorizaţiei deţinute anterior. În cadrul verificărilor efectuate potrivit dispoziţiilor legale nu au fost identificate - pentru că ele nu există, niciuna dintre situaţiile care potrivit dispoziţiilor legale poate determina incompatibilitate pentru acces la informaţii de stat - astfel cum sunt acestea reglementate în art. 159-160 din H.G. nr. 585/2002.

În acest sens, lipsa oricărei motivări atât a ordinului atacat cât şi a deciziei de retragere a avizului determină concluzia că decizia de trecere în rezervă a fost una vădit arbitrară şi emisă într-un exces nejustificat de putere, fapt ce determină cel puţin o aparenţă de nelegalitate, care justifică admiterea cererii de suspendare a executării.

În privinţa condiţiei existenţei unei pagube iminente, recurentul a arătat că ordinul atacat produce un prejudiciu material concret încă de la emiterea acestuia, constând în pierderea salariului ca sursă de venit şi lipsirea de resursele necesare traiului.

Dezvoltând cazurile de casare invocate în privinţa hotărârii recurate, recurentul a apreciat că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra motivului de nelegalitate vizând necomunicarea actului atacat şi imposibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestuia, câtă vreme nu i-a fost comunicată decât împrejurarea că în conformitate cu acest ordin s-a dispus trecererea sa în rezervă, fără a-i fi indicat nici măcar temeiul de drept. Adeverinţa care, într-adevăr, cuprinde un temei legal, a fost comunicată recurentului doar ca urmare a demersurilor întrepinse în acest sens, iar emiterea acesteia nu poate suplini viciul de legalitate care afectează însuşi actul administrativ atacat. De altfel, adeverinţa în discutie a fost emisă ulterior ordinului, nefiind un act care a stat la baza emiterii acestuia ori care aibă vreo legătură cu decizia de trecere în rezervă.

În plus, comunicarea unui simplu temei de drept nu poate fi considerată ca fiind suficientă, în lipsa comunicării motivelor concrete - raportate la situaţia recurentului. De asemenea, dat fiind conţintul art. 85 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 80/1995 invocat drept temei pentru trecerea în rezervă, autoritatea emitentă avea obligaţia de a comunica pretinsele "motive imputabile" care au condus la nerevalidarea autorizaţiei.

A mai apreciat recurentul că hotărârea atacată relevă şi caracterul străin de natura cauzei a motivului invocat în respingerea cererii de suspendare. Astfel, s-a reţinut că reclamantul nu mai îndeplineşte o condiţie absolut necesară pentru desfăşurarea activităţii, respectiv deţinerea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, iar aspectele privind nerevalidarea acesteia nu au făcut obiectul prezentei cauze. A subliniat recurentul că tocmai această incertidudine a motivelor care au stat la baza trecerii în rezervă au justificat formularea cererii introductive, fiind nevoit să atacate singurul act despre a cărui existenţă a avut cunoştinţă la acel moment (nu şi conţinut) şi care a fost individualizat de pârâtă, existenţa sau inexistenţa vreunei decizii de revocare sau nerevalidare a autorizaţiei fiind cât se poate de incerte.

Prin urmare, chestiunea privind nedeţinerea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate nu are vreo legătură cu suspendarea ordinului de trecere în rezervă. Totuşi, în măsura în care există o eventuală decizie în acest sens care a stat la baza emiterii ordinului, aceasta ar fi trebuit să fie comunicată de către pârât, împrejurare care afectează suplimentar legalitatea actului atacat. De altfel, prin acţiunea principală s-a solicitat inclusiv anularea actului prin care s-a retras/nerevalidat avizul de acces la informaţii clasificate, astfel că argumentul instanţei este vădit nefondat.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a apreciat că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu încălcarea principiului contradictorialităţii prevăzut de art. 14 C. proc. civ., dreptului la un proces echitabil şi principiului egalităţii părţilor.

Astfel, în concluziile scrise înaintate de pârâtă la dosarul cauzei, s-a arătat faptul că au fost depuse la Compartimentul documente clasificate al instanţei, în format clasificat, ordinul de trecere în rezervă, precum şi un extras al documentului care a stat la baza neacordării avizului privind eliberarea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate. Fiind clasificate ca secrete de stat, recurentul nu a avut acces la acestea, iar din motivarea instanţei nu reiese dacă şi în ce măsură judecătorul le-a analizat ori dacă acestea au stat la baza hotărârii. Acestea nu au fost puse în discuţie şi nici nu s-a analizat în vreun fel posibilitate de declasificare ori accesul reprezentantului reclamantului la conţinutul acestora.

Hotărârea primei instanţe a fost apreciată ca fiind nelegală şi din perspectiva constatării inexistenţei unei pagube iminente. În concret, această condiţie se raportează şi trebuie analizată prin prisma actului administrativ în discuţie, care este o decizie de trecere în rezervă şi are ca efect pierderea drepturilor salariale, unica sursă de venit a reclamantului, iar nu prin raportare la posibilitatea abstractă de a desfăşura o altă activitate profesională care să îi asigure veniturile necesare susţinerii traiului zilnic. Pe baza acestui raţionament, niciun act administrativ defavorabil petentului ori prin care acesta este lipsit de funcţia deţinută, nu este susceptibil de a produce o pagubă, întrucât în orice moment s-ar putea angaja în alt loc, aspect vădit nelegal, tocmai datorită multiplelor incompatibilităţi ale personalului angajat în cadrul S.R.I., astfel încât invocarea acestei împrejurări nu are nicio legătură cu dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 14 şi art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Serviciul Român de Informaţii a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe, prin care a fost constatată neîndeplinirea condiţiilor cumulativ impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării unui act administrativ.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de suspendare a executării Ordinului directorului Serviciului Român de Informaţii nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021, prin care s-a dispus trecererea sa în rezervă.

Potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a celei ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei pe fond, cerere ce poate fi promovată conform art. 15 din acelaşi act normativ şi prin acţiunea în anulare, în tot sau în parte, a actului atacat.

Astfel, admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ este condiţionată de întrunirea cumulativă a cerinţelor prevăzute de normele legale precizate mai sus, respectiv sesizarea autorităţii emitente sau celei ierarhic superioare, existenţa cazului bine justificat aşa cum este bine definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi paguba iminentă definită de art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ, fiind reprezentată de prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţii publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă şi unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării. Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie, însă, evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. De asemenea, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actului administrativ contestat, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine că susţinerile vizând nerespectarea principiilor contradictorialităţii, egalităţii părţilor şi dreptului la un proces echitabil pot fi subsumate cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care sancţionează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Astfel, într-adevăr, în cuprinsul concluziilor scrise formulate de pârât s-a menţionat depunerea la Compartimentul documente clasificate al instanţei, în format clasificat, a ordinului de trecere în rezervă, precum şi a unui extras al documentului care a stat la baza neacordării avizului privind eliberarea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate. În cauză nu se poate vorbi însă, despre nerespectarea principiilor anterior enunţate, întrucât dispoziţiile Legii nr. 182/2002 impun clasificarea drept secret de stat a înscrisurilor menţionate, iar din probele administrate a reieşit faptul că reclamantului i-a fost adus la cunoştinţă conţinutul acestora, astfel că nu era necesară punerea în discuţie a acestui aspect. În acelaşi timp, dat fiind principiul disponibilităţii procesului civil, instanţei de fond nu i se poate imputa nici neanalizarea posibilităţii de declasificare sau de permitere a accesului reprezentantului reclamantului la conţinutul înscrisurilor clasificate, reclamantul sau avocatul acestuia neformulând solicitări exprese în acest sens.

Următorul caz de casare invocat, art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Înalta Curte constată că soluţia adoptată este motivată, prima instanţă prezentând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, fiind examinate criticile de nelegalitate formulate în privinţa ordinului emis de pârât, în cadrul sumar permis de specificul cererii de suspendare a executării actelor administrative, în măsura necesară constatării existenţei unui caz bine justificat, fără a antama fondul cauzei.

De asemenea, în privinţa pretinsului motiv străin de natura cauzei, respectiv argumentul instanţei vizând neîndeplinirea condiţiei deţinerii autorizaţiei de acces la informaţii clasificate, se apreciază că acesta a fost prezentat doar în subsidiar de către instanţă, cu referire la eventualele efecte ale încetării, cu caracter temporar, a efectelor ordinului de trecere în rezervă, dat fiind scopul urmărit de reclamant prin formularea cererii de suspendare a executării şi anume desfăşurarea viitoare de activităţi profesionale specifice.

Potrivit ultimului motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În prezenta cauză aceste motive nu sunt incidente, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate. Astfel, interpretând corect dispoziţiile art. 14, art. 2 lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut şi a argumentat neîndeplinirea condiţiei existenţei cazului bine justificat, în privinţa ordinului contestat neconturându-se o situaţie de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea acestuia.

Din analiza cererii de suspendare formulate de recurentul-reclamant şi a susţinerilor acestuia reiterate în recurs, se reţine că argumentele prezentate în dovedirea existenţei cazului bine justificat vizează nemotivarea şi necomunicarea Ordinului directorului Serviciului Român de Informaţii nr. D.P. 0553 din data de 01.10.2021.

Astfel, potrivit art. 85 alin. (1) lit. m) şi alin. (2) din Legea nr. 80/1995 " Ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii în activitate pot fi trecuţi în rezervă sau direct în retragere, după caz, în următoarele situaţii:… m) în cazul neavizării în vederea acordării autorizaţiei de acces la informaţii clasificate sau certificatului de securitate, la retragere ori în cazul în care aceste documente nu sunt revalidate, din motive imputabile cadrului militar în condiţiile legii; … Trecerea în rezervă sau direct în retragere se face din oficiu, în condiţiile prevăzute la alin. (1) lit. a), b), d), e), e)^1), f), i)^1), l), m) şi n), la cererea cadrului militar, în situaţia prevăzută la alin. (1) lit. a)^1), la propunerea consiliilor de onoare, în condiţiile prevăzute la alin. (1) lit. i) şi j), iar în celelalte condiţii, la propunerea comandanţilor unităţilor din care fac parte, înaintată ierarhic."

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte nu poate reţine, la nivelul aparenţei, lipsa motivării ordinului, ca motiv de nelegalitate, în contextul în care prin adeverinţa nr. x din 20.10.2021, emisă de UM 0568 Baia Mare s-a comunicat reclamantului faptul că a fost trecut în rezervă la data de 5 octombrie 2021, în temeiul dispoziţiilor art. 85 alin. (1) lit. m) şi alin. (2) anterior enunţate.

În acelaşi timp, nelegalitatea unui act administrativ prin prisma nemotivării acestuia presupune producerea unei vătămări care să nu poată fi altfel înlăturată decât prin anularea actului. Această condiţie nu este îndeplinită în cauză, câtă vreme, astfel cum s-a arătat în precedent, actul administrativ de trecere în rezervă conţine temeiul de drept şi motivarea în fapt, respectiv identificarea unor criterii de incompatibilitate pentru accesul la informaţii clasificate.

În mod similar, Înalta Curte nu poate primi nici argumentul recurentului vizând necomunicarea ordinului, în contextul în care la data de 5.10.2021, în sistem videoconferinţă, şeful unităţii din care făcea parte rclamantul, i-a adus la cunoştinţă Ordinul nr. D.P. 0553 din 1.10.2021, în care se menţiona ca trecerea sa în rezervă, din oficiu, s-a dispus ca urmare a retragerii avizului pentru acces la informaţii clasificate, începând cu data de 5.10.2021, aspect consemnat în procesul-verbal nr. x din 5.10.2021, luat la cunoştinţă, pe bază de semnătură de către recurent.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită drept prejudiciul material, viitor şi previzibil, Înalta Curte, fără a înlătura, de plano, consistenţa argumentelor recurentului, constată că punerea în executare a actului administrativ atacat poate avea ca efect pierderea drepturilor salariale, unica sursă de venit a reclamantului, însă câtă vreme în privinţa actului administrativ nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate, această situaţie nu se circumscrie cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.

Cele două condiţii impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenţia de excepţie a măsurii suspendării executării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, constatarea neîndeplinirii uneia dintre condiţii fiind suficientă pentru respingerea cererii de luare a unei asemenea măsuri, astfel spus examinarea celei de-a doua cerinţe nu-şi găsea utilitatea, neavând aptitudinea de a modifica soluţia instanţei de fond.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 163 din 15 iunie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 4 mai 2023.