Judicial suspension of administrative act execution: cumulative requirement of well-justified case and imminent damage under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 12.04.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, anularea Ordinului nr. 1542/C din 06.04.2022 emis de Ministerul Justiţiei prin care s-a dispus încetarea împuternicirii sale în funcţia de Director în cadrul Penitenciarului Craiova şi revenirea pe funcţia de director adjunct (siguranţa deţinerii şi regim penitenciar) la Penitenciarul Craiova şi obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată pe care le va efectua în dosar.

În data de 16 mai 2022, reclamantul a depus precizări prin care a solicitat suspendarea executării actului administrativ individual până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 136/2022 din 3 iunie 2022, Curtea de Apel Craiova a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ individal, reţinând că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor cerute cumulativ a fi îndeplinite de dispoziţiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării Odinului nr. 1542/C/06.04.2022, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a actului administrativ individual menţionat.

Apreciind că este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., sub un prim aspect, se arată că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Argumentele instanţei de fond (pag. 7-8 din sentinţă) conţin doar definiţii şi expuneri doctrinare, fără ca - plecând de la susţinerile în fapt şi în drept din cererea de suspendare şi răspunsul la întâmpinare - să arate motivele de fapt şi de drept pe care îşi întemeiază soluţia, să expună concret, motivele pentru care s-au înlăturat susţinerile reclamantului, bazate pe evidenţierea celor trei condiţii legale de admisibilitate a cererii de suspendare.

Astfel, simpla expunere a unor texte de lege şi a unor teze doctrinare, în absenţa unei analize temeinice a fondului cererii şi fără combaterea punctuală a susţinerilor reclamantului, nu este de natură să satisfacă exigenţele legale, impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Sub un al doilea aspect, recurentul-reclamant arată că hotărârea cuprinde motive contradictorii, deoarece, pe de o parte, instanţa de fond arată că jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că, pentru conturarea cazului bine justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa trebuie să-şi limiteze verificarea la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept, de natură a produce o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, cum ar fi, de exemplu, nemotivarea actului administrativ, iar pe de altă parte, respinge cererea de suspendare cu motivarea contrară jurisprudenţei ÎCCJ şi stării de fapt rezultate din dosar, în sensul că reclamantul nu poate invoca viciile procedurii de organizare a unui concurs, ca aspect de nelegalitate.

Totodată, instanţa expune motive străine de natura cauzei, întrucât nu are nicio legătură afirmaţia instanţei de mai sus cu susţinerile reclamantului din acţiunea modificată (lit. B) pag. 4-5 din acţiune), prin care a arătat că actul administrativ nu este motivat, simpla trimitere la o aşa-zisă "notă de fundamentare" în baza căreia a fost emis, care însă nu a fost cuprinsă în ordin, nici măcar ataşată acestuia şi al cărui conţinut l-a cunoscut abia în timpul procesului, reprezentând elemente suficiente în conturarea cazului bine justificat, respectiv în dovedirea îndeplinirii acestei condiţii.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant arată că sentinţa atacată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 14 din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15.

Dintr-o verificare sumară, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal existent, faţă de înscrisurile depuse deja la dosar, consideră, contrar reţinerii instanţei de fond, că a făcut dovada existenţei condiţiei "cazului bine justificat", a condiţiei "pagubei iminente" şi a condiţiei parcurgerii procedurii prealabile.

Critică instanţa de fond care, deşi reţine că reclamantul a dovedit paguba iminentă, în mod greşit afirmă că acesta poate recupera prejudiciul imediat, urmare a admiterii acţiunii în anularea actului administrativ în discuţie, deoarece hotărârea dată în anularea ordinului nu este executorie de drept, un astfel de caracter având doar hotărârea dată asupra cererii de suspendare şi care ar fi permis recuperarea imediată a prejudiciului.

Prin urmare, deşi s-a admis pe fond acţiunea în anularea actului administrativ în discuţie, cum hotârârea nu este definitivă, nici nu poate fi executată în acest moment, în schimb, suspendarea efectelor actului administrativ produce efecte imediate.

Arată că prin Ordinul MJ nr. 1542/C/06.04.2022, ce face obiectul cererii de suspendare, a încetat împuternicirea dată printr-un ordin anterior, Ordinul MJ nr. 6125/29.12.2021, care îi permitea să rămână pe funcţie până la sfârşitul anului 2022 sau până la ocuparea postului prin concurs.

Cum actul administrativ individual este executoriu din oficiu, evident că de la data de 6 aprilie 2022, nu mai deţine funcţia de director al unităţii penitenciare, astfel că, la momentul pronunţării sentinţei recurate, nu numai că paguba era previzibilă şi iminentă a se produce, dar s-a şi produs.

Instanţa de fond nu a înţeles la momentul judecării cererii faptul că reclamantul a invocat un prejudiciu actual dar şi viitor şi previzibil prin fapte succesive şi continuate în timp, salariul fiind plătit lunar, aşadar, cererea de suspendare a fost formulată şi cu scopul de a întrerupe, de a împiedica producerea prejudiciilor materiale viitoare.

Fiind vorba de drepturi salariale, este evident că, producerea prejudiciului prin diminuarea substanţială a venitului lunar, este certă, neîndoielnică.

În acest sens, era facil de observat din conţinutul documentelor anexate la dosar ("fluturaşii" de salariu), venitul încasat pe luna martie 2022, pentru funcţia de director şi cel încasat pe luna aprilie 2022, după ce a fost destituit (plata salariului micşorat s-a făcut la 10 mai 2022), diferenţa fiind de 1300 RON, astfel că era îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, prejudiciul viitor fiind cert şi previzibil.

Mai arată că justifică interesul legitim şi vătămarea drepturilor sale ce stau la baza raporturilor de serviciu, în cauză, prin faptul că, având statut de funcţionar public cu regim special, ordinul atacat fiind nemotivat şi nefiind informat cu privire la faptele ce i se impută decât în cadrul procesului, evident că drepturile şi interesele sale legitime au fost afectate atât moral, prin lezarea demnităţii şi onoarei persoanei sale, scăderea reputaţiei profesionale, afectarea imaginii sale în relaţiile cu colegii de serviciu şi subalternii, cât şi material, întrucât, fără o justificare rezonabilă şi obiecivă, veniturile sale lunare în calitate de angajat al unităţii penitenciare s-au micşorat considerabil.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Acest motiv se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar apreciază că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele stabilite de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Instanţa de control judiciar reţine că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentului-reclamant privitoare la lipsa motivării sentinţei atacate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este, deasemenea, nefondat.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurentul-reclamant şi pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Verificând legalitatea hotărârii atacate din această perspectivă, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.".

Dispoziţiile mai sus citate prevăd obligaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiţii se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În cauză, contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anulare a actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin sentinţa civilă nr. 174 din 24 iunie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în anulare, formulată de reclamant. În cadrul acţiunii în anulare au fost tratate şi argumentele pe care recurentul-reclamant le susţine drept caz bine justificat în procedura suspendării (respectiv nemotivarea actului administrativ), iar instanţa învestită cu anularea Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022 emis de Ministerul Justiţiei a constatat că sunt întemeiate aceste argumente.

Această soluţie dată acţiunii în anularea actului administrativ are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022 ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor pe acest aspect.

Chiar dacă susmenţionata sentinţă civilă nu este definitivă, această hotărâre judecătorească constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate pretinse în justificarea cererii de suspendare, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării executării actului administrativ nu o îngăduie.

În consecinţă, în mod greşit prima instanţă a constatat inexistenţa elementelor care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte apreciază, dar de această dată, în acord cu instanţa de fond, că această condiţie instituită de textul de lege nu este îndeplinită în cauză, întrucât, executarea unei obligaţii stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. Recurentul-reclamant nu a fost lipsit de venituri materiale prin emiterea ordinului atacat, ci a avut loc o diminuare a acestora, fără a fi afectată grav situaţia materială a acestuia. De altfel, recurentul-reclamant nu a făcut dovada şi nici măcar nu a susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe altă parte, aşa cum a reţinut şi judecătorul fondului, în cazul în care ordinul în discuţie s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului lui ar fi uşor de reparat.

Cât priveşte prejudiciul de imagine invocat de recurentul-reclamant, se reţine că acesta este o critică invocată pentru prima dată în recurs, astfel că, în raport de art. 478 alin. (3) C. proc. civ., instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza unor critici noi, ce nu au fost invocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului.

În prezentul litigiu, chiar dacă s-a reţinut existenţa cazului bine justificat, nu s-ar putea dispune suspendarea executării Ordinului nr. 1542/C/06.04.2022, având în vedere neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Instanţa de control judiciar constată, aşadar, că sentinţa recurată este legală, motivele invocate de recurentul-reclamant prin memoriul de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 136/2022 din 3 iunie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 aprilie 2023.