Challenge to pension authority performance targets: scope of judicial review for administrative opportunity versus abuse of power

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 17.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii Publice, a solicitat anularea Ordinului nr. 908 din data de 14.09.2020 de modificare a ţintelor de măsurare a indicatorilor de performanţă P 1.1 - P1.5, precum şi limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanţelor managementului activităţii caselor teritoriale de pensii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 46 din 28 iunie 2021, Curtea de Apel Târgu Mureş a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitat în cauză

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând în principal, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă critică soluţia primei instanţe, considerând că aceasta a reţinut în mod eronat că netemeinicia Ordinului nr. 908/14.09.2020 vizează aspecte legate de competenţa intimatei (CNPP) de a stabili nivelul indicatorilor de performanţă pentru evaluarea performanţelor manageriale ale directorilor câtă vreme, în cuprinsul cererii de chemare în judecată a solicitat să se constate netemeinicia ordinului sub aspectul oportunităţii (momentului ales) pentru majorarea valorilor indicatorilor de performanţă.

Precizează că ordinul atacat a intrat în vigoare la data de 01.10.2020 şi aşa cum a arătat prin acţiunea introductivă, trim. IV al fiecărui an şi în mod special, trim. IV al anului 2020 (an cu pandemie) este un trimestru extrem de dificil, cu un volum foarte mare de lucrări cu termene foarte strânse.

Apreciază că prima instanţă a reţinut în mod eronat că "nu există nici o prevedere legală care să impună autorităţii emitente să aibă în vedere aspectele sesizate de către reclamantă la emiterea actului ...".

Această abordare contravine actului normativ privind Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012, mai exact dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din acest act normativ, pe care le citează în cuprinsul memoriului de recurs.

Prin urmare, toate casale teritoriale de pensii sunt subordonate Casei Naţionale de Pensii, iar efectele acestei subordonări presupun că intimata are dreptul să dispună/stabilească indicatori de performanţă în funcţie de necesităţile societăţii dar corelativ cu acest drept are şi obligaţia de a întreprinde măsuri organizatorice care să asigure caselor teritoriale toate resursele necesare pentru îndeplinirea obiectivelor, obligaţii prevăzute în statut.

Din cuprinsul dispoziţiilor legale menţionate se desprinde, fără echivoc, că activităţile specifice caselor teritoriale de pensii sunt conduse, controlate, controlate şi coordonate de către intimată astfel că prima instanţă a reţinut, în mod nelegal, că aceasta (CNPP) nu are obligaţia să asigure resursele tehniceşi umane pentru realizarea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă.

Dacă s-ar admite raţionamentul primei instanţe, ar însemna că activitatea de evaluare a performanţelor manageriale ar fi o activitate discreţionară, fără a exista vreo limitare în modul ei de realizare, preşedintele intimatei având puteri depline şi imposibil de cenzurat.

Recurenta-reclamantă arată că, deşi a invocat faptul că, pe de o parte, există o serie de împrejurări obiective faţă de care atingerea indicatorilor de performanţă stabiliţi prin ordinul atacat este în discordanţă cu posibilităţile reale ale instituţiei iar pe de altă parte, intimata nu şi-a îndeplinit în mod temeinic obligaţiile organizatorice stabilite prin statut, prima instanţă a reţinut că toate disfuncţionalităţile pe care le-a invocat nu pot să fie puse pe seama intimatei.

Prima instanţă a reţinut, în mod cu totul eronat şi nelegal, că deficienţele şi lipsirea instituţiilor subordonate CNPP de resursele tehnice şi lipsa aplicaţiilor informative, supraîncărcarea CJP Mureş cu dosare de pensii internaţionale, nu pot să fie puse pe seama intimatei deşi în Statut (H.G. nr. 118/2012) se precizează, fără echivoc, că activităţile caselor teritoriale de pensii sunt subordonate intimatei. Altfel spus, CNPP conduce şi coordonează toate activităţile caselor teritoriale de pensii sub toate aspectele, atât organizatorice, cât şi financiare.

Considerentul primei instanţe, potrivit căruia nu există nicio prevedere legală care să impună autorităţii emitente să aibă în vedere aspectele pe care le-a sesizat ca disfuncţionalităţi, pricinuite de neîndeplinirea de către intimată a obligaţiilor stabilite prin statut, nu poate să fie acceptat ca motiv de respingere a acţiunii deduse judecăţii, deoarece, potrivit disp. art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, "Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici cuprinde următoarele elemente: a) evaluarea gradului şi modului de atingere a obiectivelor individuale."

Din analiza acestei dispoziţii legale reiese că evaluarea performanţelor individuale ale funcţionarilor publici nu se face exclusiv pe rezultate cantitative (grad), dar şi pe analiza calităţii rezultatelor (modul de atingere a obiectivelor).

O altă critică vizează considerentul eronat al primei instanţe, potrivit căruia "Oportunitatea reprezintă, alături de legalitate, o condiţie de valabilitate a actelor administrative. Ea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a administraţiei publice şi derivă din capacitatea pe care o are organul care emite actul de a lege, dintre mai multe soluţii posibile şi egale, în aceeaşi măsură, pe cea care coprespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit. Ea relevă, deci, calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată, într-un timp şi loc. Pe de altă parte, oportunitatea reflectă şi concordanţa în timp între realitatea socială, politică, economică, etc. şi dispoziţiile ce dau conţinut actului administrativ, motiv pentru care, noţiunea de "oportun" este în continuă modificare şi nu este predefinită de lege."

Dacă am admite raţionamentul primei instanţe, ar însemna ca, în situaţia pur ipotetică în care intimata ar fi stabilit indicatori de performanţă sporiţi de 100 de ori faţă de cei cuprinşi în actul administrativ criticat (o netemeinicie vădită), casele teritoriale de pensii nu ar avea la îndemână niciun remediu pentru constatarea/cenzurarea actului administrativ emis în discordanţă evidentă cu realităţile sociale, economice, etc.

Practic, prima instanţă a refuzat analizarea oportunităţii actului administrativ, înlăturând astfel posibilitatea efectuării unui control din partea instanţelor judecătoreşti asupra actului administrativ.

În egală măsură, susţine că argumentul primei instanţe nu poate fi acceptat în raport cu oportunitatea emiterii Ordinului nr. 908/14.09.2020, deoarece, aşa cum a arătat şi pârâta, procesul de monitorizare şi evaluare efectuat de către aceasta din urmă pe baza căruia a decis să modifice ţintele indicatorilor de perfprmanţă a fost un proces care s-a limitat la analizarea cantităţii rezultatelor, fără a lua în calcul necesitatea analizelor calitative.

În procesul de analiză a calităţii serviciilor publice este obligatoriu să se ţină seama de percepţiile beneficiarilor asupra rezultatelor obţinute. Prin urmare, prima instanţă a analizat oportunitatea actului administrativ prin limitare la legalitate (stabilind că CNPP are dreptul să stabilească ţintele indicatorilor de performanţă), fără să ia în considerare argumentele şi dovezile prezentate de reclamantă, dovezi din care reiese preocuparea sa permanentă pentru soluţionarea lucrărilor, nu doar în termenul prevăzut de lege, ci şi standardele calitative care să asigure beneficiarilor încrederea în serviciile publice specifice pe care le desfăşoară casele teritoriale de pensii.

În mod frecvent, în mass-media sunt analize asupra calităţii serviciilor caselor teritoriale de pensii. Desigur, modificând ţintele indicatorilor de performanţă fără a asigura resursele necesare pentru îmbunătăţirea performanţelor logistice ale caselor de pensii, CNPP a abordat discreţionar managementul activităţii tuturor caselor de pensii şi în discordanţă cu realităţile obiective.

De asemenea, prima instanţa a constatat în mod nelegal că "legea lasă la aprecierea organului administrativ oportunitatea emiterii actului administrativ, nu poate fi pusă în discuţie cenzurarea aprecierii oportunităţii acestuia" şi, mai mult, a apreciat ca irelevante memoriile înaintate de recurentă, respectiv cele pe care le-a transmis de-a lungul timpului şi prin care a sesizat CNPP disfuncţionalităţile, neajunsurile logistice şi impactul negativ asupra calităţii serviciilor publice pe care le livrează cetăţenilor.

Prima instanţă a ales să ignore aceste dovezi precizând că potrivit legii, modificarea ţintelor indicatorilor de performanţă nu produc reclamantei un prejudiciu imediat, arătând că, în cazul unui calificativ care ar duce la eliberarea din funcţie, există posibilitatea adresării instanţelor de judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Casa Naţională de Pensii Publice solicită respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Recurenta, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. susţine, în esenţă, că hotărârea atacată contravine actului dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012 şi că prima instanţă nu a făcut, în realitate, o analiză a oportunităţii actului administrativ, înlăturând posibilitatea efectuării unui control din partea instanţelor judecătoreşti asupra actului administrativ.

Arată că prima instanţă a analizat oportunitatea actului administrativ prin limitare la legalitate fără să aibă în vedere argumentele şi dovezile prezentate de reclamantă, dovezi din care reiese preocuparea sa permanentă pentru soluţionarea lucrărilor, nu doar în termenul prevăzut de lege, ci şi standardele calitative care să asigure beneficiarilor încrederea în serviciile publice specifice pe care le desfăşoară casele teritoriale de pensii.

Recurenta-reclamantă apreciază că ordinul atacat este în discordanţă cu posibilităţile reale ale instituţiei iar intimata nu şi-a îndeplinit obligaţiile organizatorice stabilite prin statut împrejurare faţă de care prima instanţă a reţinut că disfuncţionalităţile invocate nu pot să fie puse pe seama intimatei.

Din cuprinsul art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012 se desprinde, fără echivoc, că activităţile specifice caselor teritoriale de pensii sunt conduse, controlate şi coordonate de către intimată astfel că prima instanţă a reţinut, în mod nelegal, că intimata nu are obligaţia să asigure resursele tehnice şi umane pentru realizarea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă.

De asemenea apreciază că, potrivit art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, evaluarea performanţelor individuale ale funcţionarilor publici nu se face exclusiv pe rezultate cantitative (grad), dar şi pe analiza calităţii rezultatelor (modul de atingere a obiectivelor), astfel că Ordinului nr. 908/14.09.2020, prin care s-a dispus majorarea valorilor indicatorilor de performanţă, afectează în mod direct modalitatea de evaluare a performanţelor manageriale ale funcţionarilor publici cu funcţii de conducere dar şi modalitatea de evaluare a funcţionarilor cu funcţii de execuţie.

Cu privire la aspectele invocate de reclamantă, în prealabil, trebuie precizat că Recomandarea nr. 7/2007 a Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei cu privire la buna administrare statuează legalitatea ca principiu (art. 2), potrivit căruia administraţia publică trebuie să acţioneze respectând legea, neputând lua măsuri arbitrare nici măcar când exercită puterea discreţionară.

De asemenea, prin Rezoluţia Parlamentului European din 15 ianuarie 2013, ce conţine recomandări adresate Comisiei Europene privind dreptul de procedură administrativă a Uniunii Europene se recomandă impunerea, la nivelul administraţiei, a principiilor legalităţii, proporţionalităţii şi imparţialităţii.

În raport de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că rezultă în mod neechivoc că un act administrativ fie că este cu caracter normativ, cum este cel din prezenta acţiune, fie este cu caracter individual, poate fi atacat doar pentru motive de nelegalitate nu şi pentru motive de oportunitate, oportunitatea adoptării unui act administrativ excede cenzurii instanţei de contencios administrativ; însă în măsura în care dreptul de apreciere al autorităţilor publice este exercitat astfel încât se încalcă drepturile şi libertăţile cetăţenilor ne aflăm în prezenţa unui exces de putere având în vedere art. 2 lit. n) din Legea 554/2004, exces de putere care transferă această problemă în domeniul legalităţii actului administrativ şi astfel respectivul aspect poate fi verificat de instanţa de contencios administrativ în cadrul unei acţiuni în anulare. A accepta contrariul ar însemna acceptarea excesului de putere fără niciun control al activităţii administraţiei ceea ce este nepermis într-un stat de drept [art. 1 alin. (4) Constituţie]. Exercitarea controlului este supusă principiului proporţionalităţii care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl îndeplinească şi drepturile şi interesele legitime private ce pot fi lezate prin conduita administraţiei.

În speţă, recurenta-reclamantă a solicitat anularea Ordinului nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii, emis de preşedintele Casei Naţionale de Pensii, prin care, printre altele au fost modificate ţintele de măsurare a indicatorilor de performanţă P 1.1 - P1.5, precum şi limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanţelor managementului activităţii caselor teritoriale de pensii, invocând motive de nelegalitate cât şi de oportunitate.

Dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) din Statutul CNPP aprobat prin H.G. nr. 118/2012, invocate de reclamantă a fi încălcate prin emiterea ordinului atacat, reglementează forma de organizare a Casei Naţionale de Pensii, a caselor judeţene de pensii şi Casei de Pensii a Municipiului Bucureşti.

Cu privire la această critică, Înalta Curte constată că, în raport de motivele invocate de recurentă, Ordinul nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii nu încalcă aceste dispoziţii legale, normele conţinute de acesta nu aduc atingere formei de organizare a acestor structuri, nici în ceea ce priveşte personalitatea juridică şi nici în ceea ce priveşte subordonarea ierarhică.

Faptul neasigurării, de către intimată, a resurselor tehnice şi umane pentru realizarea obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă stabiliţi prin ordinul contestat, aşa cum susţine recurenta, nu atrage nelegalitatea ordinului în raport cu dispoziţiile mai sus arătate.

Nu sunt încălcate nici dispoziţiile art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ întrucât acesta reglementează criteriile generale privind evaluarea individuală a funcţionarilor publici, care nu conţin limite minime sau maxime. Or, prin Ordinul nr. 908/14.09.2020 privind aprobarea Îndrumarului metodologic de evaluare a caselor teritoriale de pensii au fost majoraţi indicatori de performanţă P 1.1 - P1.5 şi limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare a performanţelor managementului activităţii caselor teritoriale de pensii, criterii existente şi anterior emiterii ordinului ale căror limite nu sunt reglementate de art. 485 din O.U.G. nr. 57/2019.

În ceea ce priveşte oportunitatea emiterii ordinului contestat, aşa cum s-a arătat mai sus, aceasta poate fi verificată în măsura în care suntem în prezenţa unui exces de putere exercitat de intimată, astfel încât se încalcă drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

Verificarea existenţei excesului de putere se face din perspectiva necesităţii măsurilor într-o societate democratică şi din perspectiva proporţionalităţii acestora.

Înalta Curte consideră că recurenta nu a prezentat motive apte să conducă la anularea măsurilor din actul administrativ contestat, acestea grefându-se, în esenţă, pe aspectul că nu era oportună majorarea indicatorilor de performanţă P 1.1 - P1.5 şi limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanţelor managementului activităţii caselor teritoriale de pensii.

Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă formulează critici referitoare faptul că, în lipsa asigurării, de către intimată, a resurselor umane şi materiale adecvate indicatorii de performanţă P 1.1 - P1.5 şi limitele de evaluare a acestora în cadrul procesului de măsurare performanţelor managementului activităţii caselor teritoriale de pensii, nu pot fi atinse.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond la emiterea Ordinului nr. 908/14.09.2020, pârâta a respectat condiţia proporţionalităţii măsurii luate cu situaţia care a determinat-o, pârâta neacţionând cu exces de putere sau discreţionar, ordinul atacat fiind emis în baza unor rapoarte prin care au fost analizate rezultatele pentru fiecare indicator în parte pentru perioada 01.01.2020-10.09.2020 şi a unei analize de impact cu privire la modificarea ţintelor limită, prin care s-au făcut simulări ale influenţelor noilor ţinte asupra indicatorilor de performanţă, începând cu luna mai 2020 şi compararea rezultatelor cu cele deja obţinute.

De asemenea, măsura modificării indicatorilor şi limitelor de evaluare nu este una discreţionară atâta timp cât ordinul contestat se aplică tuturor caselor teritoriale de pensii.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 46 din 28 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Târgu-Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 aprilie 2023.