Public procurement scoring error regarding investment implementation period and passive procedural capacity of regional development agencies

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional AMPOR şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia - Organismul Intermediar - OI ADR SUD Muntenia, a solicitat: i) anularea, în parte, a Actului administrativ nr. 2891/11.01.2021 emis de Pârâta 1, prin care a fost soluţionată contestaţia reclamantei nr. 151468/10.11.2020 (nr. Registrul de contestaţii 657/10.11.2020), în sensul de a se constata că: - punctajul la Subcriteriul 1.4.1 a fost calculat, iniţial, în mod eronat, de către de Pârâta 2 şi menţinut, în acelaşi mod, de către Pârâta 1; - la acest Subcriteriu, reclamanta îndeplineşte condiţiile pentru acordarea punctajului maxim de 6 puncte, rezultând astfel un punctaj final de 86 de puncte; ii) obligarea Pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1371 din 6 octombrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Agenţia pentru Dezvoltare Sud Muntenia şi a respins cererea formulată în contradictoriu cu aceasta ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional AMPOR;

- a dispus anularea în parte a Deciziei nr. 2334/08.01.2021;

- a obligat pârâtul la reevaluarea contestaţiei sub aspectul punctajului acordat la Subcriteriul 1.4.1.;

- a obligat pârâtul la plata sumei de 4215 RON către reclamantă.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (în prezent, Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene), întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

O primă critică de recurs vizează soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ADR Sud Muntenia.

În opinia recurentului-pârât, această soluţie este greşită, în raport de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România, care prevede că, "În fiecare regiune de dezvoltare funcţionează câte o agenţie pentru dezvoltare regională, care funcţionează în domeniul dezvoltării regionale. Acestea se organizează şi funcţionează în condiţiile prezentei legi şi ale statutului de organizare şi funcţionare, aprobat de consiliul pentru dezvoltare regională.".

Arată că Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional 2014 - 2020 (AMPOR), ce a soluţionat contestaţia administrativă, reprezintă o structură în cadrul MDLPA, iar Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia, care a respins cererea de finanţare constituie o persoană juridică distinctă de recurentul-pârât.

Luând în considerare şi faptul că soluţionarea contestaţiei administrative de către AMPOR din cadrul MDLPA vizează actul emis de OI ADR Sud Muntenia, consideră că judecata nu poate avea loc în lipsa acestei entităţi, recurentul-pârât neputând fi obligat la continuarea procedurii de evaluare a cererii de finanţare întrucât această atribuţie revine organismului intermediar.

Prin urmare, solicită instanţei de recurs ca, în urma casării sentinţei recurate, să respingă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ADR Sud Muntenia.

O a doua critică de recurs vizează soluţia pronunţată pe fondul cauzei.

După o scurtă prezentare a ceea ce a hotărât instanţa de fond prin sentinţa recurată, recurentul-pârât arată că, soluţia primei instanţe este greşită întrucât sunt nesocotite prevederile Ghidului solicitantului aferent Axei Prioritare 2, Prioritatea de Investiţii 2.2 - IMM, instrument de implementare a programului potrivit art. 125 alin. (3), lit. a) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, prin care sunt stabilite regulile de selecţie a proiectelor şi accesare a fondurilor.

Prima instanţă a apreciat eronat că al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei este anul 4 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei, în realitate al doilea exerciţiu financiar complet, după implementarea investiţiei, fiind anul 3 al perioadei de implementare şi operare a investiţiei.

În opinia sa, prima instanţă a confundat "perioada de implementare" cu "perioada de realizare a activităţilor proiectului", fără a observa diferenţele de substanţă dintre acestea, citând în acest sens, prevederile Secţiunii 3.3. pct. 6 din Ghidul solicitantului - condiţii specifice, nota de subsol de la fila x din Ghid, prevederile Secţiunii 3.3. pct. 2 din Ghidul solicitantului, precum şi prevederile Secţiunii 3.4. din acelaşi Ghid.

Aşadar, perioada de implementare a activităţilor proiectului, stabilită prin art. 2 alin. (1) din contractul de finanţare, are drept scop determinarea activităţilor finanţate şi a cheltuielilor ce vor putea fi decontate prin proiect, având în vedere că una dintre regulile generale de eligibilitate a unei cheltuieli este ca aceasta să fie realizată în perioada de implementare a proiectului, care este însă diferită de perioada de implementare (realizare) a investiţiei.

Chiar din denumirea subcriteriului se relevă perioada de referinţă ce formează obiectul evaluării, respectiv perioada după implementarea investiţiei, moment de la care se stabileşte şi primul an de implementare când ne raportăm la investiţie, pentru că acest subcriteriu se concentrează pe investiţie, iar investiţia (am constatat deja din prevederile Ghidului invocate anterior) ce se finanţează prin axa prioritară nu poate fi o investiţie demarată înainte de depunerea cererii de finanţare.

Primul an de implementare în această analiză este anul care cuprinde activităţile realizate înaintea depunerii cererii de finanţare, întrucât ar contrazice esenţa subcriteriului, respectiv activităţile efective privind realizarea investiţiei care în mod firesc trebuie să se regăsească în rata solvabilităţii. În mod contrar nu şi-ar mai regăsi relevanţa punctarea acestui subcriteriu.

În considerarea celor anterior expuse, este corect punctajul acordat intimatei-reclamante la analiza cererii de finanţare, în cadrul ETF şi menţinut prin contestaţia administrativă.

O ultimă critică de recurs priveşte cheltuielile de judecată.

Consideră că prima instanţă a nesocotit prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., în baza cărora se impunea diminuarea acestor cheltuieli, având în vedere complexitatea scăzută a cauzei şi activitatea redusă ce a fost prestată de apărătorul intimatei-reclamante.

Mai mult, în dovedirea volumului de muncă prestat, intimata-reclamantă nu a ataşat niciun document (fişă de timp/raport de activitate) din care să reiasă numărul de ore alocat acestui proces.

Cheltuielile reprezentând onorariul avocaţial pentru soluţionarea cauzei nu se justifică doar prin simpla prezenţă la un termen de judecată.

Faţă de toate acestea, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului în ceea ce priveşte criticile privind modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de avocat, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu obligarea recurentului-pârât la plata cheltuielilor de judecată, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.2. Intimata-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia nu a formulat întâmpinare, însă, a depus note scrise, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului sub aspectul criticilor vizând soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la fila x faţă-verso dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. În ceea ce priveşte excepţiile nulităţii recursului

În prealabil, având în vedere că numărul şi data actului contestat de intimata-reclamantă şi menţionat în cererea de chemare în judecată este diferit de numărul şi data deciziei de soluţionare a contestaţiei emisă de recurenta-pârâtă, Înalta Curte constată că, prin întâmpinarea formulată de pârâtă, cât şi prin motivele de recurs, reclamanta contestă în fapt Decizia nr. 2334/08.01.2021 de soluţionare a contestaţiei şi că reclamanta, din eroare a denumit această contestaţie Actul Administrativ nr. 2891/11.01.2021.

Ca urmare a analizării înscrisurilor din dosar, rezultă că intimata-reclamantă a contestat actul administrativ, denumit Scrisoare răspuns contestatar ce poartă nr. 2891/11.01.2021, acesta fiind singurul act comunicat reclamantei referitor la soluţionarea contestaţiei înregistrată sub nr. x/10.11.2020.

Decizia nr. 2334/08.01.2021 a fost depusă de către pârâtă odată cu întâmpinarea, la instanţa de fond, fila x, aceasta nefiind comunicată reclamantei în forma prezentată instanţei, ci sub forma Scrisorii răspuns contestatar ce nr. 2891/11.01.2021, dosarul de fond.

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-reclamantă prin întâmpinarea depusă în cauză, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi urmează să o respingă, întrucât, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 488 din C. proc. civ., argumentele invocate de recurentul-pârât se pot circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 acelaşi Cod. Astfel, în cuprinsul cererii de recurs, sunt formulate o serie de critici privitoare la legalitatea sentinţei atacate, prin prisma modului în care judecătorul fondului a înţeles să aplice ori să interpreteze o serie de norme legale în cauza cu care a fost învestit, raportat la situaţia de fapt pe care a reţinut-o şi la probatoriul administrat de ambele părţi din proces. Din această perspectivă, apreciază Înalta Curte că, recursul declarat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional AMPOR întruneşte exigenţele privind motivarea şi nu se impune aplicarea sancţiunii nulităţii recursului.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante.

a)Referitor la critica de recurs ce vizează soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ADR Sud Muntenia, Înalta Curte apreciază că este nefondată.

Prin cererea de recurs, recurentul-pârât susţine instanţa de fond nu a avut în vedere art. 8 alin. (1) din Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România care prevede că, la nivel regional sunt înfiinţate şi funcţionează câte o agenţie pentru dezvoltare regională.

Apreciază că judecata nu poate avea loc în lipsa pârâtei Agenţia pentru Dezvoltare Sud Muntenia, organismul intermediar care a respins cererea de finanţare, întrucât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional nu poate fi obligat la continuarea procedurii de evaluare a cererii de finanţare deaoarece această atribuţie revine organismului intermediar.

Înalta Curte constată că, reclamanta A. S.R.L. a depus în data de 13.05.2020, în cadrul apelului de proiecte POR/780/2/2, prin aplicaţia B., cererea de finanţare cod SMIS 137536 aferentă proiectului cu titlul "Modernizarea activităţii de producţie a A. SRL".

Rezultatul etapei de verificare tehnico-financiare a proiectului depus de reclamantă, în calitate de solicitant, de respingere a cererii de finanţare, a fost adus la cunoştinţă de către organismul intermediar Agenţia pentru Dezvoltare Sud Muntenia prin Adresa nr. x/14.10.2020.

În data de 10.11.2020 reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva Adresei nr. x/14.10.2020, contestaţie înregistrată la Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei sub nr. x/10.11.2020 şi în Registrul de contestaţii cu nr. 657.

DG POR din cadrul MDLPA, în calitate de autoritate de management, a soluţionat contestaţia formulată de A. S.R.L., fiind emisă, în acest sens, Decizia nr. 2334/08.01.2021 de soluţionare a contestaţiei.

Potrivit secţiunii 8.4 din Ghidul general al beneficiarului POR 2014-2020:

"un solicitant de finanţare nerambursabilă care se consideră nedreptăţit de rezultatele procesului de evaluare, selecţie şi contractare poate formula în scris o singură contestaţie care va fi trimisă spre soluţionare AMPOR/MDRAPFE şi în copie la OI.

"pe parcursul soluţionării contestatiilor, lista proiectelor se va actualiza cu acele proiecte pentru care APPOR a luat o decizie favorabilă"

"Decizia AMPOR privind soluţionarea contestaţiilor este finală, iar contestatorul nu mai poate înainta la AMPOR o nouă contestaţie pe marginea aceluiaşi subiect. În cazul în care contestatorul este nemulţumit de modul de soluţionare a contestatiei de către AMPOR se poate adresa instanţekor de judecată abilitate în conformitate cu Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ..."

Prin urmare, potrivit dispoziţiilor Ghidul general al beneficiarului POR 2014-2020 procedura de evaluare a cererilor de finanţare continuă ca urmare a emiterii deciziilor AMPOR care determină o actualizare automată a listelor proiectelor cu acele proiecte pentru care AMPOR a luat o decizie favorabilă. De asemenea, potrivit aceluiaşi ghid, doar deciziile prin care au fost soluţionate contestaţiile formulate împotriva rezultatelor procesului de evaluare se pot ataca în instanţă. Astfel, instanţa de fond a constatat în mod corect lipsa calităţii procesual pasive a Agenţiei pentru Dezvoltare Sud Muntenia.

b)În cea de-a doua critică, recurenta arată că prin confundarea noţiunilor "perioada de implementare" cu "perioada de realizare a activităţilor proiectului", instanţa de fond a încălcat prevederile Secţiunii 3.3. pct. 6 din Ghidul solicitantului - condiţii specifice, nota de subsol de la fila x din Ghid, prevederile Secţiunii 3.3. pct. 2 din Ghidul solicitantului, precum şi prevederile Secţiunii 3.4. din acelaşi Ghid.

Criticile formulate de recurentul-pârât prin acest motiv de recurs sunt nefondate. În acord cu instanta de fond, Înalta Curte constată că "perioada de implementare" a proiectului cuprinde atât "perioada de realizare a activităţilor contractului" cât şi activităţile realizate înaintea depunerii proiectului.

Într-adevăr în Ghidul Solicitantului sunt definite atât "perioada de realizare a activităţilor proiectului" cât şi "perioada de implementare a proiectului", astfel:

"PERIOADA DE IMPLEMENTARE A PROIECTULUI" cuprinde, atât activităţile realizate înainte de depunerea cererii de finanţare, cât şi activităţile ce urmează a fi realizate după momentul contractării proiectului.

"PERIOADA DE REALIZARE A ACTIVITĂŢILOR PROIECTULUI" după semnarea contractului de finanţare este de maximum 36 de luni şi nu depăşeşte data de 31.12.2023. Perioada de realizare a activităţilor proiectului după semnarea contractului de finanţare poate fi extinsă cu cel mult dublul perioadei prevăzute iniţial, în condiţiile prevăzute în contractul de finanţare, dar nu mai târziu de 31.12.2023."

Astfel, instanta de fond a reţinut în mod corect că anul anul realizării activităţilor proiectului care corespunde cu finalizarea efectivă a implementării acestuia nu este anul 2020, ci anul 2021, aşa cum rezultă de altfel şi din graficul GANT potrivit căruia anul 1 şi anul 2 reprezintă perioada de implementare a proiectului, în anul 1 (2020) fiind cuprinse activităţile care au fost realizate înainte de depunerea cererii de finanţare iar în anul 2 (2021) fiind menţionată finalizarea efectivă a implementării proiectului.

c)În ce priveşte critica privind decizia instanţei de fond de acordare a cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţial fără ca aceasta să aplice o diminuare a acestora, Înalta Curte reţine incidenţa dispoziţiilor obligatorii cuprinse în Decizia nr. 3/2020 dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii în examinarea recursului în interesul legii, potrivit cărora "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.."

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, reţinând că motivele invocate prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, soluţia pronunţată de prima instanţă fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

De asemenea, observând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de intimata-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., o va admite şi va dispune obligarea recurentei-pârâte la plata către intimata-reclamantă a sumei de 2.499 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocaţial conform dovezilor de la dosarul de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei civile nr. 1371 din 6 octombrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la 2.499 RON cheltuieli de judecată în recurs către intimata-reclamantă.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 aprilie 2023.