Sufficiency of imminent harm evidence for provisional suspension of executive act depriving revolutionary combatant status.

Şedinţa publică din data de 31 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 01.09.2022 sub nr. de dosar x/2022, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială şi Guvernul României, anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022, respectiv anularea numărului 11 din Anexă, obligarea pârâtului de rangul I la plata unor despăgubiri morale în cuantum de 10.000 RON, precum şi suspendarea parţială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluţionarea definitivă a acţiunii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea nr. 222/CA/2022 din 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă;

- a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială;

- a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a încheierii recurate, admiterea cererii de suspendare parţială a executării Decretului nr. 1068/2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, publicat în Monitorul oficial, Partea I, nr. 767 din 1 august 2022, emis de Preşedintele României, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, în baza hotărârilor judecătoreşti definitive privind respingerea cererii de acordare a calităţii de Luptător cu Rol Determinant, până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În motivarea recursului declarat se arată că, prin încheierea recurată Curtea de Apel Oradea a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de reclamant, reţinând, în esenţă, că împrejurările cauzei conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, constituind împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat, însă a constatat că, în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta nu este îndeplinită, deoarece reclamantul nu a făcut dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea indemnizaţiei de gratuitudine.

Recurentul critică faptul că instanţa a constatat că, deşi este evident că prin punerea în executare a decretului a cărui suspendare se cere reclamantul suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

Pe cale de consecinţă, reţinând că nu sunt îndeplinite condiţiile cumulative necesare pentru admiterea cererii de suspendare, instanţa a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat, pronunţând, astfel, o hotărâre nelegală.

Din punctul de vedere al recurentului, considerentele instanţei de fond vin într-o oarecare contradicţie cu cele prevăzute în Recomandarea nr. 89 adoptată de Consiliul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, aplicabilă şi României, conform căreia necesitatea asigurării unei protecţii jurisdicţionale provizorii persoanelor ale căror drepturi pot fi lezate prin emiterea unor acte administrative este recunoscută şi în plan european. Instanţa, în calitate de autoritate jurisdicţională chemată să decidă măsura de protecţie provizorie, trebuie să ţină cont de ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente şi să acorde asemenea măsuri atunci când executarea actului administrativ este de natură a avea pagube grave, dificil de reparat şi când există un argument juridic aparent valabil faţă de nelegalitatea lui.

Recurentul apreciază că, în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Curtea de Apel Oradea a greşit, întrucât protecţia provizorie realizată ca urmare a suspendării actului administrativ până la pronunţarea definitivă este absolut necesară pentru cazul de faţă.

Arată recurentul că paguba iminentă se analizează întotdeauna in concreto, prin raportare la circumstanţele concrete ale cauzei şi nu in abstracto.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială a depus Note scrise, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii atacate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând criticile invocate în recurs, raportat la încheierea atacată şi la actele şi lucrările dosarului, precum şi la dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurent pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 din C. proc. civ., Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurent în contextul factual prezentat în sentinţa atacată.

Pentru a ajunge la soluţia de admitere a recursului, instanţa de control judiciar a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este întemeiat şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Instanţa de fond a fost sesizată cu acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială şi Guvernul României, prin care s-a solicitat anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022, respectiv anularea numărului 11 din Anexă, obligarea pârâtului de rangul I la plata unor despăgubiri morale în cuantum de 10.000 RON, precum şi suspendarea parţială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluţionarea definitivă a acţiunii.

Instanţa de fond a respins acţiunea, apreciind că nu sunt îndeplinite condiţiile stipulate de legiuitor pentru suspendarea executării actului administrativ în discuţie, întrucât nu este întrunită în speţă condiţia pagubei iminente, atât timp cât reclamantul nu a făcut dovada consecinţelor păgubitoare ale pierderii indemnizaţiei de gratitudine. În opinia instanţei de fond, simpla pierdere a unui venit ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nu este suficientă pentru a se reţine îndeplinită condiţia pagubei iminente, în condiţiile în care reclamantul nu a dovedit că în lipsa respectivului venit riscă să sufere consecinţe păgubitoare importante.

Analizând criticile din recurs ce vizează soluţia pronunţată de Curtea de Apel, Înalta Curte constată că acestea sunt întemeiate, întrucât din probele cauzei rezultă îndeplinirea condiţiilor legale pentru suspendarea actului administrativ, astfel încât instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

Contrar opiniei exprimate de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că în speţă sunt întrunite condiţiile cumulative impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursul său, reclamantul A. a arătat, în esenţă, că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, ignorând argumentele aduse de reclamant în susţinerea acţiunii sale.

Înalta Curte constată că din probele cauzei rezultă îndeplinirea condiţiilor legale pentru suspendarea actului administrativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noţiunea de caz bine justificat este definită legal în cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Ca şi în cazul ordonanţei preşedinţiale, reglementată în procedura civilă de drept comun, în cadrul cererii de suspendare, instanţa învestită nu cercetează fondul dreptului, dar, pentru ca soluţia să nu fie arbitrară, se analizează acele elemente care creează o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În speţă, instanţa de fond a constatat că prima condiţie cerută de lege pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa unei acţiuni pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral, este îndeplinită, reclamantul introducând în prezentul dosar şi o acţiune în anularea parţială a Decretului nr. 1068/2022.

În privinţa cerinţei cazului bine justificat, instanţa de fond a constatat că şi această condiţie este îndeplinită, existând în speţă împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa a constatat că această condiţie nu este îndeplinită, reclamantul nefăcând dovada concretă a pagubei iminente suferite prin pierderea indemnizaţiei de gratitudine; în opinia instanţei de fond, reclamantul nu făcut dovada, şi nici măcar nu a susţinut, că prin sistarea plăţii indemnizaţiei de gratitudine ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare, iar, pe de altă parte, în cazul în care decretul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin neacordarea indemnizaţiei de gratitudine ar fi uşor de reparat.

Prin urmare, instanţa a reţinut că nu este întrunită în speţă condiţia pagubei iminente, atât timp cât reclamantul nu a făcut dovada consecinţelor păgubitoare ale pierderii indemnizaţiei de gratitudine, simpla pierdere a unui venit ca urmare a punerii în executare a unui act administrativ nefiind suficientă pentru a se reţine îndeplinită condiţia pagubei iminente în condiţiile în care reclamantul nu a dovedit că în lipsa respectivului venit riscă să sufere consecinţe păgubitoare importante.

În cauză, instanţa de control judiciar, învestită cu recursul declarat în cadrul litigiului având ca obiect cererea de suspendare a executării actului menţionat, constată că prin sentinţa nr. 290/CA/2022 din 07.12.2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022 - PI, s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Preşedintele României, prin Administraţia Prezidenţială şi s-a dispus anularea în parte a Decretului nr. 1068/2022 din 1 august 2022 privind retragerea titlului de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, emis de pârâtul Preşedintele României, în ceea ce priveşte punctul 11 din Anexa privind Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989- Luptător cu Rol Determinant, în baza hotărârilor judecătoreşti definitive privind respingerea cererii de acordare a calităţii de Luptător cu Rol Determinant.

Astfel, soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ conferă consistenţă concluziei că în cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, a măsurii provizorii a suspendării executării actului a cărui nelegalitate a fost constatată pe calea acţiunii în anulare.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa nelegalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative.

Înalta Curte precizează că, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza admiterii acţiunii de fond, măsura suspendării dispusă în condiţiile art. 14 se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Ca urmare, legalitatea actului administrativ este infirmată prin soluţia instanţei de fond şi consecinţa admiterii acţiunii este suspendarea, prin efectul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a acestui act administrativ, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Totodată, în ceea ce priveşte condiţia referitoare la iminenţa pagubei, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a probat iminenţa producerii pagubei invocate.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, iar în cauză s-au administrat probe de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită în cauză.

În acest sens, Înalta Curte, în raport de materialul probator administrat în cauză, constată că punerea în executare a actului administrativ contestat, în condiţiile în care nelegalitatea acestuia este vădită şi uşor de constatat, s-ar constitui într-un prejudiciu care nu ar mai putea fi recuperat.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea actului administrativ, astfel că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., republicat, coroborate cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa încheierea recurată şi, rejudecând, va admite cererea formulată de recurentul-reclamant A. şi va dispune suspendarea parţială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect acţiunea în anulare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva încheierii nr. 222/CA/2022 din 12 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea recurată şi, în rejudecare:

Admite cererea formulată de recurentul-reclamant A. şi dispune suspendarea parţială a executării Decretului nr. 1068/2022, respectiv suspendarea executării numărului 11 din Anexă - Lista persoanelor cărora li se retrage titlul de Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător cu Rol Determinant, până la soluţionarea definitivă a acţiunii.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 31 martie 2023.