Inadmissibility of administrative action seeking annulment of government ordinance rather than damages for unconstitutionally caused prejudice

Şedinţa publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 21.09.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2020, reclamanta A. Bucureşti a invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, privind rectificarea bugetului de stat pe anul 2020.

De asemenea, prin cererea înregistrată la data de 22.09.2020 pe rolul aceleiaşi instanţe sub nr. x/2020, aceeaşi reclamantă A. Bucureşti a solicitat anularea dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din data de 8.03.2021, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de conexitate şi a dispus conexarea dosarului nr. x/2020 la dosarul nr. x/2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 965 din 17 iunie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Guvernul României, a respins ca inadmisibile cererile conexate formulate de către Uniunea Pensionarilor Speranţa Bucureşti în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a respins cererile de intervenţie accesorie formulate de către Ministerul Muncii şi Uniunea Generală a Pensionarilor din România, ca neavenite.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs recurenta-reclamantă A. Bucureşti, solicitând casarea hotărârii şi rejudecarea litigiului având ca obiect constatarea neconstituţionalităţii şi anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020.

Având în vedere dispoziţiile Deciziei CCR nr. 1/13.01.2021, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020, recurenta a solicitat despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar În anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, aşa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/18.02.2021.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanţă a admis în mod eronat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în condiţiile în care CCR a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate, iar recurenta-reclamantă nu putea solicita încă o dată soluţionarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În fapt, recurenta a arătat că pe rolul Curţii de Apel Bucureşti au fost înregistrate două dosare (dosar nr. x/2020 şi dosar nr. x/2020) privind excepţia de neconstituţionalitate si anularea actului administrativ cu caracter normativ art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020, dar unul se referă la excepţie şi celălalt se referă la anularea actului după soluţionarea excepţiei, astfel încât ele au fost conexate.

Solicitarea adresată instanţei de fond a vizat constatarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992, pentru sesizarea CCR cu excepţia de neconstituţionalitate şi suspendarea soluţionării pe fond a cauzei, până la soluţionarea acesteia. Ulterior, recurenta-reclamantă a adus la cunoştinţa instanţei faptul că prin Decizia nr. 1/13.01.2021 a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a art. 42 din O.U.G. nr. 135/14.08.2020 solicitând a fi avute în vedere doar despăgubirile prevăzute de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentei, instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, deşi Curtea Constituţională a admis obiecţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. II pct. 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020, cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, sunt neconstituţionale.

Despăgubirile solicitate se referă la plata diferenţelor începând cu data de 01.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1.775 RON, aşa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021.

După prezentarea dispoziţiilor legale aplicabile - art. 97, art. 483 C. proc. civ., art. 9, art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum şi redarea în integralitate a Deciziei CCR nr. 1/2021, recurenta a subliniat faptul că se impune rejudecarea litigiului, întrucât a învestit instanţa de contencios administrativ doar cu o cerere de suspendare a cauzei pe fond, câtă vreme cererea de despăgubire urma să fie soluţionată după anularea actului de către normativ de către CCR

Din cuprinsul Legii nr. 554/2004 rezultă că obiect al acţiunii în contencios administrativ nu îl poate constitui anularea unei ordonanţe de Guvern ci, exclusiv, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act adminitrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative. Instanţa de fond a admis, însă, în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întrucât CCR a soluţionat excepţia de neconstituţionalitate, iar recurenta-reclamantă nu mai putea solicita încă o dată soluţionarea acesteia, conform art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În şedinţa publică din data de 9 martie 2023, reprezentanta recurentei-reclamante a depus cerere "cerere de completare acte la dosar", comunicând "cuantumul despăgubirilor redus până la 3,5%, în loc de 40%." S-a precizat, totodată, că despăgubirile se referă la plata diferenţelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, întrucât art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, care prevede o valoare a punctului de pensie de 1442 RON, a fost abrogat, iar în anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1775 RON, aşa cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Astfel cum s-a arătat în partea introductivă a prezentei hotărâri, reclamanta A. Bucureşti a învestit instanţa de contencios administrativ cu 2 cereri conexate (dosar nr. x/2020 şi dosar nr. x/2020) prin care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, respectiv s-a solicitat anularea dispoziţiilor menţionate.

În cadrul dosarului conexat - dosar nr. x/2020, Uniunea Generală a Pensionarilor a depus cerere de intervenţie accesorie, în cuprinsul căreia a solicitat acordarea de despăgubiri reprezentând plata diferenţelor începând cu data de 1.09.2020 până în prezent, ca urmare a abrogării dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 care prevăd o valoare a punctului de pesie de 1442 RON, iar din anul 2021 valoarea punctului de pensie este de 1775 RON, astfel cum rezultă din interpretarea O.U.G. nr. 8/2021

Au fost formulate, de asemenea, cerere de intervenţie accesorie de către Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, precum şi cerere de intervenţie principală de către mai multe persoane fizice, care au solicitat obligarea Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, a Guvernului României şi a Caselor de pensii la emiterea actelor necesare pentru a fi prevăzute în buget sumele de bani neceare plăţii majorării pensiilor cu diferenţa de 26% din vaoarea punctului de pensie stabilit prin art. 86 alin. (2) lit. h) din Legea nr. 127/2019, precum şi la plata diferenţelor drepturilor de pensie actualizate cu indicele de inflaţie.

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat de recurenta-reclamantă împotriva soluţiei primei instanţe de respingere ca inadmisibile a cererilor conexate, Înalta Curte reţine că potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă".

În privinţa obiectului acţiunii în contencios administrativ, art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 stabileşte că acesta poate consta în "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, se constată că acţiunea reclamantei este inadmisibilă sub aspectul petitului referitor la anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, întrucât acest act normativ cu putere de lege nu poate face obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, care este competentă, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, să controleze doar legalitatea actelor administrative definite la art. 2 alin. (1 lit. c) din aceeaşi lege drept actele unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Legile adoptate de Parlament şi ordonanţele emise de Guvern sunt supuse doar controlului de constituţionalitate, conform dispoziţiilor art. 146 lit. a) şi d) din Constituţia României, în cazul acestor acte neputând fi examinată legalitatea de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ, în baza Legii nr. 554/2004, ci doar constituţionalitatea de către Curtea Constituţională a României, în baza art. 146 lit. d) din Constituţie şi a Legii nr. 47/1992.

Ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, întrucât acestea nu sunt acte administrative de autoritate emise în vederea executării legii. Câtă vreme sunt în vigoare ele au caracter de lege, iar instanţa de contencios administrativ poate analiza doar vătămarea produsă printr-un asemenea act normativ, în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, subsecvent verificării constituţionalităţii acestora de către Curtea Constituţională.

În esenţă, reţine Înalta Curte că întreaga argumentaţie a recurentei-reclamantei pentru anularea articolului 42 este construită pe ideea nelegalităţii şi neconstituţionalităţii acestei dispoziţii, multe dintre aspectele prezentate în cererea de chemare în judecată fiind reluate în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate prin cererea conexată.

De asemenea, se constată că prin cele două cereri conexate recurenta-reclamantă nu a solicitat anularea unui act administrativ emis în baza art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 sau despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de această prevedere, obiectul principal al acţiunii constituindu-l în concret chiar dispoziţia din ordonanţa de guvern.

Cererea de acordare a despăgubirilor în sensul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se regăseşte în cuprinsul cererilor introductive formulate de reclamantă. Ea a fost formulată în faţa primei instanţe doar de către titularii cererilor de intervenţie principală şi accesorie din dosar (persoanele fizice şi Uniunea Generală a Pensionarilor), care, însă, nu au înţeles să formuleze recurs împotriva modului de soluţionare a acestor cereri, la fel cum nu a făcut-o nici recurenta-reclamantă.

În acest context, în condiţiile în care, în realitate, prin cererea formulată reclamanta nu a respectat limitele obiectului acţiunii, astfel cum sunt menţionate expres la alin. (5) al art. 9 din Legea nr. 554/2004, promovând o acţiune în care, obiectul principal al acesteia îl constituie anularea art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, prima instanţă a respins, în mod legal, acţiunea ca inadmisibilă.

În acelaşi timp, nu se poate reţine modificarea obiectului cererii de chemare în judecată, prin cererea depusă direct în recurs, la data de 8.03.2023, în sensul solicitării despăgubirilor la care se referă art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme formularea unei astfel de cereri poate fi făcută doar în faţa instanţei de fond, în condiţiile prevăzute de art. 204 C. proc. civ.. Or, această solicitare nu poate fi analizată pentru prima dată în calea de atac a recursului, întrucât nu a făcut parte din conţinutul cererii de chemare în judecată şi, pe cale de consecinţă, nu a făcut nici obiectul examinării instanţei de fond.

Raportat la obiectul cererilor iniţiale şi la condiţiile formulării unei acţiuni potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii în cauză, statuând cu privire la inadmisibilitatea acţiunii, iar sentinţa recurată analizează în mod corect obiectul şi limitele învestirii instanţei de contencios administrativ.

În altă ordine de idei, potrivit principiul disponibilităţii procesului civil, reglementat de art. 9 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor, iar judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Lipsind o condiţie de exercitare a acţiunii, Înalta Curte nu va putea analiza pe fond nici critica recurentei formulată prin prisma concluziilor deciziei Curţii Constituţionale nr. 1/2021, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1-6, 8 şi 9 din Legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 135/2020.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi recurată prin prisma criticilor formulate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 965 din 17 iunie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 9 martie 2023.