Res judicata bars review of fund suspension notification in public investment dispute; appeal dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timisoara, sub nr. x/15.03.2018, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Dudeştii Vechi a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene anularea în tot a Notificării nr. x/31.10.2017, prin care Comuna Dudeştii Vechi a fost înştiinţată cu privire la faptul că, în derularea procesului de implementare a obiectivului de investiţii "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localităţii Dudeştii Vechi, comuna Dudeştii Vechi, judeţul Timiş", MDRAPFE a constatat că reclamanta ar fi procedat la încheierea Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 a Contractului de execuţie de lucrări nr. x/04.02.2011 cu încălcarea prevederilor legale în vigoare, cu consecinţa:

- anulării măsurii de suspendare a plăţilor solicitate pentru realizarea obiectivului de investiţii "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localităţii Dudeştii Vechi, comuna Dudeştii Vechi, judeţul Timiş";

- anulării măsurii de obligare a Comunei Dudeştii Vechi la restituirea sumelor primite pana în prezent pentru realizarea obiectivului menţionat;

- anularea Adresei nr. x/19.01.2018, ce reprezintă răspunsul Ministerului la plângerea prealabilă formulată de către Comuna Dudeştii Vechi.

Prin sentinţa civilă nr. 147/05.06.2018, pronunţată în primul ciclu procesual, Curtea de Apel Timişoara a respins, ca inadmisibilă, acţiunea reclamantei, reţinând, în esenţă, că Notificarea a cărei anulare se solicită nu este un act administrativ, iar actul administrativ care produce efecte faţă de reclamantă, este reprezentat de Notificarea nr. 28924 emisă de pârât la data de 13.03.2018, prin care s-a stabilit obligaţia de restituire a sumei 144.348,52 RON, în termen de 30 zile de la data primirii notificării - împotriva acesteia reclamanta având deschisă calea contestării sale în contencios administrativ, potrivit prevederilor Legii nr. 554/2004, (procedură care, de altfel, a şi fost declanşată prin formularea contestaţiei administrative).

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeştii Vechi a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin decizia civilă nr. 5522/28 octombrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul şi a casat sentinţa recurată cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, reţinând, în esenţă, caracterul de act administrativ al Notificării nr. x/31.10.2017, prin prisma menţiunii din cuprinsul ei, în sensul că:

"suspendă efectuarea plăţilor solicitate de instituţia dvs. pentru realizarea obiectivelor de investiţie".

În aceste împrejurări, dosarul a fost reînregistrat pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 16.02.2021.

2. Hotărârea curţii de apel

Rejudecând acţiunea, prin sentinţa civilă nr. 336 din 8 iunie 2021 Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeştii Vechi în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, având ca obiect - anulare act.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeştii Vechi, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia, în sensul anulării în tot a Notificării nr. x/31.10.2017, anularea măsurii de suspendare a plăţilor solicitate pentru realizarea obiectivului de investiţii "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localităţii Dudeştii Vechi, comuna Dudeştii Vechi, judeţul Timiş", anularea măsurii de obligarea a reclamantei la restituirea sumelor primite până în prezent pentru realizarea obiectivului menţionat, anularea Adresei nr. x/19.01.2018 - răspunsul pârâtului la plângerea prealabilă formulată, suspendarea executării Notificării nr. x/31.10.2017 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

După o expunere detaliată a situaţiei de fapt şi a modului de derulare a raporturilor juridice dintre părţi, în motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a respins acţiunea fără a indica motivele pe care se întemeiază soluţia pronunţată, neanalizând şi nemotivând existenţa celor 3 condiţii ale incidenţei cazului de putere de lucru judecat - identitatea de părţi, obiect şi cauză juridică.

Astfel, în motivarea soluţiei pronunţate, Curtea de Apel Timişoara s-a limitat la preluarea textuală a motivării instanţei de fond din dosarul cu nr. x/2018 şi să afirme că există identitate de părţi, obiect şi cauză juridică între cele două litigii, fără a analiza aceste elemente obligatorii pentru aplicarea principiului de drept reţinut. Raportat la considerentele anterior enunţate, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre soluţionare şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Astfel, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra apărării "tempus regit actum", respectiv al neretroactivităţii legii noi, fiind analizată doar apărarea privind libertatea contractuală/libertatea voinţei juridice, nu însă şi apărarea principală, bazată pe principiul neretroactivităţii legii.

În motivarea sumară cuprinsă în hotărârea atacată, instanţa de fond nu a făcut vreo trimitere la apărarea anterior menţionată, raportat la neretroactivitatea legii civile, mai exact a modificărilor aduse de către legiuitor O.U.G. nr. 34/2006 prin completarea actului normativ cu prevederile art. 2041. Prevederile O.U.G. nr. 34/2006 în vigoare la data de 18.07.2011 (data la care a fost semnat contactul de cesiune) permiteau cesionarea contractului de execuţie de lucrări nr. x/04.02.2011, reclamanta a invocat atât în scris, cât şi oral în faţa instanţei principiul de drept conform căruia legea civilă se aplică dispoziţiilor în vigoare la data apariţiei ei şi nu există posibilitatea ca prevederile de drept civil să retroactiveze, însă instanţa nu a indicat în cadrul hotărârii atacate niciun argument în combaterea acestei apărări.

De asemenea, recurenta a invocat încălcarea principiului "nula poena sine lege", apreciind că instanţele nu s-au pronunţat asupra apărării care vizează legalitatea şi predictibilitatea sancţiunii aplicate, câtă vreme la momentul cesionării contractului, nu exista sancţiune legală (civilă, administrativă, contravenţională sau penală) pentru această operaţiune juridică.

În subsidiar, subsumat cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a solicitat rejudecarea acţiunii formulate, reluând motivele de nelegalitate invocate în privinţa actului administrativ contestat, respectiv:

- nemotivarea Notificării nr. x/31.10.2017 (neindicarea temeiului de drept şi de fapt pentru care autoritatea pârâtă a decis suspendarea plăţilor pentru efectuarea obiectivului de investiţii);

- inexistenţa unei interdicţii legale de cesionare a contractului de execuţie lucrări nr. x/4.02.2011, cu atât mai mult cu în cuprinsul contractului era inserată clauza de la art. 23, care reglementau posibilitatea executantului de a cesiona total sau parţial obligaţiile asumate, cu acordul expres al recurentei-reclamante (cesiunea a fost validată prin H.C.L. al Comunei Dudeştii Vechi nr. 30/21.07.2011);

- nelegalitatea notificării prin prisma faptul că însăşi autoritatea pârâtă a acordat finanţările aferente obiectivului de investiţii, deşi luase act de încheierea contractului de cesiune;

- nelegalitatea răspunsului la plângerea prealabilă (adresa nr. x/19.01.2018), aceasta fiind în mod nelegal respinsă, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca tardiv formulată.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Dudeştii Vechi vizează anularea Notificării nr. x/31.10.2017, prin care pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a comunicat măsura suspendării plăţilor solicitate pentru realizarea obiectivului de investiţii "Modernizarea sistemului centralizat de alimentare cu apă a localităţii Dudeştii Vechi, comuna Dudeştii Vechi, judeţul Timiş", ca urmare a încheierii contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 a contractului de execuţie de lucrări nr. x/4.02.2011, cu nerespectarea prevederilor legale în vigoare la data semnării contractului de cesiune, respectiv art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 101 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, coroborat cu art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei, reţinând puterea de lucru judecat a soluţiei pronunţate în dosarul nr. x/2018, prin decizia nr. 64/11.05.2021 a Curţii de Apel Timişoara, în cadrul căreia au fost analizate aceleaşi motive de nelegalitate şi netemeinicie ca şi cele invocate în cauza pendinte şi s-a stabilit, în mod definitiv, că reclamanta a beneficiat în mod nelegal de finanţare, întrucât prevederile normative în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. x/04.02.2011 şi a Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 interziceau transmiterea către un terţ a tuturor obligaţiilor izvorâte în sarcina executantului din contractul de achiziţie publică.

Analizând punctual susţinerile recurentei-reclamante din calea de atac promovată, Înalta Curte reţine că primul motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, fiind prezentate motivele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate asupra actului administrativ dedus judecăţii, acestea fiind dezvoltate, clar explicate şi nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Se constată, totodată, că prin invocarea neanalizării condiţiilor impuse pentru constatarea cazului de putere de lucru judecat (identitatea de părţi, obiect şi cauză) recurenta confundă efectul negativ la autorităţii de lucru judecat, consacrat prin art. 431 alin. (1) C. proc. civ., cu efectul pozitiv, consacrat prin alin. (2) al textului indicat. Astfel, doar efectul negativ al autorităţii de lucru judecat, ce se invocă prin excepţia autorităţii de lucru judecat, implică analiza identităţii de părţi, obiect şi cauză, în timp ce efectul pozitiv impune exclusiv verificarea legăturii lucrului anterior judecat într-un alt litigiu cu soluţionarea litigiului pendinte, conform art. 431 alin. (2) C. proc. civ., prima instanţă motivând în mod corespunzător legătura dintre litigiul ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 al Curţii de Apel Timişoara şi prezenta cauză.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentei, instanţa nu era ţinută să se pronunţe asupra apărării "tempus regit actum" sau asupra aplicării principiului "nula poena sine lege", câtă vreme s-a reţinut puterea de lucru judecat din litigiul indicat, în cadrul căruia s-a statuat asupra nerepectării dispoziţiilor art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, art. 101 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, coroborat cu art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ.

În privinţa argumentelor vizând fondul acţiunii, invocate în subsidiar de către recurentă şi subsumate de aceasta cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea, ignoră motivaţia esenţială ce a stat la baza respingerii acţiunii de către prima instanţă, şi anume puterea de lucru judecat a deciziei nr. 647/11.05.2021 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2018.

Prin decizia menţionată s-a respins recursul declarat de reclamanta-recurentă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeştii Vechi împotriva sentinţei civile nr. 1075/07.12.2020 pronunţată de Tribunalul Timiş - hotărâre prin care a fost respinsă acţiunea reclamantei prin care s-a solicitat anularea Notificării MDRAP nr. 28924/13.03.2018 (act în baza căruia autoritatea pârâtă a solicitat restituirea sumei de 144.348,52 RON, decontată în baza contractului de finanţare nr. x/27.03.2014, inclusă în sumele la care face referire Notificarea M.D.R.A.P.F.E. nr. 129706/31.10.2017).

În considerentele deciziei anterior menţionate, Curtea de Apel Timişoara a analizat legalitatea cesionării şi a măsurii de recuperare a sumelor deja achitate, reţinând, în esenţă, încălcarea prevederilor O.G. nr. 34/2006 câtă vreme "...prevederile normative în vigoare la data încheierii Contractului de lucrări nr. x/04.02.2011 şi a Contractului de cesiune nr. x/18.07.2011 interziceau transmiterea către un terţ a tuturor obligaţiilor izvorâte în sarcina executantului din contractul de achiziţie publică."

Decizia pronunţată în dosarul nr. x/2018 a intrat în puterea lucrului judecat şi, în raport de considerentele acesteia, prima instanţă a constatat, în mod corect, că motivele de nelegalitate a notificării contestate, reiterate şi în recurs, au fost deja analizate prin decizia menţionată, devenind aplicabile prevederile art. 431 alin. (2) C. proc. civ., conform cărora "Oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă."

Mai mult decât atât, prin recursul de faţă, recurenta-reclamantă nu a combătut în niciun mod cele avute în vedere de Curtea de Apel Timişoara, referitoare la incidenţa puterii de lucru judecat, ci a reiterat argumente de fond, care, conform celor anterior enunţate, nu puteau face obiectul unei alte judecăţi, fiind deja dezlegate într-un alt litigiu, cu caracter definitiv, între aceleaşi părţi.

În acest sens, se va reţine că în acest litigiu anterior au fost dezlegate criticile privind aplicabilitatea prevederilor Ordonanţei de urgenţă nr. 34/2006, reiterate în recurs, astfel că ele nu mai pot face obiectul unei noi analize, cu ocazia verificării legalităţii Notificării atacate în dosarul de faţă.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la nemotivarea Notificării, Înalta Curte va reţine că ele au fost analizate de instanţa de fond, sub toate aspectele, fiind în mod legal observat faptul că sunt satisfăcute cerinţele de motivare.

În recurs, recurenta nu a fost în măsură să indice în ce constă nelegalitatea dezlegărilor date de instanţa fondului, rezumându-se în a reitera argumentele expuse prin cererea de chemare în judecată, motiv pentru care, pentru aceleaşi considerente reţinute prin sentinţa recurată, urmează a fi înlăturate şi aceste critici de nelegalitate.

Pentru toate motivele anterior expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Dudeştii Vechi împotriva sentinţei civile nr. 336 din 8 iunie 2021 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 9 martie 2023.