Organic certification approval withdrawal annulled for missing reasoning and skipped evaluation procedure.

Şedinţa publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 10.01.2017, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Adriculturii si Dezvoltării Rurale anularea deciziei nr. 2/09.05.2016 emisă de pârât, prin care s-a dispus retragerea aprobării A. S.R.L. ca organism de inspecţie si certificare în producţia ecologică şi obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata

În primul ciclu procesual, prin sentinţa civilă nr. 2784 din 3 iulie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea, ca neîntemeiată, iar prin decizia nr. 619 din 6 februarie 2020 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarant de reclamantă, a casat sentinţa recurată şi a dispus trimiterea cauzei spre rejudecare.

2. Hotărârea instanţei de fond

În rejudecare, prin sentinţa nr. 75 din 5 martie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, după o expunere detaliată a contextului factual în care a fost emis actul administrativ contestat, recurenta a arătat că nelegalitatea deciziei nr. 2/09.05.2016 rezultă din nemotivarea sancţiunii/deciziei, lipsa oricărui temei legal şi a datei de la care se aplică sancţiunea, elemente fără de care nu se poate constata o legătură de cauzalitate între nota de control şi decizie .

Forma legală a Deciziei nr. 2/09.05.2016 emisă de M.A.D.R., prevăzută în Anexa 13 din Ordinul nr. 181/2012, a fost modificată la data de 16.05.2016 prin Ordinul nr. 804/2016, prin adăugarea - "Se inserează actele normative comunitare şi naţionale aplicabile, numărul notei ce conţine propunerea de retragere a aprobării" - modificare ce confirmă elementele obligatorii pentru legalitatea unei decizii administrative.

Desi prin adresa nr. x/09.05.2016 au fost comunicate atât decizia nr. 2/09.05.2016 cât şi nota de control nr. x/24.02.2016, nu există niciun element care să confirme fără dubiu o legătură de cauzalitate între decizie şi nota de control . Având în vedere decalajul mare de timp între data Notei de control nr. x/24.02.2016 şi data deciziei nr. 2/09.05.2016, nu se poate aprecia cu certitudine că această decizie este emisă în baza notei de control şi, deşi s-a solicitat depunerea de către M.A.D.R. a întregii documentaţii care a stat la baza emiterii deciziei, nu a fost depus şi nici nu se poate identifica orice alt act (referat, adresă de înaintare către ministru) care să stabileasca legătura de cauzalitate între notă şi decizie .

Decizia nu precizează că se retrage aprobarea A. pentru aspectele reţinute prin nota de control, iar nota de control cu rezultatele verificărilor efectuate la cei 2 operatori economici, nu este opozabilă recurentei sub aspectul propunerilor de sancţiuni faţă de aceasta. Decizia nu cuprinde temeiul legal - art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012 al sancţiunii aplicate şi, chiar dacă în cuprinsul adresei nr. x/09.05.2016 s-a menţionat că retragerea aprobării s-a dispus în temeiul art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012, această adresă nu este un act administrativ de completare a deciziei.

In lipsa acestei legături de cauzalitate recurenta nu poate aprecia decât că decizia este materializarea intenţiei A. de renunţare, exprimată ferm prin adresa nr. x din data de 05.02.2016, anterior notei de control nr. x/24.02.2016 .

A mai arătat recurenta, că, din punct de vedere semantic, legea nu distinge prin exprimări diferite, ci menţine aceeaşi exprimare de retragere a aprobării şi pentru renunţarea prin decizia B., conform Ordinului nr. 181/2012 art. 11 alin. (4) - "Retragerea aprobării unui organism de inspecţie şi certificare poate viza retragerea totală de a desfăşura activităţi pe teritoriul României sau retragerea aprobării cu privire la un anumit grup de produse, aşa cum sunt mentionate la art. 4 alin. (4), ca urmare a rezultatelor activităţii de control şi supraveghere, a neîndeplinirii condiţiilor care au stat la baza aprobării, a retragerii acreditării acordate de Organismul National de Acreditare din România ori de alt organism de acreditare echivalent din Uniunea Europeană, a renunţării organismului la activitate sau din orice alte cauze de natură juridică şi financiară."

La intenţia A. de renunţare la aprobare, M.A.D.R. - Direcţia Generală Politici Agricole şi Strategii a răspuns prin adresa nr. x/11.03.2016 comunicând procedura, iar ulterior, prin adresa nr. x/22.04.2016 recurenta a comunicat M.A.D.R. faptul că niciun operator economic nu mai este supus controlului A., fiind transferaţi către alte organisme de control. De la această dată - 22.04.2016, M.A.D.R. era obligată să emită o decizie privind renunţarea A. la aprobare .

Pentru renunţarea de către un organism de control la activitatea de inspecţie şi certificare nu există o procedură legală, astfel că decizia recurentei în acest sens comunicată M.A.D.R. prevalează faţă de decizia de retragere a aprobării de către M.A.D.R., decizia nr. 2/09.05.2016 putând fi apreciată ca fiind în legătură şi urmare a renunţării A. la activitate, în temeiul art. 11 din Ordinul nr. 181/2012.

Renunţarea la mandatul A. de B. produce efecte de la data finalizării procedurii conform adresei nr. x/22.04.2016, în legătură cu adresa nr. x/05.02.2016 privind declararea renunţării la mandat, ambele adrese fiind anterioare deciziei de retragere, astfel că decizia M.A.D.R. nr. 2/09.05.2016 nu mai avea obiect şi se impune anularea acesteia pentru nemotivare.

În opinia recurentei sancţionarea sa se putea face numai ca urmare a unui control de evaluare a activităţii, în temeiul art. 10 alin. (7), (8), (9), (10) şi 11 din Ordinul nr. 181/2012. Nota de control nr. x/24.02.2016 nu este opozabilă recurentei, întrucât are natura unui control de supraveghere în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (2) din Ordinul nr. 181/2012, ceea ce demonstrează că aceasta nu poate reprezenta temeiul sancţiunii de retragere a aprobării fără efectuarea în prealabil a unui Raport de evaluare în conforrnitate cu art. 10 anterior menţionat, care să sesizeze aspectele neconforme din activitatea sa.

Fără informarea acestor aspecte pentru remediere şi fără comunicarea acestui raport de evaluare, recurenta a considerat abuzivă sancţiunea aplicată, întrucât ea este dispusă după ce M.A.D.R. efectuase audit-ul A. conform Adresei nr. x din data de 20.08.2015, iar prin scrisoarea M.A.D.R. adresată Comisiei Europene şi tuturor statelor membre la data de 07.12.2015, privind cazul S.C. C., este indicat în mod explicit că, în timpul inspecţiei anuale 2015 efectuate de M.A.D.R. la A., care include şi procedura D. aplicată inspectorilor A., nu au fost identificate deficienţe cu privire la aplicarea procedurilor de control .

Activitatea de inspecţie a A. s-a desfăşurat în conformitate cu manualul, procedurile, precum şi fomularele ce au făcut obiectul evaluării şi aprobării din partea departamentelor competente din cadrul M.A.D.R., în conformitate cu art. 3 alin. (1) lit. (i) si (j) din Ordinul M.A.D.R. nr. 181/2012. De asemenea, acestea au fost supuse evaluării şi acreditării, mai întâi din partea E. şi apoi, din partea F.. Evaluarea modului de desfăşurare a activităţii A. S.R.L. trebuia să fie efectuată prin raportare la sistemul de inspecţie aprobat pentru A. S.R.L. şi minimumul cerinţelor de control prevăzute la titlul 4 "Controale" din R(CE) nr. 889/2008 şi angajamentele declarate/notificate de operatorii autorizaţi organismului de certificare conform art. 63 alin. (2) şi art. 64 din acelaşi Regulament.

In consecinţă, toate constatările M.A.D.R. nu sunt susţinute de niciun temei legal care să reprezinte încălcări flagrante ale dispoziţiilor legale, procedurilor de inspecţie sau ordinelor M.A.D.R., iar în interpretarea legii şi a raportului juridic de mandat legal, o măsură a retragerii aprobării A. putea fi luată de M.A.D.R. numai după efectuarea unui audit la A. şi, dacă eventuale neconfomităţi, nereguli identificate în cadrul activităţii A. nu erau rectificate/revizuite sau erau perpetuate, sens în care s-ar fi putut afirma că există antecedente, aspect reţinut fără temei de instanţă referitor la avertismentul primit pentru operatorul G. S.R.L., deşi procesul-verbal contravenţional emis de către M.A.D.R., a fost anulat de instanţă.

Temeiul sancţionării A. este doar o interpretare eronată a actelor normative aplicabile în agricultura ecologică şi îndeosebi a termenului legal de "suspiciune justificată" prevăzut de art. 91 din Regulamentul CE 889/2008, termen pe care M.A.D.R. îl tratează ab initio ca o prezumţie de vinovăţie, iar datorită acestor interpretări şi uzanţe diferite au fost adoptate nejustificat deciziile M.A.D.R. atât faţă de recurentă cât şi faţă de unii operatori economici, deşi nu existau directive clare ale autorităţii centrale de aplicare a regulamentelor europene.

Referitor la operatorul H. S.R.L., recurenta a precizat că activitatea A. a fost desfăşurată în limitele procedurilor de inspecţie aprobate şi dispoziţiilor legislaţiei relevante în domeniul agriculturii ecologice. Astfel, răspunzând punctual considerentelor sentinţei:

a) Cu privire la Fişa de înregistrare a producătorilor în agricultura ecologică pentru anul 2015 nr. 9882/10.07.2015, nedeclararea de către operatorul H. S.R.L. a suprafeţei în sistem convenţional către D.A.J. Dolj este evident o eroare pe care M.A.D.R. o foloseşte abuziv, iar instanţa o confirmă fără a avea relevanţă întrucât se constată din actele de la filele x că acest operator a declarat corect suprafeţele în sistem ecologic şi sistem convenţional atât la A. cât şi la APIA . Referitor la aprecierea instanţei conform căreia poate fi adevarată, dar este nerelevantă deoarece nu s-a atins obiectivul textului legal, recurenta a apreciat că această eroare nu are nicio relevanţă în sensul încălcării regulilor de agricultură ecologică .

Cu privire la cele 94,75 tone de floarea soarelui pentru care M.A.D.R. susţine că nu poate fi identificată producţia obţinută pe suprafaţa în conversie anul I şi pe suprafaţa în sistem convenţional, instanţa a preluat fără temei această diversiune ce nu are relevanţă în privinţa conformităţii şi nu era necesară această identificare întrucât producţia suprafeţei în conversie are tot statut convenţional şi nu ecologic, până la expirarea perioadei de conversie de 2 ani conform Regulamentului European.

b) Cu privire la faptul că operatorul H. S.R.L. nu ţinea înregistrări separate, se poate constata din Procesele-verbale de preluare documente de la dosar fond x/2017, că acest operator deţinea suficiente evidenţe şi înregistrări în desfăşurarea activităţii pentru a supraveghea conformitatea cu normele de producţie ecologică.

Tot din punct de vedere semantic, raportat la condiţiile legale evidenţiate de instanţa de fond, recurenta a precizat că Regulamentul CE 834/07 (art. 11 şi art. 66) nu impune explicit ca firmele mixte, care exploatează suprafeţe cultivate atât în sistemul ecologic cât şi convenţional, să ţină "registre separate", ci un "registru adecvat". Regulamentul prevede, pur şi simplu, că operatorul trebuie să menţină produsele utilizate pentru unităţile ecologice separate fizic de cele utilizate pentru unităţile exploatate în sistemul agriculturii convenţionale, acelaşi lucru fiind valabil şi pentru producţiile obţinute.

Acest aspect nu a fost sesizat de inspectorii A. S.R.L., deoarece procedurile şi instrucţiunile A., care au fost depuse la M.A.D.R. şi verificate, mai întâi de E. şi apoi de F., fără să se fi identificat vreo neconfomitate, nu prevăd obligaţia ţinerii de registre specifice şi separate pentru producţiile exploatate în convenţional. A. nu a avut niciodată sesizari în această privinţă, pe parcursul verificărilor desfăşurate în trecut, atât de autoritatea publică competentă cât şi de organismele de acreditare.

c) Cu privire la reţinerea conform căreia operatorul S.C. H. S.R.L. a achiziţionat cantităţi exagerate de produse interzise în sistemul agriculturii ecologice (sămânţă, îngrăşăminte, erbicide, insectidicide), care depăşeau necesarul suprafeţei exploatate prin metoda convenţională, ceea ce duce la concluzia că au fost utilizate şi pe suprafeţele ecologice, încălcându-se astfel art. 12 din Regulamentul (CE) nr. 834/2007, recurenta a apreciat că în lipsa unor dovezi concrete nu se poate vorbi de o încălcare a articolului menţionat.

După cum este cunoscut, orice bază documentară nu poate atesta decât aspecte scriptice tipul/cantitatea substanţelor, suprafeţele unde au fost utilizate etc., iar nu faptice, ceea ce ar putea pune în discuţie o eventuală suspiciune a utilizării acestora inclusiv pe suprafeţele exploatate în sistemul agriculturii ecologice", dar nu certitudinea unei utilizări reale.

Referitor la suspiciunea utilizării de îngrăşăminte chimice ca urmare a achiziţionării acestora fără a avea înregistrări separate, per a contrario se poate presupune că puteau exista înregistrări separate şi suspecta că au fost utilizate îngrăşăminte, astfel că în lipsa unor probe concludente, aceste afirmaţii rămân simple aprecieri nefondate .

d) Cu privire la afirmaţia vizând faptul că produsele agricole ecologice nu erau livrate direct de pe câmp, fiind, în schimb, depozitate înainte de livrare în big bags cu capacitatea de 200 - 250 tone, recurenta a arătat ca această situaţie a ambalării în big-bags ar fi putut fi un eveniment ocazional sau o ipoteză operaţională declarată de către operator, fapt ce nu este în neconcordanţă cu declaraţia reprezentantului operatorului, întrucât certitudinea este că nu s-au utilizat spaţiile de depozitare ale operatorului. Acest aspect nu este semnificativ în privinţa conformităţii.

Referitor la input-uri, în raportul de inspecţie A. se răspunde cu "neaplicabil", specificându-se "Nu au fost identificate", astfel răspunsul tehnicianului semnificând faptul că, în momentul inspecţiei, în magazia declarată de operator, nu se găsea niciun mijloc tehnic.

e) În privinţa prelevării probelor aferente producţiei de porumb şi de floarea soarelui, recurenta a arătat că în procesul-verbal de prelevare a probelor din producţia de porumb se specifică faptul că "proba a fost prelevată din probele pe care producătorul le-a oprit la el în momentul tranzacţiei", în timp ce în procesul-verbal de prelevare a probelor din producţia de floarea soarelui nu este specificat din care cantitate s-a efectuat prelevarea. Referitor la cantitatea din care s-a efectuat prelevarea, inspectorul are obligaţia de a respecta procedurile şi instrucţiunile de prelevare a eşantioanelor, iar operatorul a semnat pentru a confirma respectarea lor. Pentru confirmare, în procesul-verbal semnat şi necontestat de către operator se precizează că proba a fost prelevată departe de posibilele surse de contaminare, din suprafeţe loturi reprezentative pentru lotul partidă.

Din punct de vedere procedural, aceasta este cerinţa determinantă pentru asigurarea corectitudinii şi credibilităţii analizelor.

Cu privire la faptul că A. nu a notificat D.A.J. Dolj referitor la data prelevării de probe la acest operator, recurenta a apreciat că această afirmaţie este în contradicţie cu Adresa nr. x/20.11.2014 şi e-mailul comunicat (anexa 16 a acţiunii).

Referitor la operatorul S.C. C. S.R.L. înscris în agricultura ecologică în anul 2014, recurenta a apreciat neîntemeiate considerentele sentinţei, pentru următoarele motive:

În privinţa utilizării erbicidului I., în anul 2014 producţia a fost vândută cu status convenţional, astfel cum se consemnează şi în Procesul-verbal de control nr. x la pag. 2, iar cu privire la sămânţa de rapiţă utilizată pentru semănatul din toamna anului 2014, despre care se menţionează că a fost tratată cu un fungicid, A. S.R.L. a acordat derogarea regulamentară spre a fi utilizată în versiunea convenţională, iar "terenul a fost încadrat ecologic produs în conversie", astfel cum e consemnat în Raportul de inspectie A. din 12.06.2014 .

În raportul de inspecţie din 2015, inspectorul trimis de A. a exprimat o evaluare conformă privind caracterul conform al înregistrărilor (a se vedea punctul C). De asemenea, inspectorul a declarat că a verificat factura nr. x din 28.08.14, respectiv cea aferentă achiziţiei de rapiţă (punctul n1). Această factură a fost înregistrată şi în fişa materiilor prime, iar cele trei varietăţi indicate (mercure, expower şi extorm) corespund celor pentru care C. S.R.L. a solicitat derogarea pentru utilizarea sămânţei convenţionale netratate (02.08.14) şi aprobată de A. S.R.L..

Ca anexă la raportul de inspecţie se regăseşte documentul de calitate şi conformitate a sămânţei de rapiţă expower şi extorm (21.08.14) unde este evident că sămânţa nu a fost tratată. După ce s-a asigurat de conformitate, inspectorul nu are obligaţia de a indica explicit în raportul de inspecţie utilizarea mijloacelor tehnice pentru agricultura convenţională, tipologia lor şi cantităţile. C. S.R.L., de-a lungul timpului, a demonstrat că menţine conformitatea gestiunii şi a produsului. În acest sens, sunt disponibile rapoartele de analize efectuate asupra produsului depozitat în firmă pentru anii 2014 şi 2015.

In concluzie, prin apărările M.A.D.R. se induce concluzia falsă de certitudine a unor încălcări grave a regulilor de agricultură ecologică de către operatorii H. şi C., însă prin procesele-verbale contravenţionale M.A.D.R. a sancţionat operatorii numai cu amendă, deşi la constatarea cu certitudine a încălcării regulilor de producţie ecologică sau a unei suspiciuni justificate potrivit art. 91 menţionat mai sus, operatorii ar fi fost excluşi sau li s-ar fi interzis comercializarea produselor .

Totodată, instanţa de fond, deşi la apărările reclamantei, confirmă aceste dubii prin sintagma - poate fi adevărată - dă o interpretare greşită probelor şi prevederilor legale privind agricultura ecologică, cât şi termenului legal de suspiciune justificată, considerând fără temei, în lipsa unor probe certe sau neconfomităţi evidente, că încălcările sesizate sunt grave .

Referitor la operatorul G. S.R.L., măsura luată de M.A.D.R. privind excluderea operatorului din agricultura ecologică pentru o perioadă de 5 ani, a fost lipsită de o certitudine a neconformităţilor produselor, urmare a unor probe relevante, fiind aplicată numai în baza unor suspiciuni, iar procesul-verbal contraventional nr. x/14.08.2015 emis de către M.A.D.R., a fost anulat de către Judecătoria Sector 4 în dosarul nr. x/2015 .

Referitor la operatorul C. S.R.L., în anul 2015 s-au efectuat 2 inspecţii, s-au identificat grave neconfomităţi şi recurenta a informat M.A.D.R., iar acesta a luat decizia de excludere, comunicând măsura pentru informarea legală a Organismelor de Inspecţie şi Certificare şi a operatorilor economici pe lanţul trasabilităţii.

Concluzionând, recurenta a subliniat următoarele aspecte relevante:

- nu există o certitudine privind încălcarea gravă a regulilor de agricultură ecologică de către operatorii economici H. şi C.,

- din sancţiunile aplicate de M.A.D.R. operatorilor H. şi C. rezulta că nici măcar nu a existat o suspiciune justificată potrivit art. 91, situaţie în care sancţiunile ar fi trebuit să fie de excludere din sistemul de agricultură ecologică,

- aspectele scriptice de organizare a activităţii operatorilor economici nu sunt prevăzute expres de lege şi nici de directive/ordine ale MADR,

- A. S.R.L. este un organism de certificare a cărei activitate a fost verificată şi auditată confonn Adresei nr. x din data de 20.08.2015, fără a se identifica neconformităţi de natură să ridice suspiciuni cu privire la onestitatea şi profesionalismul acesteia.

Referitor la individualizarea sancţiunii, recurenta a învederat că toate aceste neconformităţi identificate de M.A.D.R. la operatori, nu au legătură de cauzalitate exclusiv cu neîndeplinirca atribuţiilor A. în calitate de organism de inspecţie şi certificare, pentru a fi aplicată cea mai aspră sancţiune de retragere a aprobării A. S.R.L., pentru urmatoarele considerente:

- eventualele abateri identificate în activitatea A. nu au consecinţe grave care să atingă efectiv scopul legitim urmărit prin reglementările legale;

- unele nereguli identificate în activitatea operatorilor economici nu au legătură de cauzalitate cu activitatea A.;

- aceste nereguli identificate în activitatea operatorilor economici, ce sunt încadrate de M.A.D.R. ca abateri/neconformităţi în desfăşurarea activităţii A., nefiind reglementate expres de lege, sunt interpretate exagerat şi încadrate forţat;

- A. S.R.L., cel puţin in limite rezonabile, a respectat şi aplicat procedurile de inspecţie aprobate şi legislaţia relevantă, analiza inspectorilor M.A.D.R. având la bază cazuri particulare dintr-un portofoliu foarte mare de 318 operatori economici, iar potrivit Adresei MADR nr. 269008/8 din 20.08.2015 privind rezultatele de audit A., se constata că în anul 2014 A. a efectuat 423 inspecţii şi a aplicat ca sancţiuni 58 de avertismente, 56 declasări de produse şi 15 suspendari preventive .

Pentru aceste motive, recurenta a apreciat, în conformitate cu reglementarea legală a sancţiunii retragerii aprobării, că sancţiunea aplicată este în principal nelegală şi nefondată, iar în subsidiar, disproporţionată faţă de gravitatea neregulilor, neconformităţilor identificate de M.A.D.R. şi de sancţiunile aplicate operatorilor economici . În drept, recurenta a indicat art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

În esenţă, prin apărările formulate intimatul a susţinut că Decizia nr. 2/9.05.2016 privind retragerea aprobării pentru activităţile pentru care s-a emis Certificatul de aprobare nr. x/28.12.2012 nu poate avea semnificaţia unei aprobări a intenţiei de întrerupere a activităţii, aşa cum a fost solicitată de reclamantă prin adresa nr. x/5.02.2016, întrucât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a valorificat rezultatul controlului conform propunerii formulate prin Nota de control nr. x/24.02.2016, cu respectarea dispoziţiilor art. 11 din Ordinul nr. 181/2012.

De asemenea, decizia contestată a fost emisă cu respectarea formei prevăzute de Anexa nr. 13 din Ordinul nr. 181/2012. Astfel, prin adresa nr. x/9.05.2016, s-a comunicat recurentei Decizia nr. 2/9.05.2016 de retragere a aprobării pentru S.C. A. S.R.L., întocmită în temeiul art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012, recum Nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic S.C. H. S.R.L., nefiind încălcat principiul motivării actului administrativ, învocat netemeinic de către recurentă, întrucât motivarea este formulată în cuprinsul notei de control, care a stat la baza emiterii deciziei de retragere a acordului, comunicată împreună cu decizia contestată, nefiind încălcate în concret drepturile şi libertăţile fundamentale ale acesteia.

Nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic) S.C. H. S.R.L., la capitolul - "Propuneri", menţionează următoarele: Pct. 1:

"Retragerea de către Direcţia Generală Politici Agricole şi Strategii din cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a Certificatului de aprobare nr. x/28.12.2012, cu valabilitate până la data de 27.12.2016, acordat organismului de inspecţie şi certificare S.C. A. S.R.L. privind desfăşurarea activităţii de inspecţie şi certificare pe teritoriul României, întrucât, în urma inspecţiilor efectuate la S.C. H. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., au fost constatate o serie de neconformităţi privind respectarea prevederilor legislative comunitare şi naţionale în domeniul agriculturii ecologice."

Cu privire rezultatele auditului şi la legătura de cauzalitate dintre acestea şi neîndeplinirea atribuţiilor S.C. A. S.R.L., intimatul a subliniat faptul că, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (3) şi alin. (4) lit. e) din O.U.G. nr. 34/2000, privind produsele agroalimentare ecologice, M.A.D.R. în calitate de autoritate competentă are responsabilitatea supravegherii organismelor de control, care se realizează nu doar prin audit asupra documentelor şi înregistrărilor referitoare la activitatea de inspecţie şi certificare a produselor ecologice, ci şi prin controale de supraveghere (care includ verificări în teren la operatorii aflaţi sub contract de prestări servicii cu organismul în cauză), precum şi controale efectuate în baza sesizărilor sau notificărilor (art. 10 alin. (2) şi (3) din Ordinul MADR nr. 181/2012, valabil la acea dată, reglementările fiind preluate şi de art. 14 din Ordinul MADR nr. 895/2016).

Având în vedere neconformităţile identificate la operatorii verificaţi, coroborate cu obligaţiile ce revin autorităţii competente din perspectiva prevederilor comunitare şi naţionale, inclusiv prevederile art. 27, alin. (9) din Regulamentul (CE) nr. 834/2007, rolul şi scopul sistemului de control aşa cum sunt prezentate în Regulamentul (CE) nr. 834/2007, sancţiunile anterioare aplicate organismului S.C. A. S.R.L.: avertisment (pentru S.C. G. SRL) şi amendă contravenţională (pentru S.C. C. SRL), intimatul a concluzionat că există o relaţie de cauzalitate între neregulile constatate la operatorii în cauză şi eficacitatea activităţii de control desfăşurată de organismul S.C. A. S.R.L., drept pentru care a fost propusă retragerea aprobării organismului de control.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu prealabil, se reţine că, deşi recurenta-reclamantă a indicat în finalul cererii de recurs drept temei de drept al acesteia dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., motivul de casare prevăzut de pct. 6 al textului precizat a fost invocat pur formal, câtă vreme în memoriul de recurs nu se regăsesc critici prin care recurenta să susţină, în mod concret, că hotărârea atacată nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază sau că ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Astfel, criticile formulate se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

În fapt, A. S.R.L. este un organism de inspecţie şi certificare ecologică a producţiei de plante şi produse vegetale, aprobat pentru această activitate pentru perioada 28.12.2012 - 27.12.2016 prin Certificatul de Aprobare nr. 5 emis de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltarii Rurale - autoritate publică centrală, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2000 şi Regulamentul (CE) nr. 834/2007 privind producţia ecologică şi etichetarea produselor ecologice.

Prin Adresa nr. x/09.05.2016, M.A.D.R. a comunicat Decizia nr. 2/09.05.2016 privind retragerea aprobarii A. şi nota de control nr. x/24.02.2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul S.C. H. S.R.L..

Anterior, prin adresa mr. 52/5.02.2016 reclamanta a comunicat autorităţii pârâte demararea procedurilor pentru întrerupere a activităţii de organism de control al producţiilor ecologice.

Principale motive de nelegalitate formulate în privinţa deciziei nr. 2/9.05.2016, reluate şi în recursul declarat împotriva soluţiei primei instanţe de respingere ca neîntemeiată a acţiunii în anulare formulate, au vizat nemotivarea actului administrativ contestat şi neparcurgerea procedurii de evaluare/audit reglementate de art. 10 pct. 8-11 din Ordinul nr. 181/2012, respectiv neîntocmirea unui raport de evaluare a activităţii A. S.R.L..

În înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat în prezenta cauză, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

Motivarea actelor administrative, statuată cu valoare de principiu, se referă la necesitatea motivării în fapt şi în drept, într-o măsură suficientă şi de natură a permite exercitarea neîngrădită a controlului judiciar al instanţei de judecată. Aceasta, întrucât, în lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a acestuia este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Totodată, absenţa acestei motivări favorizează emiterea unor acte abuzive şi lipseşte, deopotrivă, de orice eficienţă controlul judecătoresc.

În egală măsură, motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului şi în raţionamentul instanţei, urmărind astfel o dublă finalitate. Pe de o parte, îndeplineşte o funcţie de transparenţă faţă de beneficiarii actului, care vor putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, iar, pe de altă parte, permite instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, permiţând deci reconstituirea raţionamentului emitentului actului, ce a determinat adoptarea acestuia.

Totodată, motivarea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său. Demn de menţionat este şi faptul că motivarea unui act administrativ are două laturi esenţiale, respectiv: indicarea dispoziţiilor legale aplicabile situaţiei deduse judecăţii, precum şi indicarea împrejurărilor de fapt pe baza cărora s-a reţinut aplicabilitatea acelor texte legale.

De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară s-a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare competente să efectueze revizuirea actului (cauza C-367/1995). Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită fiind considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. În plus, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969) şi o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparenţă, particularii putând verifica dacă actul este corect fundamentat şi, în acelaşi timp, permite exercitarea de către curte a controlului jurisdicţional (cauza C - 509/1993).

Aşadar, cerinţa motivării nu poate fi suplinită prin trimiterea la temeiuri ce rezultă din alte acte depuse în apărare sau la alte înscrisuri, dar nici prin completarea cu argumente noi prin actul emis în soluţionarea contestaţiei administrative sau prin trimiterea la motivarea reţinută printr-un alt act emis cu privire la aceeaşi persoană.

În prezenta cauză, instanţa de fond a reţinut îndeplinirea cerinţei motivării deciziei contestate, pe de o parte ca urmare a respectării modelului prevăzut de anexa nr. 13 a Ordinului nr. 181/2012, forma în vigoare la data emiterii deciziei, iar pe de altă parte prin prisma faptului că decizia a fost însoţită de adresa nr. x/9.05.2016, în care se mentionează că "pentru motivarea deciziei sus mentionate, vă transmitem alăturat şi Nota de control nr. 305975/24.02/2016", rezultând astfel cu claritate că motivele emiterii deciziei sunt cele din cuprinsul notei de control.

În considerarea aspectelor de ordin teoretic anterior enunţate, Înalta Curte nu poate împărtăşi concluzia primei instanţe şi constată că, deşi decizia nr. 2/9.05.2016 respectă modelul prevăzut de anexa nr. 13 a Ordinului nr. 181/2012, aceasta nu conţine niciun fel de motivare în fapt şi în drept. Astfel cum s-a arătat anterior, temeiul de drept al măsurii dispuse (art. 11 alin. (3) din Ordinul nr. 181/2012) a fost indicat în cuprinsul adresei de înaintare nr. x/9.05.2016, aceasta conţinând şi menţiunea că motivele emiterii deciziei sunt cele din cuprinsul notei de control ataşate.

Potrivit art. 11 alin. (1) şi (3) din Ordinul nr. 181/2012, "(1) În cazul încălcării legislaţiei comunitare şi naţionale în vigoare şi/sau ca urmare a activităţii nesatisfăcătoare identificate în urma desfăşurării activităţii de control şi supraveghere (...), structura cu atribuţii de inspecţii tehnice în domeniul agriculturii ecologice propune retragerea aprobării organismului de inspecţie şi certificare privind desfăşurarea activităţii pe teritoriul României. ... (3) Retragerea aprobării unui organism de inspecţie şi certificare se materializează prin decizie, emisă de conducerea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la propunerea structurii cu atribuţii de inspecţii tehnice în domeniul agriculturii ecologice, conform modelului prevăzut în anexa nr. 13."

Înalta Curte apreciază astfel, că retragerea aprobării unui organism de inspecţie şi certificare se poate propune "în urma desfăşurării activităţii de control şi supraveghere", activitate care presupune parcurgerea procedurii reglementate în cuprinsul art. 10 pct. 8-11 din Ordinul nr. 181/2012, conform căruia:

"(8) În baza analizei rapoartelor lunare şi a auditului efectuat la sediul organismului de inspecţie şi certificare, pentru fiecare organism de inspecţie şi certificare se întocmeşte un raport de evaluare a activităţii organismului de inspecţie şi certificare.

(9) În urma acţiunii de control şi supraveghere a activităţii organismelor de inspecţie şi certificare, în cazul identificării de nereguli, încălcări, erori ce indică faptul că activitatea organismului de inspecţie şi certificare nu are nivelul de performanţă cerut, organismul de inspecţie şi certificare va primi, în termen de 7 zile, raportul de evaluare, în care se vor preciza elementele identificate şi un avertisment scris.

(10) În termen de 15-30 de zile lucrătoare de la primirea raportului, organismul de inspecţie şi certificare întreprinde acţiunile necesare pentru remedierea deficienţelor şi prezintă dovada implementării acţiunilor corective; ulterior se efectuează un control suplimentar pentru a se verifica dacă acţiunile corective necesare au fost implementate.

(11) Raportul de evaluare se transmite şi organismelor de acreditare care au acordat acreditarea organismelor de inspecţie şi certificare supuse aprobării, controlului şi supravegherii, în conformitate cu cerinţele prezentului ordin."

Din interpretarea normelor anterior enunţate rezultă caracterul obligatoriu şi contradictoriu al procedurii astfel reglementate, însă în cazul concret al recurentei-reclamante din prezenta cauză această procedură nu a fost urmată, câtă vreme din probele administrate nu rezultă întocmirea unui raport de evaluare a activităţii organismului de inspecţie şi certificare, solicitarea de remediere a deficienţelor şi prezentarea dovezii implementării acţiunilor corective, efectuarea controlului suplimentar, etape ce trebuiau parcurse în mod obligatoriu de către autoritatea pârâtă înainte de a întocmi propunerea de retragere a aprobării.

Mai mult decât atât, motivele emiterii deciziei contestate sunt cele din cuprinsul notei de control Nota de control nr. 305975/24.02/2016 privind rezultatele verificărilor efectuate la operatorul economic S.C. H. S.R.L., iar nu la recurenta A. S.R.L., astfel cum impun dispoziţiile sus-indicate.

Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că Decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu îndeplineşte cerinţa motivării, obligatorie pentru actele administrative, împrejurare care atrage nulitatea acesteia şi lipseşte de utilitate analiza celorlalte argumente de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe a fost pronunţată cu intepretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept incidente, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 C. proc. civ.. Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite acţiunea formulată de reclamantă, anulând decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 75 din 5 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. şi anulează decizia nr. 2/09.05.2016 emisă de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 9 martie 2023.