Compatibility of public hospital section head with sole proprietor status: strict interpretation of cited legal basis and prohibition of post-hoc clarification of administrative act

Şedinţa publică din data de 9 martie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la data de 25 noiembrie 2020, reclamanta A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/5.11.2020 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 64 din 20 aprilie 2021 Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat Raportul de evaluare înregistrat sub nr. x/05.11.2020 de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, obligând pârâta la 4500 RON cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea primei instanţe nu cuprinde motivele pe care se întemeiază şi conţine numai motive străine de natura cauzei. Astfel, s-a reţinut că situaţia reclamantei nu se se încadrează în cazurile limitativ prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) din Legea Legea nr. 95/2006, referitoare la incompatibilităţi, respectiv cea reglementată de lit. g) vizând exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare, în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990.

Or, starea de incompatibilităte a intimatei a fost reţinută ca urmare a încălcării lit. c) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, conform căruia "funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: c) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei alte funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate." De altfel, acest aspect a fost subliniat în mod expres de către instituţia recurentă prin întâmpinarea formulată, în cuprinsul căreia s-a precizat "în primul rând, învederăm că menţionarea literei g) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 este o simplă eroare materială, starea de incompatibilitate fiind reţinută în baza literei c) a acestui articol", în cuprinsul adresei nr. x/14.09.2020, prin care reclamantei i-a fost comunicat faptul că a fost identificată o situaţie de incompatibilitate în sarcina sa generată de încălcarea lit. c) a art. 178 alin. (1), cât şi chiar în cuprinsul raportului de evaluare contestat, la pag. 7.

Inspectorul de integritate nu putea, aşadar, să reţină o situaţie de incompatibilitate reglementată de lit. g) a art. 178, care se referă la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, atât timp cât intimata a deţinut calitatea de titular al unei P.F.A., entitate reglementată de O.U.G. nr. 44/2008

În opinia recurentei, instanţa de fond a analizat, în mod eronat, situaţia de incompatibilitate în care se găseşte intimata din perspectiva calităţii de "comerciant", pe care o deţine titularul unui P.F.A. Or, dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c) se referă în mod expres la calitatea de "manager" şi nu la o presupusă calitate de "comerciant" sau la efectuarea unor activităţi/relaţii comerciale, iar obligaţia instanţei de fond consta în a analiza dacă în sfera noţiunii de manager sunt incluşi şi titularii de persoane fizice autorizate, cum este şi cazul intimatei, deci dacă aceasta desfăşoară o activitate managerială şi nu comercială, aspect cu privire la care s-au formulat în mod exclusiv apărări.

De asemenea, instanţa de fond a considerat că "în urma analizei activităţii desfăşurate şi cea specifică comerţului, reiese că activitatea medicală ca atare este supusă unor reguli şi rigori precise, fiind în prezenta unei activităti de cercetare".

Însă, în speţă nu este incidentă excepţia reglementată de dispoziţiile lit. a) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, conform cărora " Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: a) exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică, cu respectarea prevederilor lit. b) şi alin. (6)", întrucât art. 185 alin. (15) prevede în mod expres că doar dispoziţiile lit. c), d), e) şi g) ale art. 178 alin. (1) referitoare la incompatibilităţi se aplică şefilor de secţie, funcţie exercitată de intimată.

În concluzie, prin raportul de evaluare nr. x/5.11.2020 s-a constatat starea de incompatibilitate în care s-a aflat intimata A., generată de încălcarea lit. c) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, iar nu a lit. g) la care s-a raportat instanţa de fond. Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 se referă la calitatea de "manager" şi nu la cea de "comerciant", fiind fără relevanţă dacă prin intermediul P.F.A.-ului se desfăşoară sau nu activităţi comerciale. De asemenea, nu are relevanţă obiectul de activitate al entităţii economice, având în vedere faptul că nu este incident vreunul dintre cazurile de excepţie reglementate de lit. a) a art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/5.11.2020 prin care pârâta Agenţia Naţională de Integritate a constatat că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate întrucât, începând cu data de 7.03.2016 a exercitat simultan atât funcţia de şef secţie Diabet zaharat, nutriţie şi boli metabolice din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Ploieşti, cât şi calitatea de persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată, încălcând astfel dispoziţiile art. 185 alin. (15) coroborat cu art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006.

Prima instanţa a admis acţiunea şi a anulat raportul de evaluare contestat, reţinând, în esenţă, că situaţia reclamantei nu se încadrează în cazul reglementat de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006, date fiind dispoziţiile O.U.G. nr. 44/2008 care reglementează desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, precum şi împrejurarea ca activitatea desfăşurată de reclamantă în cadrul PFA este una de cercetare, iar nu activitate comercială.

Prin recursul promovat, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat nemotivarea hotărârii judecătoreşti şi expunerea unor motive străine de natura cauzei, datorate în principal reţinerii şi analizării eronate a unui alt temei de drept decât cel avut în vedere la întocmirea raportului de evaluare.

Cazul de casare anterior menţionat vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deşi aparent este vorba despre motive distincte, în realitate textul conţine ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii - deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

În prezenta cauză instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată, iar sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, a fost expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, " Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu:

a) exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică, cu respectarea prevederilor lit. b) şi alin. (6); .

c) exercitarea oricărei activităţi sau oricărei altei funcţii de manager, inclusiv cele neremunerate; .

g) exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

De asemenea, art. 185 alin. (15) din acelaşi act normativ statuează că "Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. c), d), e) şi g) referitoare la incompatibilităţi şi ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancţiunea rezilierii contractului de administrare şi a plăţii de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condiţiile legii, se aplică şi şefilor de secţie, de laborator şi de serviciu medical din spitalele publice."

Astfel cum s-a arătat în precedent, prin raportul de evaluare nr. x/5.11.2020, contestat în prezenta cauză, s-a reţinut starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamanta A. începând cu data de 7.03.2016, întrucât a exercitat simultat atât funcţia de şef secţie Diabet zaharat, nutriţie şi boli metabolice din cadrul Spitalului Judeţean de Urgenţă Ploieşti, cât şi calitatea de persoană fizică autorizată în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată.

Analiza raportului de evaluare relevă o incertitudine sub aspectul textului din Legea nr. 95/2006 aplicat de autoritatea pârâtă, întrucât în cuprinsul raportului a fost menţionată, în mod repetat, pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. g), iar în adresa comunicată reclamantei a fost indicată lit. c) a textului de lege.

Cu toate acestea, din modul de redactare a raportului rezultă faptul că Agenţia Naţională de Integritate a aplicat situaţiei reclamantei dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006.

Invocarea ulterioară a pretinsei erori materiale, în sensul incidenţei dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, atât prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond, cât şi prin recursul promovat, nu poate primi valenţele enunţate de recurentă, ea reprezentând, în realitate, o completare a motivării actului administrativ contestat. O astfel de completare, realizată direct prin actele de procedură depuse în faţa instanţei, nu poate fi dispusă de autoritatea pârâtă şi nu poate fi avută în vedere cu titlu de motivare a însuşi actului atacat.

Cerinţa motivării actului administrativ trebuie să fie îndeplinită la momentul emiterii actului, instanţa fiind obligată să analizeze legalitatea actului exclusiv prin prisma prevederii legale indicate în cuprinsul acestuia.

În acest context, prima instanţă a constatat, în mod just, că situaţia reclamantei nu se încadrează în ipoteza reglementată de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006, aceasta neexercitând funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990.

De asemenea, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor O.U.G. nr. 44/2008, art. 386 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 reiese natura juridică distinctă a persoanei fizice autorizate, astfel încât, date fiind şi considerentele deciziei CCR nr. 869/2015, instanţa de fond a reţinut în mod corect că activitatea efectiv desfăşurată de către reclamantă în cadrul PFA A., respectiv cea de "cercetare-dezvoltare în alte ştiinţe naturale şi inginerie" nu se circumscrie unei activităţi comerciale reglementate de Legea nr. 31/1990, ci activităţilor de cercetare ştiinţifică care, conform art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, exclud starea de incompatibilitate reţinută în mod nelegal de către Agenţia Naţională de Integritate.

Prin urmare, constatând că sentinţa recurată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, întrucât ea cuprinde motivele pe care se întemeiază, iar acestea nu sunt străine de natura cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

Totodată, reţinând culpa procesuală a recurentei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 453 C. proc. civ. Înalta Curte o va obliga pe aceasta să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 2000 RON, onorariu avocat în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 64 din 20 aprilie 2021 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate să plătească intimatei-reclamante A. cheltuieli de judecată în cuantum de 2000 RON, onorariu avocat în recurs.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 9 martie 2023.