Admissibility of challenge to normative administrative act: mandatory exhaustion of prior administrative procedure under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 7 martie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Procedura derulată. Hotărârile primei instanţe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 25.05.2021, sub nr. x/2021, reclamantele A., B., prin mandatarul A., şi C., prin acelaşi mandatar, au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi D., anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018, completat şi modificat succesiv prin Ordinele nr. 10, 34, 80 şi 102 din 2020, precum şi suspendarea executării Ordinului nr. 136/11.12.2018.

La data de 30.06.2021, s-a formulat cerere de intervenţie accesorie şi intervenţie în interes propriu de către E..

Prin încheierea de şedinţă din data de 18 august 2021, Curtea, în temeiul art. 61 alin. (3) C. proc. civ., a calificat cererea de intervenţie ca fiind cerere de intervenţie accesorie, în interesul Inspecţiei Judiciare, constatând că nu se impune obligaţia timbrării. Totodată, în temeiul art. 64 C. proc. civ., a respins cererea de intervenţie accesorie, apreciind că, din cuprinsul motivelor expuse, nu se desprind argumente de natură să sprijine apărarea pârâtei Inspecţia Judiciară, neexistând nicio legătură între susţinerile petentului cu privire la calitatea sa de contribuabil şi obiectul cauzei.

Prin aceeaşi încheiere, Curtea a disjuns acţiunea formulată de reclamanta B. şi a dispus înregistrarea unui nou dosar, nr. x/2021, având ca obiect anulare act administrativ cu caracter normativ-anulare Ordin nr. 136/11.12.2018. În dosarul nou format, instanţa a rămas în pronunţare asupra excepţiei necompetenţei teritoriale invocată de pârâta Inspecţia Judiciară prin întâmpinare.

A respins cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul E..

A respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a inspectorului şef pentru pârâta Inspecţia Judiciară, invocată de reclamante.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspector-şef al Inspecţiei Judiciare-judecător D., invocată de pârâta Inspecţia Judiciară prin întâmpinare.

A respins excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii, invocată de pârâta Inspecţia Judiciară prin întâmpinare.

A amânat, la data de 19.08.2021, pronunţarea asupra excepţiei lipsei procedurii prealabile, invocată de pârâta Inspecţia Judiciară prin întâmpinare.

Prin sentinţa nr. 87 din 19 august 2021, Curtea a admis excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantele A. şi C. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară.

A respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul D. ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

2. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva încheierii de şedinţă din 18 august 2021, petentul E. a formulat recurs. S-a formulat recurs şi de către reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 87 din 19 august 2021.

2.1. Recurentul E. a critica soluţia instanţei de nepronunţare/nesoluţionare asupra cererii de intervenţie în interes propriu, solicitând constatarea nulităţii absolute, desfiinţarea, anularea şi casarea acestei încheieri.

În susţinerea cererii, recurentul-petent a invocat încălcarea mai multor articole din C. proc. pen. şi din Constituţia României, solicitând soluţionarea/rezolvarea/pronunţarea/reluarea cercetărilor şi soluţionarea prin emiterea unor soluţii care să respecte legislaţia în vigoare. A solicitat cheltuieli de judecată în sumă de 3.330,00 RON, daune de 1 ban şi daune combinate de 1 milion de euro pentru munca forţată interzisă de Constituţia României, art. 42, şi de legislaţia europeană în materie de justiţie şi agricultură.

A mai solicitat introducerea în judecată a mai multor instituţii publice şi a unor funcţionari publici din cadrul acestora.

2.2. Recurentul-reclamantă A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei instanţei de fond spre rejudecare.

A precizat recurenta că înţelege să critice soluţia prin care s-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile şi s-a respins acţiunea, ca inadmisibilă.

Interpretarea sistematică a primei instanţe a pierdut din vedere dispoziţiile disjuncte ale art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 care se referă explicit şi derogatoriu la acţiunile exceptate de obligaţia de a formula plângerea prealabilă, al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

A mai arătat recurenta că pretinsa interpretare sistematică a ignorat inexplicabil şi dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora autoritatea publică poate solicita instanţei anularea actului, în situaţia în care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, în termen de un an de la data emiterii actului.

Într-o veritabilă interpretare sistematică, s-ar fi putut observa că tocmai aceasta este finalitatea urmărită de legiuitor prin modificarea coroborată operată de Legea nr. 212/2018 în ceea ce priveşte art. 7 din Legea nr. 554/2004, evitarea unei proceduri prealabile inutile, cu un singur răspuns posibil, care doar întârzie judecata în cauze ce se doresc a fi soluţionate cu celeritate, din moment ce autoritatea publică nu poate nici revoca actul şi nici exercita acţiunea în anulare, aflată doar la îndemâna persoanei vătămate. A mai precizat recurenta că a formulat plângerea prealabilă, depunând în acest sens Rezoluţia din data de 02.06.2021 emisă de Inspecţia Judiciară.

3. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului recurentei-reclamante A..

În ceea ce priveşte recursul formulat de petentul E., a invocat excepţia nulităţii recursului, apreciind că argumentele recurentului nu sunt susceptibile de încadrare în dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor exercitate în cauză

Înalta Curte urmează a analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului formulat de petentul intervenient E. împotriva încheierii din 18 august 2021, iar, în ceea ce priveşte recursul reclamantei A., urmează a-l respinge, ca nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1. Recursul petentului E. nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Din lecturarea susţinerilor recurentului, rezultă că aceasta nu a invocat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. şi nici nu a evidenţiat vreun element de nelegalitate a încheierii atacate care să se poată încadra în textul legal.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, înţeleasă atât în contextul în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate (ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat) dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 (ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului).

Înalta Curte are în vedere faptul că noţiunea de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac şi continuând, apoi, cu faptul că motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele1-8 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Raportat cu cele reţinute, analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor.

Recurentul-petent E., după cum s-a expus la pct. I.2.1. al prezentei decizii, nu s-a referit la considerentele reţinute prin încheierea recurată, ci a reiterat aspecte invocate prin cererile depuse în faţa primei instanţe, a invocat încălcarea unor articole din C. proc. pen. şi din Constituţia României şi a solicitat chemarea în judecată a anumitor instituţii şi funcţionari din cadrul acestora. Nu a invocat niciunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ. şi nu a prezentat vreun argument care să poată fi încadrat în textul legal, prin care să precizeze de ce sentinţa Curţii de Apel Braşov ar fi nemotivată sau prin care să evidenţieze modalitatea în care instanţa de fond ar fi interpretat/aplicat greşit normele de drept material incidente cauzei.

Recursul are ca scop verificarea legalităţii hotărârii atacate, iar nu a temeiniciei acesteia, instanţa de control judiciar având competenţa de a verifica exclusiv incidenţa vreunuia dintre motivele de nelegalitate expuse la pct. 1-7 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ. sau încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, motiv prevăzut de pct. 8 al articolului menţionat.

Simpla nemulţumire a recurentului cu privire la soluţia instanţei de fond, fără a invoca niciun aspect referitor la nelegalitatea hotărârii recurate, nu echivalează cu motivarea căii de atac, pentru că recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii sau a reaprecia probele administrate.

O astfel de abordare nu satisface exigenţele art. 486 C. proc. civ. şi nu permite exercitarea controlului de legalitate a încheierii recurate, astfel că devin aplicabile dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

1.2. În ceea ce priveşte recursul formulat de reclamanta A., examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor invocate, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului, neputându-se reţine incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 C. proc. civ.

Motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu a fost argumentat, recurenta susţinând că instanţa de fond a interpretat şi aplicat eronat dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura plângerii prealabile.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii, se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte validează argumentele instanţei de fond, apreciind, de asemenea, că nu sunt fondate criticile recurentei-reclamante.

Procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, ca un fine de neprimire a acţiunii, şi este obligatorie, iar neîndeplinirea ei este sancţionată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu prevederile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ.

Astfel, neîndeplinirea procedurii prealabile atrage inadmisibilitatea acţiunii, faţă de prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ. conform cu care, în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Pentru că priveşte o cerinţă pentru declanşarea procedurii judiciare, deci pentru sesizarea instanţei, excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond. Se adaugă celorlalte condiţii de exerciţiu ale acţiunii, ca o condiţie specială, suplimentară, iar, pentru pentru a avea eficienţă, procedura prealabilă trebuie să fie îndeplinită în termen.

Excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie absolută, pentru că norma care o reglementează este imperativă. Caracterul normei rezultă din formularea folosită de legiuitor, şi anume că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite (art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004). Caracterul imperativ al normei care reglementează procedura prealabilă decurge şi din interesul ocrotit, şi anume acela de a evita încărcarea rolului instanţelor cu cereri care pot fi rezolvate pe cale amiabilă. Legiuitorul nu a lăsat la latitudinea părţii interesate sau a ambelor părţi dacă efectuează sau nu procedura prealabilă, ci a condiţionat sesizarea instanţei de îndeplinirea ei.

De altfel, contenciosul constituţional a stabilit că art. 7, care instituie obligativitatea procedurii prealabile, nu încalcă prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie care prevede că jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Nicio dispoziţie constituţională nu interzice ca prin lege să se instituie o procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional, cum este procedura recursului administrativ graţios sau a celui ierarhic.

Contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la actul care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, pentru că obiectul prezentei acţiuni în anulare îl reprezintă un act administrativ cu caracter normativ iar, potrivit alin. (11) al aceluiaşi articol, în cazul actului administrativ normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a constatat că, în lipsa dovezii parcurgerii procedurii prealabile, acţiunea este inadmisibilă.

Înalta Curte nu poate reţine nici aspectul învederat de recurentă că ar fi formulat plângerea prealabilă, ataşând în acest sens Rezoluţia emisă de Inspecţia Judiciară în lucrarea nr. C21-893/21.06.2021 prin care a fost respinsă plângerea sa formulată împotriva Ordinului nr. 136/2018.

Astfel, pe de o parte, actul respectiv nu a fost depus la dosarul de fond, ci, prin acţiune, reclamanta a precizat că nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că plângerea formulată de recurentă împotriva Ordinului nr. 136/2018 a fost înregistrată la Inspecţia Judiciară la data de 25.05.2021, sub nr. C21-893. Or, la aceeaşi dată, 25.05.2021, recurenta-reclamantă a formulat şi acţiunea în faţa instanţei de fond, prin care a solicitat anularea aceluiaşi ordin.

Prin urmare, la data sesizării primei instanţe, plângerea prealabilă nu fusese parcursă, astfel că, după cum s-a reţinut anterior, lipsea condiţia de exerciţiu a acţiunii, în mod corect fiind respinsă cererea reclamantei, ca inadmisibilă, instanţa de fond în mod judicios aplicând dispoziţiile legale incidente, în raport de circumstanţele concrete ale cauzei şi de actele şi lucrările dosarului.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 486 alin. (3) şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ., va admite excepţia nulităţii recursului declarat de petentul E. şi va anula recursul, şi, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nulităţii recursului declarat de E., invocată de intimata - pârâtă Inspecţia Judiciară

Anulează recursul declarat de petentul E. împotriva încheierii din 18 august 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 87/2021 din 19 august 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 martie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.