Cassation and remand of standing dismissal in vindication action to recover state-owned Black Sea beach plot from private lease

Şedinţa publică din data de 18 septembrie 2024

asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele litigiului:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 07.09.2017 pe rolul Judecătoriei Constanţa sub nr. x/2017, reclamanta Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral i-a chemat în judecată pe pârâţii Municipiul Constanţa prin Primar, Consiliul Local Constanţa, R.A.E.D.P.P. Constanţa, S.C. A. S.R.L. şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei restituirea imobilului teren - plaja litoralului românesc, în suprafaţă de 537 mp situat în staţiunea Mamaia - Zona Cazino Sud, în patrimoniul public al Statului Român şi în administrarea A.N.A.R. - A.B.A.D.L. şi rectificarea cărţii funciare nr. x aferentă Municipiului Constanţa, în sensul radierii menţiunilor de înscriere a dreptului de proprietate în favoarea Municipiului Constanţa, dreptului de administrare în favoarea R.A.E.D.P.P. Constanţa şi dreptului de folosinţă în favoarea S.C. A. S.R.L. asupra terenului în suprafaţă de 537 mp.

Reclamanta invocă excepţia de nelegalitate a HCLM nr. 427/15.09.2006, HCLM nr. 154/26.04.2001; HCLM nr. 433/25.07.2005; HCLM nr. 49/20.01.2006, HCLM nr. 285/18.05.2007, HCLM nr. 109/28.02.2005 şi a oricăror alte hotărâri ale Consiliului Local al Municipiului Constanţa prin care plaja litoralului românesc a fost înscrisă în patrimoniul privat al Mun. Constanţa, poziţiile ce vizează plajele litoralului românesc.

În raport de dispoziţiile art. 70 C. proc. civ., terţul chemat în judecată, anume Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a dobândit calitatea de reclamant în cauză exprimând o poziţie procesuală similară cu cea a reclamantei Administraţia Naţională Apel Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (potrivit încheierii de şedinţă din 26 aprilie 2018- dosar tribunal).

La data de 23.11.2017 şi la 21.06.2018, reclamanta a formulat cerere modificatoare sub aspectul completării cadrului procesual pasiv prin chemarea în judecată, în calitate de pârâtă, a S.C. B. S.R.L..

Prin sentinţa civilă nr. 1609/15.02.2018 pronunţată de Judecătoria Constanţa în dosarul nr. x/2017 s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Constanţa şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Constanţa.

2. Sentinţa Tribunalului Constanţa

Prin sentinţa civilă nr. 734 din 14.04.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2017 Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a respins, ca nefondată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii în revendicare, invocată de pârâţii Municipiul Constanţa prin Primar şi Consiliul Local Constanţa; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Administraţia Naţională Apel Române - Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral (ANAR - ABADL), invocată de pârâţi; a admis excepţia de nelegalitate a HCLM nr. 109/28.02.2005 şi HCLM nr. 314/25.05.2005 ale Consiliului Local al Municipiului Constanţa; a constatat că HCLM nr. 109/28.02.2005 şi HCLM nr. 314/25.05.2005 ale Consiliului Local al Municipiului Constanţa sunt nelegale cu privire la trecerea terenului în suprafaţă de 537 mp situat în staţiunea Mamaia - Zona Cazino Sud în domeniul privat al mun.

Constanţa, identificat cu nr. cadastral x în cartea funciară nr. x a Municipiului Constanţa; a respins excepţia de nelegalitate a HCLM nr. 427/15.09.2006, HCLM nr. 154/26.04.2001; HCLM nr. 433/25.07.2005; HCLM nr. 49/20.01.2006, HCLM nr. 285/18.05.2007, invocată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral; a admis acţiunea formulată de reclamanţii Statul Roman prin Ministerul Finantelor Publice reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, prin AJFP Constanţa şi Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Constanţa prin Primar, Consiliul Local al Mun.

Constanţa, Regia Autonoma Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa, S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L.; a obligat pârâţii Municipiul Constanţa prin Primar, Consiliul Local al mun. Constanţa, R.A.E.D.P.P. Constanţa, S.C. A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L. să lase reclamantului Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice în deplină proprietate şi reclamantei Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral în deplină administrare, terenul în suprafaţă totală de 537 mp reprezentând faleza Mării Negre situat în staţiunea Mamaia - Zona Cazino Sud, identificat cu nr. cadastral x în cartea funciară nr. x a Municipiului Constanţa; a dispus rectificarea cărţii funciare CF x a Municipiului Constanţa în sensul radierii menţiunii de înscriere a dreptului de proprietate în favoarea Municipiului Constanţa, dreptului de administrare în favoarea R.A.E.D.P.P. Constanţa şi dreptului de folosinţă în favoarea A.

S.R.L.; a admis în parte cererea formulată de către d-nul expert C. privind suplimentarea onorariului de expert; a stabilit suma de 25.000 RON cu titlu de onorariu definitiv cuvenit domnului expert C. pentru întocmirea raportului de expertiză în specializarea geologie; a obligat reclamanţii la plata în contul domnului expert C. a diferenţei de onorariu în cuantum de 10.000 RON.

Prin încheierea din 13 mai 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2017 Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a admis cererea de îndreptare a erorii materiale formulate de petenta ANAR-ABA Doborgea Litoral, în sensul că se va menţiona corect că terenul în suprafaţă totală de 537 mp reprezintă plaja Mării Negre, în loc de faleza Mării Negre.

3. Decizia pronunţată de către Curtea de Apel Constanţa

Prin decizia nr. 273/C din 8 decembrie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a admis apelurile declarate de apelanţii-pârâţi Municipiul Constanţa prin Primar şi Consiliul Local Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 734 din 14 aprilie 2020, îndreptată prin încheierea din 13 mai 2020 pronunţate de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2017, având ca obiect revendicare imobiliară şi de apelantele-pârâte B. S.R.L. şi A. S.R.L., împotriva aceleiaşi sentinţe, în contradictoriu cu intimaţii-reclamanţi Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi intimata-pârâtă Regia Autonomă Exploatarea Domeniului Public şi Privat Constanţa; a schimbat în parte sentinţa civilă apelată, astfel: a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral şi a respins acţiunea ca fiind formulată de persoane lipsite de calitate procesuală activă; a menţinut dispoziţiile care nu sunt contrare deciziei, respectiv cele privind soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în revendicare şi onorariul expertului C.; a obligat intimaţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Naţională Apele Române prin Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral către apelantul Municipiul Constanţa la plata sumei de 8.361 RON (taxă judiciară de timbru, onorariu avocat, onorariu expert) şi către apelantele A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L. la plata sumei de câte 25 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în apel.

Prin încheierea din 26 aprilie 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă a admis cererea formulată de B. S.R.L. şi a dispus îndreptarea erorii materiale strecurate în considerentele deciziei civile nr. 273/C/8.12.2022 în sensul înlocuirii sintagmei "faleza Mării Negre" cu sintagma "plaja Mării Negre".

4. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva deciziei nr. 273/C/8.12.2022 au declarat recurs Statul Român prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Administraţia Naţională "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral.

4.1. Subsumat motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant Statul Român, prin Ministerul Finanţelor arată că instanţa de apel a interpretat eronat dispoziţiile legale privind calitatea procesuală activă a reclamanţilor Statul Român, prin Ministerul Finanţelor şi a Administraţiei Naţională "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral.

Învederează recurentul că titlul de proprietate al Statului Roman îl reprezintă declaraţia legii, iar potrivit art. 68 C. proc. civ., reclamanta ANAR-ABADL a solicitat introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate publică, respectiv Statul Român prin Ministerul Finanţelor raportat la prevederile art. 865 alin. (2) C. civ.

Poziţia procesuală exprimată de reclamanta ANAR-ABADL şi terţul chemat în judecată, respectiv Statul Roman prin Ministerul Finanţelor, afirmă şi urmăresc protejarea aceluiaşi drept, respectiv dreptul de proprietate publică - imobil teren plaja Mării Negre în suprafaţă de 537 mp situat în Staţiunea Mamaia-Zona Cazino Sud, judeţul Constanţa aflat în administrarea AN Apele Române - ABADL, înregistrat în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului de la poziţia nr. MFP 64001-plaja cu destinaţie turistică, judeţul Constanţa.

Conform dispoziţiilor art. 136 alin. (4) din Constituţia României bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate, de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.

În calitate de administrator al bunurilor proprietate publică, ANAR-ABADL are obligaţia de a se manifesta ca un adevărat proprietar în raport cu acestea, fiind ţinută a efectua toate formalităţile administrative sau contencioase necesare în vederea apărării dreptului de proprietate al Statului Roman.

Astfel, în virtutea prerogativelor conferite de lege, reclamanta ANAR-ABADL şi-a exercitat dreptul de acces la instanţă în scopul valorificării pretenţiei de recunoaştere a dreptului de proprietate publică şi anulării actelor încheiate (HCL) cu nerespectarea dispoziţiilor legale referitoare la caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publică, justificând calitate procesuală activă în cauză.

ANAR-ABADL a acţionat, în temeiul unui mandat legal, atât pentru apărarea dreptului de administrare-titularul dreptului de administrare având obligaţia de a apăra dreptul real de administrare, iar nu o simplă posibilitate, raportat la prevederile art. 870 C. civ. - cât şi pentru apărarea dreptului de proprietate publică, având în vedere că acţiunea formulată de aceasta a fost însuşită de intervenientul forţat Statul Român prin Ministerul Finanţelor - care a dobândit calitatea de reclamant în cauză.

Din probele administrate reiese că terenul revendicat aparţine domeniului public al statului iar includerea imobilului în domeniul privat al Municipiului Constanţa s-a realizat abuziv, prin preluarea bunului fără temei legal de la adevăratul proprietar, în baza unui titlu care nu justifică dobândirea legală a dreptului de proprietate privată de către acest pârât.

Pârâtele nu au administrat dovezi din care să rezulte dobândirea terenului în condiţiile legii, printr-un act de trecere din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale.

Simpla inventariere a terenurilor în domeniul privat al UAT, realizată printr-o hotărâre de consiliu local care nu ţine de dispoziţiile constituţionale, de afectaţiunea de uz public, nu poate justifica apartenenţa la domeniul privat, aceste bunuri fiind inalienabile ca urmare a utilităţii publice, fapt care a caracterizat permanent acest imobil şi care conduce la nulitatea absolută a oricărui act care ar avea ca scop scoaterea lor din domeniul public, întocmit într-o altă procedură decât cea prevazută de lege, respectiv de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 prin Hotărâre de Guvern.

Cum nu a fost emisă o Hotărâre de Guvern care să dispună trecerea din domeniul public al Statului în domeniul public/privat al UAT, hotărârile Consiliului Local sunt lovite de nulitate absolută în ceea ce priveşte terenul litigios, potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, neputând avea efectul constitutiv al dreptului de proprietate.

Verificând criteriul declaraţiei legii desprins din partea finală a Anexei 1 a Legii nr. 213/1998 pct. l, terenul în litigiu reprezentând plaja Mării Negre, face parte din domeniul public al Statului, iar proprietar este Statul Român.

În susţinerea netemeiniciei excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei ANAR-ABADL, recurentul invocă jurisprudenţa ÎCCJ, secţia I civilă, respectiv Decizia nr. 412/23.02.2019 şi Decizia nr. 437/27.02.2019.

Susţine recurentul că dispoziţiile Legii nr. 107/1996, O.U.G. nr. 107/2002, Legea nr. 213/1998, O.U.G. nr. 202/2002 conferă ANAR-ABADL calitate procesuală activă privind promovarea acţiunii în revendicare pentru apărarea şi asigurarea integrităţii resurselor de apă proprietate a statului, cu scopul realizării obiectul său de activitate.

Cu privire la fondul cauzei, recurentul învederează că faleza litoralului românesc este nominalizată în H.G. nr. 1705/2006 (anexa 12 număr MF 64002) în mod expres, ca fiind imobil aflat în domeniul public al statului, dat în administrarea ANAR ABADL, cu o valoare de inventar de 138.921 RON.

Plajele şi falezele litoralului românesc fac parte din categoria bunurilor care aparţin exclusiv domeniului public al statului, fiind menţionate atât de Constituţie, cât şi de anexa 2 la Codul Administrativ "Lista cuprinzând unele bunuri care apartin domeniului public al statului".

Recurentul invocă prevederile art. 7 alin. (1) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 202/2002 şi arată că trecerea unui bun din domeniul public al statutul în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale nu se poate realiza decât cu respectarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, respectiv la cererea Consiliului Local prin hotărâre de Guvern.

Judecata prezentei cauze presupune compararea titlului reclamantului cu titlul pârâtului, iar titlul pârâţilor Municipiul Constanţa prin Primar şi Consiliul Local Constanţa este reprezentat de un simplu inventar, fără a fi însoţit de titlul de proprietate în baza căruia unitatea administrativ teritorială a dobândit drept de proprietate asupra bunurilor inventariate, în timp ce titlul de proprietate publică al statutui îl reprezintă declaraţia legii, în acord cu dispozitiile art. 863 lit. f) C. civ., sens în care prezintă relevanţă expertiza tehnică întocmită de expert C. din care reiese că suprafaţa de 537 mp reprezintă, conform legii, plaja litoralului românesc a Mării Negre, teren care face obiectul exclusiv al proprietăţii publice a Statului Român.

Prevederile C. civ. stipulează că legea reprezintă modalitatea de dobândire de către stat a bunurilor reglementate de dispoziţiile art. 859 alin. (1) C. civ.. Numai pentru celelalte bunuri (care nu sunt menţionate la alin. (1) legiuitorul a prevăzut că fac parte din domeniul public al statului numai dacă au fost dobândite prin unul din modalităţile prevăzute de lege.

Plaja Mării Negre a fost stabilită prin lege organică ca făcând parte exclusiv din domeniul public al statului, sens în care recurentul invocă prevederile art. 3 din Legea nr. 107/1996, art. 286 alin. (2) Cod Administrativ arătând că faleza şi plaja mării se regăsesc în Anexa 2 la Codul administrativ în "Lista cuprinzând unele bunuri care aparţin domeniului public al statului."

În temeiul prevederilor art. 136 alin. (3) din Constitutia României, art. 3 din Legea nr. 107/1996, Legea nr. 213/1998 şi art. 6 din O.U.G. nr. 202/2002, plaja şi faleza Mării Negre au fost înregistrate în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în conformitate cu H.G. nr. 1075/2006-Anexa 12 (bunuri din administrarea AN Apele Romane ABA Dobrogea Litoral), la poziţiile nr. MFP 64001 -Plaja cu destinaţie turistică, judetul Constanţa şi nr. MFP 64002-Faleze, plaja neamenajată, jud. Constanta. Hotărârea de Guvern a fost emisă cu respectarea tuturor prevederilor legale şi nu a fost anulată.

Invocând prevederile art. 20 din Legea nr. 213/1998 şi art. 288 din Codul Administrativ, recurentul pretinde că instanţa de apel a reţinut eronat că inventarierea bunurilor din domeniul public al statului trebuie să se efectueze pe baza unor delimitări ale domeniului public.

Susţine recurentul că inventarierea este o procedură anterioară delimitarii. Delimitarea este o operaţiune administrativă iar parcurgerea sau nu a acestei proceduri nu este esenţială în transarea unui litigiu în revendicare, după cum nu au relevanţă planurile de bornare.

În concluzie, solicită admiterea recursului şi casarea hotărârii atacate.

4.2. Recurenta-reclamantă Administraţia Naţională "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral a invocat motivele de casare reglementate de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Arată recurenta că decizia atacată a fost pronunţată pe baza unor considerente ce nu sunt aplicabile în cauza pendinte, curtea de apel făcând o confuzie între plaja şi faleza litoralului românesc, astfel că a analizat dispoziţii legale aplicabile falezei şi nu plajei litoralului, motiv pentru care considerentele se raportează la faleză şi nu la suprafaţa de 537 mp ce reprezintă plaja Mării Negre.

Instanţa de apel a pronunţat o soluţie greşită cu privire la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a ANAR-ABADL, întrucat nu există o analiză individuală şi distinctă a legislaţiei aplicabile fiecarui bun în parte (plaja şi faleza litoralului romanesc), raportat la particularităţile legale ale fiecăreia, dar şi la sfera lor de aplicare diferită.

Recurenta pretinde că instanţa de apel a soluţionat excepţia lipsei calităţii procesual active cu încălcarea prevederilor art. 136 alin. (3) din Constituţia României, art. 858 şi urm. din C. civ., art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, ale Legii nr. 213/1998, O.U.G. nr. 202/2002, H.G. nr. 546/2004, H.G. nr. 1705/2006 (Anexa 12).

Recurenta învederează că, în raport de obiectul cauzei, nu au legătură cu prezenta cauză considerentele instanţei de apel cu privire la operaţiunea administrativă vizând delimitarea domeniului public al statului în zona costieră. Admiterea excepţiei anterior comparării titlurilor de proprietate ar echivala cu lipsirea de efecte a acţiunii în revendicare.

Pretinsa nedelimitare a domeniului public invocată de către instanţa de apel nu conduce automat la o lipsă a calităţii procesuale active a ANAR-ABADL, care se identifică cu titularul dreptului de proprietate, delimitarea putându-se realiza prin încuviinţarea expertizei tehnice judiciare în specialitatea geomorfologia zonei costiere, astfel cum prevede H.G. nr. 546/2004.

Recurenta explică întinderea zonelor ce formează domeniului public al statului din zona costieră conform prevederilor O.U.G. nr. 202/2002, arătând că legiuitorul (O.U.G. nr. 202/2002 şi H.G. nr. 546/2004) a stabilit o metodologie de delimitare a respectivelor bunuri, însă această delimitare nu a fost efectuată, din motive neimputabile recurentei-reclamante.

Potrivit informaţiilor din Studiul de delimitare al plajei litoralului românesc întocmit în anul 2008 de specialişti din cadrul Institutului Naţional GeoEcoMar, bunul imobil ce face obiectul acţiunii în revendicare, reprezintă plaja litoralului românesc (aspect ce reiese şi din expertiza întocmită în cauză), bun aflat exclusiv în domeniul public al statului, iar pârâţii nu au probat modalitatea în care bunul a intrat în domeniul privat al UAT Constanţa.

În ipoteza în care instanţa nu era lămurită cu privire la identificarea limitelor imobilului, în raport cu bunurile învecinate şi cu dispoziţiile legale incidente, avea posibilitatea de a încuviinţa din oficiu alte probe, care să clarifice poziţionarea terenului, prin efectuarea unor delimitări care să ajute la clarificarea aspectelor deduse judecăţii.

Recurenta susţine că în prezenta cauză sunt aplicabile considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 406/2016.

Învederează recurenta că bunul nu s-a aflat niciodată în circuitul civil, atât Legea nr. 8/1974, cât şi Legea nr. 107/1996 (inclusiv art. 3) atestând apartenenţa acestuia la domeniul public al statului (ce nu a fost dobândit abuziv, astfel cum este cazul celor dobândite înainte de 1989), sens în care invocă prevederile Constituţiei României privind proprietatea publică, art. 858, art. 859, art. 860 C. civ., dispoziţiile Legii nr. 213/1998 (inclusiv Anexa, capitolul I pct. 3), art. 285, art. 286 din O.U.G. nr. 57/2019 (inclusiv Anexa 2).

Pe cale de consecinţă, recurenta arată că plaja litoralului românesc nu este inclusă în categoria bunurilor care fac parte din domeniul public local administrat de consiliile locale, ci face parte din categoria bunurilor care aparţin exclusiv domeniului public al statului, evidenţiate în Anexa la Legea nr. 213/1998, iar această concluzie justifică legalitatea inventarierii plajei litoralului românesc ca bun aflat în domeniul public al statului, aflat în administrarea ANAR-ABADL.

Pe cale de consecinţă, titlul de proprietate al Statului Român îl reprezintă declaraţia legii.

La 11.01.2024, recurenta-reclamantă ANAR-ABADL a depus precizări prin care a învederat că a încetat, începând cu data de 8.02.2022 (dată la care dosarul se afla în faza procesuală a apelului), Contractul de asociere nr. x/8.01.2004, prin care s-a pus la dispoziţie terenul din Staţiunea Mamaia- Zona Cazino, conform HCL nr. 154/26.04.2001.

Recurenta-reclamantă ANAR-ABADL învederează că începând cu data de 8.02.2022 B. S.R.L. şi A. S.R.L. nu mai deţin calitate procesuală, motiv pentru care solicită admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi, în rejudecare, respingerea apelurilor formulate şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, precum şi admiterea excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 109/28.02.2005 şi 14/25.05.2005, în ceea ce priveşte poziţiile care vizează imobilul teren-plajă, în suprafaţă de 537 mp.

5. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 22 mai 2024 completul de filtru a admis în principiu recursurile şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică pentru soluţionarea acestora la data de 18 septembrie 2024.

6. Apărările formulate în cauză

Intimatele-pârâte B. S.R.L. şi A. S.R.L. au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea, ca nefondate, a recursurilor promovate de Statul Român prin Ministerul Finanţelor, reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi de Administraţia Naţională "Apele Române"-Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral.

Arată intimatele că instanţa de apel a reţinut în mod corect că simpla indicare a dispoziţiilor legale care includ bunul în domeniul public nu este suficientă pentru justificarea existenţei dreptului în plan material, atâta timp cât nu se face dovada modului de dobândire, iar recurentele nu prezintă un titlu de proprietate sau modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate asupra terenului de 537 mp, sens în care invocă prevederile art. 858 C. civ.. Nu există o echivalenţă între lege (ca act juridic legislativ) care reglementează relaţiile sociale generale şi titlul de proprietate (ca act juridic particular care reflectă modalitatea de dobândire a bunului).

Intimatele susţin că legea nu se confundă cu vreunul dintre modurile de dobândire a dreptului real şi nu poate fi identificată cu titlul dreptului, după cum acesta nu poate fi asimilat obiectului material asupra căruia se nasc drepturile şi obligaţiile.

Intimatele învederează că suprafaţa de 537 mp nu face parte din suprafaţa de plaje inventariată la poziţia MF 64001 din Anexa 12 a H.G. nr. 1705/2006. Analiza H.G. nr. 1705/2006 raportat la H.G. nr. 149/10.03.2016 (anexa 12 număr MF 64001) în care se menţionează "plaja cu destinaţie turistică judeţul Constanţa" evidenţiază faptul că cele două hotărâri de Guvern nu privesc imobilul în cauză în suprafaţă de 537 mp, ci o suprafaţă totală de 216,6 ha, suprafaţă ce reprezintă "plaja cu destinaţie turistică judeţul Constanţa", deci toată plaja din întregul judeţ Constanţa.

Intimatele precizează că din anul 2012, an anterior delimitării definitive între UAT Constanţa şi ABADL, administrator al plajelor şi până în anul 2018, după depunerea acţiunii deduse judecăţii, suprafaţa de plajă deţinută de Statul Român în baza H.G. nr. 1705/2006 este aceeaşi, de 216,6 ha, astfel că terenul dedus judecăţii, de 537 mp deţinut de UAT Constanţa nu face parte din domeniul public al Statului Român astfel cum este inventariat în H.G. nr. 1705/2006.

Statul Român nu poate pretinde vreun drept de proprietate asupra suprafeţei de teren de 537 mp câtă vreme nu s-a realizat procedura de delimitare a domeniului public al Statului în conformitate cu prevederile H.G. nr. 546/2004 pentru confirmarea apartenenţei bunurilor revendicate în domeniul public al statului. Contrar susţinerilor recurenţilor, faţă de legislaţia aplicabilă, stabilirea regimului juridic al terenului revendicat nu se poate realiza prin expertiză tehnică, sens în care intimatele invocă prevederile O.U.G. nr. 202/2002, Metodologia pentru delimitarea domeniului public al statului în zona costieră, aprobată prin H.G. nr. 546/7.04.2004 (art. 9, art. 11, art. 17, art. 19, art. 22).

Nu are relevanţă, în soluţionarea cauzei, faptul că recurenţii contestă dreptul de proprietate al Municipiului Constanţa (care şi-a înscris dreptul în cartea funciară), în condiţiile în care aceştia nu au probat nici dreptul de proprietate al Statului Român şi nici dreptul de administrate al ANR-ABADL asupra suprafeţei revendicate de 537 mp (fapt ce justifică lipsa calităţii procesuale active), or aceste dovezi sunt prealabile verificării titlului de proprietate al celui chemat în judecată. Neregularitatea stabilirii limitelor de hotar între proprietatea Statului Român şi cea a Municipiului Constanţa nu poate fi soluţionată pe calea acţiunii în revendicare. Prin procesul-verbal definitiv nr. x/12.11.2013 s-a stabilit linia de demarcaţie definitivă dintre domeniul public al statului şi administrarea ABADL şi domeniul public/privat al municipiului Constanţa administrat de Consiliul Local al Municipiului Constanţa.

Arată intimatele că motivele de recurs ce privesc fondul cauzei nu pot fi analizate de către ÎCCJ, în contextul în care instanţa de apel a soluţionat cauza fără a cerceta fondul cauzei, iar în ipoteza admiterii recursului, instanţa va casa decizia şi va trimite dosarul la instanţa inferioară în vederea soluţionării fondului.

Totodată, intimatele învederează că sunt nefondate susţinerile recurentelor privind faptul că delimitarea bunurilor domeniului public trebuie să fie anterioară inventarierii, precum şi argumentele referitoare la pretinsa confuzie a instanţei de apel privind noţiunile de plajă şi faleză (eroarea materială fiind îndreptată prin încheierea din 26.04.2023).

Intimaţii-pârâţi Municipiul Constanţa, prin Primar şi Consiliul Local Constanţa au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea, ca nefondate, a recursurilor promovate în cauză.

Intimaţii învederează că reclamantele nu au exhibat un titlu de proprietate prin care să-şi legitimeze calitatea procesuală activă, ci doar au indicat legea ca mod de dobândire a dreptului de proprietate, însă simpla indicare în cuprinsul acţiunii a dispoziţiilor normative care includ un bun în domeniul public de interes naţional nu este suficientă pentru justificarea existenţei dreptului în plan material.

Aceasta întrucât destinaţia bunului ca aparţinând uzului sau interesului public deşi este o condiţie necesară, esenţială, nu este suficientă pentru ca un bun imobil să poată forma obiectul proprietăţii publice, întrucât numai un bun care a intrat în proprietatea publică a statului prin unul din modurile prevăzute de lege pentru dobândirea acestui drept va avea această calitate, sens în care invocă prevederile art. 858 C. civ.

Analiza H.G. nr. 1705/2006 privind aprobarea inventarului bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului, raportat la H.G. nr. 149/10.03.2016 (anexa 12 număr MF 64001) în care se menţionează "plajă cu destinaţie turistică judeţul Constanţa" evidenţiază faptul că cele două hotărâri de Guvern nu privesc imobilul în cauză în suprafaţă de 537 mp, ci o suprafaţă totală de 216, 6 Ha care reprezintă plajă cu destinaţie turistică judeţul Constanţa, prin urmare toată plaja din întregul judeţ Constanţa.

Pe cale de consecinţă, intimaţii arată că recurentele nu au probat faptul că suprafaţa de 537 mp face obiectul H.G. nr. 1705/2006 şi al H.G. nr. 149/10.03.2016 (anexa 12 număr MF 64001).

Analiza în timp a suprafeţei de plajă inventariată la nr. MF 64001-anexa 12, reliefează că aceasta nu a suferit modificări în intervalul de timp în care au fost efectuate delimitările între Municipiul Constanţa şi ANAR-ABADL, conform procesului-verbal de delimitare încheiat.

Recurenţii nu au depus înscrisuri din care să rezulte că inventarierea suprafetei de teren de 537 mp s-a efectuat pe baza unor delimitări ale domeniului public, în baza metodologiei elaborate de către autoritatea cu atribuţii în domeniu şi a lucrărilor efectuate pe baza datelor colectate, necesare pentru delimitare potrivit procedurii impuse de H.G.. nr. 546/2004, sens în care intimaţii invocă art. 9, art. 11, art. 17, art. 19, art. 22 din metodologie.

Intimaţii expun argumente privind probele administrate în cauză (raportul de expertiză efectuat de expert C., precum şi cel efectuat de expert D., înscrisuri) şi cu privire la titlul de proprietate al Municipiului Constanţa cu privire la suprafaţa de teren de 537 mp, sens în care susţin că, în cauză, nu sunt incidente prevederile art. 9 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul privat al Municipiului Constanţa, pentru a fi în situaţia încălcării procedurii stabilite de aceste dispoziţii normative şi a limitelor competenţei Consiliului Local al Municipiului Constanţa.

Precizează intimaţii că nici în perioada anterioară anului 1998, nici în perioada 1998-2005 şi nici în prezent, terenul în suprafaţă de 537 mp nu a reprezentat plajă, în sensul Legii nr. 213/1998 şi al Legii nr. 107/1996, pe acest teren fiind edificate construcţii încă din anul 1936, astfel că imobilul nu are natura unui bun inalienabil sau a unui bun de utilitate publică, iar bunul nu a fost scos din patrimoniul public al statului, astfel cum, eronat, pretind recurenţii.

La 7.08.2024, intimatele B. S.R.L. şi A. S.R.L. au depus la dosar note de şedinţă prin care justifică legimitarea procesuală pasivă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând recursurile formulate în raport de motivele invocate şi de normele de drept incidente cauzei, Înalta Curte apreciază că acestea sunt întemeiate, impunându-se admiterea lor şi casarea deciziei atacate, potrivit celor ce vor fi arătate:

-În mod pertinent a invocat recurenta-reclamantă Administraţia Naţională "Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral", circumscris temeiului legal dat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nelegalitatea deciziei din apel pentru motivul că aceasta a fost pronunţată pe baza unor considerente ce nu sunt aplicabile cauzei pendinte, curtea de apel făcând o confuzie între plaja şi faleza litoralului românesc.

Înalta Curte reţine că această critică are legătură cu împrejurarea că întreaga analiză din decizia recurată a fost circumstanţiată unui bun ce are regimul juridic şi care prezintă caracteristicile fizice ale falezei, în timp ce prin încheierea de îndreptare a erorii materiale pronunţate de aceeaşi instanţă la 26.04.2023 se îndreaptă eroarea materială din considerentele deciziei nr. 273/8.12.2022, în sensul că sintagma "faleza Mării Negre" se înlocuieşte cu sintagma "plaja Mării Negre".

În legătură cu acest aspect, se observă că prin decizia supusă recusului, subsecvent unei analize teoretice şi generale asupra necesităţii ca inclusiv într-o acţiune în revendicare a unui bun proprietate publică reclamantul să facă dovada dreptului de proprietate, a naturii bunului şi a întinderii dreptului său, instanţa de apel a expus o serie de consideraţii particulare prin care a explicat necesitatea existenţei unei delimitări fizice a bunului ce a făcut obiectul analizei sale, indicat în mod constant ca fiind faleza mării.

Afirmând ideea de principiu că nominalizarea generică în cuprinsul legii a bunurilor ce aparţin domeniului public nu este suficientă pentru a concluziona asupra regimului de proprietate publică a falezei mării (art. 3 din Legea nr. 107/1996 şi anexa nr. 1 din Legea nr. 213/1998), instanţa de apel a justificat nevoia de delimitare a bunului litigios cu trimitere la conţinutul art. 6 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002 privind gospodărirea integrată a zonei costiere potrivit cu care "Litoralul şi aria maximă costieră aparţin domeniului public al statului şi includ: falezele care sunt în contact cu marea sau cu proprietatea publică a statului până la 10 m în spatele crestei falezei".

De asemenea, imputând reclamanţilor faptul că nu au reuşit să arate cum au identificat suprafaţa de teren revendicată prin raportare la anexa 12 a H.G. nr. 1705/2006 privind inventarierea bunurilor ce fac parte din domeniul public al Statului, instanţa de apel a subliniat diferenţele în definirea noţiunii de faleză a mării din anexa 1 pct. 32 a Legii nr. 107/1996 sau cea a art. 6 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 202/2002, precizând că nu se cunoaşte conţinutul cărei noţiuni ar fi fost valorificat la momentul inventarierii de către stat a bunului cu această natură.

Nevoia delimitării întinderii bunului revendicat, spre a verifica eventuala sa suprapunere cu cel asupra căruia şi pârâţii au pretins un drept de aceeaşi natură (domeniul public local) a fost, o dată în plus, justificată de instanţa de apel prin caracteristicile fizice proprii ale acestei forme de relief (faleza), supusă permanent schimbărilor date de eroziunea continuă sau de necesitatea amenajărilor pentru prevenirea prăbuşirii dar, în acelaşi timp, şi prin continua evoluţie din perspectiva legii a noţiunii de faleză (cu trimitere la dispoziţiile O.U.G. nr. 202/2002 şi cele ale H.G. nr. 546/2004), aspecte de natură să infirme - în opinia instanţei de apel - teza reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" potrivit căreia stabilirea regimului juridic al terenului revendicat s-ar putea face pe baza unei expertize judiciare (topografice sau geologice) realizate chiar în litigiul pendinte.

Chiar şi "Procesul-verbal privind stabilirea vecinătăţilor între domeniul public de interes naţional înregistrat sub nr. x/12.11.2013", încheiat între CN Apele Române S.A. Direcţia Apelor Dobrogea-Litoral şi Primăria Municipiului Constanţa, a fost valorificat tot din perspectiva unui bun ce constituie faleză, instanţa de apel concluzionând pe baza sa că "falezele neamenajate ale litoralului Mării Negre rămân în administrarea Direcţiei Apelor Dobrogea - Litoral, ca parte a domeniului public de interes naţional, iar falezele amenajate sunt incluse în domeniul privat al Municipiului Constanţa (cu toate că în conţinutul înscrisului de la f. x nu se regăsesc astfel de precizări), în timp ce, despre terenul revendicat în prezenta cauză s-a arătat că reprezintă tocmai faleza amenajată, reţinându-se că pe terenul litigios se găsesc edificate construcţii, pergole, căi de acces aflate în domeniul public sau privat, după caz, al unităţii administrativ teritoriale.

Aşadar, întregul raţionament logico-juridic al deciziei instanţei de apel este construit prin raportare la natura bunului revendicat - indicat permanent ca fiind faleza mării -, la caracteristicile sale naturale (corp de relief supus unei permanente schimbări date de eroziune ori de lucrările de consolidare necesare), dar şi de cele juridice, determinate de modul în care această categorie este definită în diversele norme legale incidente, fundamentând concluzia acesteia în sensul că în absenţa procedurilor de identificare a limitelor materiale ale imobilului aparţinând domeniului public al statului "situaţia nu se poate stabili printr-o trimitere la sensul comun al termenilor sau prin expertize judiciare nesusţinute de o documentaţie tehnică deţinută de părţi".

Cu toate acestea, pronunţând încheierea din 26.04.2023 de îndreptare a erorii materiale strecurate în cuprinsul deciziei sale nr. 273/8.12.2022, instanţa de apel a stabilit că în considerentele hotărârii sintagma "faleza Mării Negre" trebuie înlocuită cu sintagma "plaja Mării Negre", arătând că s-ar fi menţionat greşit că imobilul obiect al revendicării, în suprafaţă de 537 mp reprezintă faleza Mării Negre, în condiţiile în care prin raportul de expertiză specialitatea geologie, geomorfologia zonei costiere a Mării Negre s-ar fi identificat imobilul litigios şi s-a concluzionat că acesta reprezintă plaja litoralului românesc.

Or, tocmai pronunţând această încheiere, instanţa de apel a lipsit de fundament hotărârea pe care a pronunţat-o, lasând fără suport întreaga sa construcţie logico-juridică grefată pe natura bunului revendicat, pe caracteristicile sale naturale, pe poziţionarea sa geografică, pe definiţia ori descrierea legală a bunului - relevantă sub aspectul limitelor sale fizice, potrivit propriei motivări - declarat prin lege (Legea nr. 213/1998, Legea nr. 107/1996) şi prin Constituţie (art. 136 alin. (3) ca fiind proprietate publică a/domeniu public al statului, respectiv faleza Mării Negre.

Că nu este vorba despre o simplă îndreptare de eroare materială, aşa după cum se afirmă prin încheierea din 26.04.2023 a instanţei de apel, este dincolo de orice îndoială şi rezultă netăgăduit din propriile considerente prin care curtea de apel explică soluţia sa, de respingere a acţiunii în revendicare a terenului în suprafaţă de 537 mp din staţiunea Mamaia-zona Cazino Sud, cu nr. cadastral x, pentru lipsa calităţii procesuale active a reclamanţilor Statul român şi ANAR pentru neajunsul de a nu fi dovedit un drept de proprietate publică asupra acestuia, care ar fi presupus - în optica instanţei de apel - înfăţişarea unui titlu, dar şi identificarea limitelor materiale ale imobilului afirmat ca aparţinând domeniului public al statului, în conformitate cu normele legale care descriu bunul având natura proprie de faleză a Mării Negre.

Chiar dacă "plaja litoralului românesc" - adică bunul care se arată prin încheierea de îndreptare de eroare materială că trebuie avut în vedere în considerentele care explică soluţia deciziei civile nr. 273/8.12.2022 - are, potrivit legii, acelaşi regim legal cu cel al falezei Mării Negre, de bun care constituie exclusiv proprietatea publică a statului, este indubitabil un bun diferit de acela la care s-au raportat considerentele din decizia recurată, ca realitate fizică, trăsături geomorfologice, poziţionare în spaţiu la ţărmul Mării Negre. De aceea, nu se poate considera că cele explicate în considerentele deciziei din apel îşi păstrează valabilitatea ori actualitatea şi prin raportare la un alt bun din aceeaşi categorie juridică a proprietăţii publice a statului, printr-o valorificare a acestora mutatis mutandis.

Este, din acest motiv, îndreptăţită critica recurentei-reclamante ANAR-Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral care a arătat că decizia din apel a fost pronunţată pe baza unor considerente care nu sunt aplicabile speţei din pricina confuziei pe care aceasta a realizat-o constant în judecata sa în privinţa bunului asupra căruia a dispus ori pe care l-a avut avut în vedere, respectiv faleza Mării Negre iar nu plaja litoralului românesc (aşa după cum singură arată prin încheierea din 26.04.2023 că s-a stabilit, prin raportul de expertiză specialitatea geologie, geomorfologia zonei costiere a Mării Negre administrat în primă instanţă, că o reprezintă suprafaţa de 537 mp situată în staţiunea Mamaia-zona cazino Sud, cu nr. cadastral x).

Prin urmare, este real că hotărârea atacată cuprinde "numai motive străine de natura cauzei" în condiţiile în care realizează o analiză individualizată şi particularizată la caracteristicile geomorfologice şi cele de natură juridică ale unui bun - faleză - despre care tot instanţa arată şi acceptă că s-a stabilit, printr-un raport de expertiză administrat în primă instanţă, că ar constitui plajă a litoralului românesc. În rândul considerentelor străine de natura cauzei se înscriu şi cele care invoca în formarea raţionamentului instanţei de apel dezlegări ale unei pretinse decizii de casare, nepronunţate însă până la data prezentei în cursul soluţionării litigiului.

Aceste considerente sunt suficiente pentru a justifica necesitatea admiterii recursului în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 combinat cu art. 497 C. proc. civ. şi casarea deciziei atacate, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Înalta Curte mai reţine că, deşi printr-un motiv comun de recurs, Statul român şi ANAR-ABADL au pus în discuţie, pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nelegalitatea deciziei din apel din perspectiva unei greşite interpretări şi aplicări a dispoziţiilor art. 136 alin. (3) din Constituţie, ale art. 858 C. civ., ale art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, ale Legii nr. 213/1998, O.U.G. nr. 202/2002 şi ale H.G. nr. 546/2004 şi nr. 1705/2006 - faţă de pretinderea exhibării unui titlu de proprietate în contra unei declaraţii a legii, pretinderea unei delimitări materiale a bunului prin realizarea bazei bornate şi întocmirea cadastrului litoralului faţă de caracterul exclusiv al proprietăţii publice a statului cât priveşte plaja Mării Negre, ori faţă de refuzul stabilirii în chiar procesul pendinte a naturii bunului litigios (pe baza expertizei judiciare ce a stabilit că terenul constituie plajă a mării) - aceste aspecte nu se mai impun examinate pentru soluţionarea recursului, ci urmează a fi avute în vedere de instanţa de trimitere cu prilejul rejudecării cauzei în apel. Pe de o parte, întrucât cum s-a arătat, motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., găsit întemeiat, impune şi singur soluţia casării deciziei atacate iar, pe de altă parte, întrucât examinarea completă a acestor critici nu poate avea loc înaintea lămuririi tuturor împrejurărilor de fapt ale cauzei, începând de la tipul/natura bunului revendicat, adică a acelora care au concurat la desfiinţarea deciziei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor reprezentat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa şi Administraţia Naţională "Apele Române"- Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral împotriva deciziei nr. 273/C din 8 decembrie 2022 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Casează decizia recurată şi trimite cauza, spre rejudecare, aceleiaşi curţi de apel.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 septembrie 2024.