Ne bis in idem bar on administrative integrity evaluation following definitive criminal conviction for conflict of interest

Şedinţa publică din data de 17 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 07 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţionala pentru Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x din 15 februarie 2018, întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2582 din 05 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala pentru Integritate şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de pârâtă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2582 din 05 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii instanţei de fond, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

S-a susţinut că raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia emiterea raportului de evaluare a fost efectuată cu încălcarea principiului "ne bis in idem", întrucât fapta a fost deja sancţionată ca reprezentând infracţiunea de conflict de interese pentru care a fost aplicată definitiv pedeapsa închisorii cu suspendare, precum şi pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autorităţile publice sau în funcţii elective publice, precum şi a dreptului de a ocupa o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat pe durata executării pedepsei principale, este bazat pe o aplicare şi interpretare greşită a prevederilor legale incidente.

A învederat că conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003 ca incident distinct de infracţiunea de conflict de interese prevăzută prin art. 2531 C. pen. 1968, respectiv prin art. 301 C. pen. 2009 (anterior dezincriminării din 2017), iar cele două categorii de situaţii coexistă în legislaţia românească încă de la intrarea în vigoare a legii nr. 161/2003.

Consideră că legalitatea raportului de evaluare este dovedită sub aspect formal, prin emiterea sa cu respectarea normelor speciale din Legea nr. 176/2010, iar sub aspect material, prin reţinerea unei situaţii care se circumscrie ipotezelor legale din Legea nr. 161/2003. În ciuda celor reţinute de instanţa de fond, nu există identitate între cele două categorii de sancţionări şi nici de sancţiuni.

În primul rând, subliniază faptul că, în cauză, raportul de evaluare reprezintă un act exclusiv administrativ, emis numai în baza normelor legale de acest tip, cum sunt cele ale Legii nr. 161/2003, nefiind vorba despre o nouă incriminare penală şi chiar dacă s-ar da curs raţionamentului instanţei de fond, cu raportare la reţinerile Curţii Europene referitoare la principiul dublei sancţionări, nu se pot asimila faptele de natură administrativă din Legea nr. 161/2003 unor fapte de natură contravenţională, pentru a se putea raporta la principiul dublei incriminări în modul în care o face instanţa de fond.

În al doilea rând, consideră că nici al treilea element ("bis") al garanţiei oferite de principiul "ne bis in idem" nu este îndeplinit în cauză, întrucât, aşa cum şi instanţa supremă a decis într-o altă speţă, sentinţa penală nu are autoritate de lucru judecat în faţa instanţelor de contencios administrativ. Astfel, o decizie prin care a fost tranşată în mod definitiv o infracţiune de conflict de interese prevăzută de dispoziţiile legii penale, fie că este una de condamnare, ori de achitare, nu are autoritate de lucru judecat în faţa instanţelor de contencios administrativ care judeca legalitatea sau oportunitatea unui raport de evaluare emis de ANI care reţine o stare de conflict de interese prevăzută în Legea nr. 161/2003.

Mai mult decât atât, dincolo de înfrângerea cumulării elementelor necesare aplicabilităţii principiului "ne bis in idem", sub aspectul efectelor pe care le presupune rămânerea definitivă a unui raport de evaluare ANI prin care este constatat un conflict de interese de natură administrativă, spre deosebire de infracţiunea de conflict de interese, subliniază şi faptul că:

Conform prevederilor din art. 25 Legea nr. 176/2010, efectul constatării definitive a unei situaţii de conflict de interese în sarcina unei persoane ce deţine calitatea de ales local (primar) este reprezentat de încetarea de drept a mandatului, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv de aplicarea interdicţiei de a mai ocupa oricare dintre funcţiile de la art. 1 Legea nr. 176/2010, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului, respectiv de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.

Chiar dacă s-ar da curs reţinerilor instanţei de fond sub acest aspect, în sensul în care această sancţiune a fost deja impusă prin aplicarea pedepsei penale accesorii, având în vedere conţinutul său, reia ideea conform căreia interdicţia de a ocupa o funcţie dintre cele de la art. 1 acoperă o sferă mai largă decât conţinutul pedepsei accesorii.

Sens în care sunt nefondate reţinerile instanţei de fond, referitoare la dubla incriminare din cazul intimatului A., şi la încălcarea, de către ANI, a principiului general "ne bis in idem", consacrat şi la nivelul legislaţiei şi al jurisprudenţei europene, întrucât existenţa cumulativă a celor trei condiţii de aplicare a principiului nu poate fi regăsită în prezenta cauză.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 06 septembrie 2018, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca legală şi temeinică, reluând, în esenţă, apărările din cererea de chemare în judecată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, s-au identificat elemente, în sensul existenţei unui conflict de interese, prin încălcarea de către reclamantul A., Primarul comunei Stelnica, judeţul Ialomiţa, în mandatele 2008-2012 şi 2012-2016, a dispoziţiilor art. 70, 71 şi 76 din Legea 161/2003 şi art. 75 din Legea 393/2004, întrucât a întocmit şi a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive şi caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 şi nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr. x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparţinând proprietăţii private a comunei Stelnica.

De asemenea, cu referire la aceeaşi situaţie de fapt reţinută şi prin raportul de evaluare contestat în cauză, A. a fost condamnat definitiv în dosarul nr. x/2015 la pedeapsa închisorii cu suspendare precum şi la pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autorităţile publice sau în orice alte funcţii publice, precum şi a dreptului de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu cererea reclamantului de anulare a Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, pârâta reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

În ceea ce priveşte sancţiunea prevăzută în Legea nr. 176/2010 pentru astfel de situaţii, care reprezintă sediul materiei în activitatea ANI, la art. 25 alin. (2) din acest act normativ se prevede că persoana faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul acestei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de trei ani de la data eliberării sau destituirii din funcţia ori demnitatea publică sau de la data încetării de drept a mandatului.

Aşadar, dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese.

Astfel, Înalta Curte reţine că la stabilirea oricărei sancţiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancţiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancţiune pentru o singură faptă ilicită.

Acest principiu este desemnat prin adagiul latin "ne bis in idem" şi presupune aplicarea unei singure sancţiuni pentru o singură faptă ilicită. Cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii îi corespunde o singură sancţiune juridică.

Deşi recurenta-pârâtă critică sentinţa de fond sub aspectul aplicării de către instanţa de fond a acestui principiu, reţine Înalta Curte că principiul "ne bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altel în mod întemeiat a reţinut şi instanţa de fond.

Acest principiu este prevăzut şi la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adiţional Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenţiei care prevede principiul "ne bis in idem" a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 şi a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.

Înalta Curte are în vedere că, în acest sens, există o bogată jurisprudenţă a Curţii EDO, a se vedea pe lângă cauzele invocate de instanţa de fond şi Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, care statuează că articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO se opune măsurilor de sancţionare dublă administrativă şi penală pronunţate în legătură cu aceleaşi fapte, împiedicând astfel iniţierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancţiune a rămas deja definitivă.

Înalta Curte reţine că aplicarea garanţiei oferite de principiul "ne bis in idem" implică examenul a trei elemente:

a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noţiunii de "acuzaţie penală";

b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură şi cele din a doua procedură sunt identice;

c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.

Cu privire la primul element, CEDO a consacrat trei criterii, denumite "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzaţie penală: clasificarea juridică a faptului ilicit conform legislaţiei naţionale, natura acestui fapt şi gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative şi nu cumulative în mod necesar (Engel ş.a. c. Olandei). În acest sens s-a reţinut că statele pot aplica o singură dată o sancţiune cu caracter penal în sensul Convenţiei, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravenţională sau penală şi independent dacă această sancţiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).

În speţă, chiar dacă fapta imputabilă intimatului-reclamant, potrivit criteriilor prevăzute de Legea nr. 176/2010 nu este calificată tot ca o infracţiune, gradul ridicat de severitate al sancţiunii aplicate, determină aplicarea în cauză a principiului de drept consacrat de articolul 4 din Protocolul nr. 7 la CEDO.

Cu privire la cel de al doilea element, se reţine că noţiunea "aceiaşi infracţiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanţie interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracţiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esenţă, aceleaşi cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situaţia de fapt în actele autorităţilor prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.

În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât şi prin procedura penală derulată, este aceeaşi, respectiv reclamantul, A., Primarul comunei Stelnica, judeţul Ialomiţa, în mandatele 2008-2012 şi 2012-2016, a întocmit şi a semnat proiectele de hotărâre, expunerile de motive şi caietele de sarcini care au stat la baza adoptării Hotărârilor Consiliului local al comunei Stelnica nr. 32/16.07.2014 şi nr. 33/16.07.2014, iar ulterior a încheiat cu Consiliul local al comunei Stelnica contractele de concesiune nr. x/1.11.2014, respectiv 15/1.11.2014, având ca obiect bunuri aparţinând proprietăţii private a comunei Stelnica.

În ceea ce priveşte cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adiţional la Convenţie are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părţile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).

Atât timp cât în dosarul penal nr. x/2015, intimatul-reclamant a fost sancţionat deja definitiv pentru aceeaşi faptă, încheierea de către Agenţia Naţională de Integritate a raportului de evaluare dedus judecăţii în prezenta cauză s-a realizat cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 din Protocolul nr. 7 Adiţional la Convenţie.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate împotriva sentinţei civile nr. 2582 din 05 iunie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 decembrie 2020.