Ministry of Justice lacks standing to pay judicial salary differences as principal budgetary credit officer

Şedinţa publică din data de 16 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 august 2017, sub nr. x/2017, A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a solicitat:

1) anularea ordinului nr. 1487/C emis de parat la data de 24.05.2017, în partea ce priveşte respingerea cererii de recunoaştere a drepturilor prevăzute de art. 1 alin. (5) şi art. 5 alin. (1) şi (1)1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, respectiv a dreptului la un cuantum al salariului de bază şi al sporurilor la nivelul maxim pentru funcţiile şi gradaţiile magistraţilor care îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii;

2) obligarea pârâtului la emiterea în termen de 5 zile a unui nou act administrativ legal, respectiv a unui nou ordin de salarizare cu o indemnizaţie de încadrare recalculată, începând cu data de 09.04.2015, în acord cu dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 şi art. 5 alin. (1) şi (1)1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 71/2015, respectiv cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON începând cu data de 9.04.2015 şi până la încetarea raportului de serviciu, ţinând cont de vechimea în profesie şi în muncă, de studii, de gradul profesional şi funcţia îndeplinită în cadrul instanţei;

3) obligarea pârâtului la plata diferenţei între remuneraţia plătită începând cu 09.04.2015 şi cea la care era îndreptăţită, potrivit legii, ţinând cont, în cazul promovărilor în funcţie şi al numirii în funcţii de conducere, de procentele aferente vechimii în muncă şi în funcţie avute la data promovării, incluse în indemnizaţia de încadrare brută lunară de la data de 31 decembrie 2009, chiar dacă respectiva vechime în muncă/în funcţie, a fost îndeplinită ulterior acestei date;

4) obligarea pârâtului la plata diferenţei dintre venitul calculat potrivit referinţei sectoriale menţionate anterior şi venitul efectiv plătit, diferenţă ce va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la plata dobânzii legale aferente, de la data scadenţei fiecărui venit lunar până la data plăţii efective.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 22 din 9 ianuarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins excepţia prescripţiei, ca neîntemeiată;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei;

- a anulat în parte Ordinul nr. 1487/C/24.05.2017, în ce priveşte respingerea cererii reclamantei de recunoaştere a drepturilor ce fac obiectul acţiunii;

- a obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să emită, în termen de 5 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, un ordin de încadrare cu luarea în considerare a unei valori de referinţă sectorială de 405 RON, începând cu 09.04.2015 până la 01.10.2016;

- a obligat pârâtul la plata diferenţei dintre venitul calculat potrivit referinţei sectoriale menţionate anterior şi venitul efectiv plătit, diferenţă ce va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la plata dobânzii legale aferente, de la data scadenţei fiecărui venit lunar până la data plăţii efective;

- a respins în rest acţiunea.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2. a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susţinut, contrar celor reţinute de prima instanţă, că, în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014 şi art. 31 alin. (1) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2015, precum şi ca urmare a pronunţării Deciziei nr. 23/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi a pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, la data de 21.12.2016 a fost emis Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 4680/C/2016, prin care s-a dispus că, începând cu data de 09.04.2015, judecătorii care beneficiau la acea dată de un cuantum al indemnizaţiei de încadrare brute lunare şi al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad, gradaţie şi vechime în funcţie se recalculează la nivel maxim, dacă personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Totodată, art. 2 din ordin prevede că, începând cu data de 01.08.2016, indemnizaţia de încadrare brută lunară a judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi a asistenţilor judiciari se recalculează prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 381,823 RON, care include toate majorările acordate acestei categorii de personal (deci şi 5%, 2% şi 11%), inclusiv majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015.

Prin urmare, prin OMJ nr. 4680/C/2016 s-a realizat o unificare a indemnizaţiilor, prin eliminarea diferenţelor salariale şi recalcularea la nivel maxim, în funcţie de actul normativ în vigoare.

A arătat recurentul-pârât că dispoziţiile art. 1 alin. (5)1 din O.U.G. nr. 83/2014 nu prevedeau sintagma "nivel maxim în plată", această sintagmă fiind introdusă prin dispoziţiile O.U.G. nr. 43/2016, astfel încât, numai de la data de 01.08.2016 se poate pune problema raportării indemnizaţiilor din sistem la "nivelul maxim în plată". Totodată, la nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a stabilit, prin Ordinul Preşedintelui ÎCCJ nr. 283/25.10.2016, ca valoarea de referinţă sectorială de 405 RON, să fie aplicată de la data de 01.10.2016. Ulterior, prin OMJ nr. 219/C/01.02.2017, s-a prevăzut că, începând cu data de 01.10.2016, judecătorii din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţii judiciari beneficiază de o indemnizaţie de încadrare brută lunară stabilită la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10%.

A susţinut recurentul-pârât că, pentru perioada anterioară datei de 01.10.2016, soluţia instanţei de fond privind acordarea majorărilor salariale în favoarea reclamanţilor de la data de 09.04.2015 este nelegală, întrucât Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016 se aplică numai pentru viitor, neputând retroactiva.

O a doua critică formulată de pârât priveşte soluţia instanţei de fond prin care a fost obligat la plata diferenţelor salariale cuvenite reclamantei. A susţinut recurentul-pârât că, potrivit Legii nr. 500/2002 şi art. 6 punctul VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009, obligaţia sa constă doar în asigurarea fondurilor necesare plăţii drepturilor salariale, iar obligaţia de plată efectivă revine instituţiei angajatoare, respectiv Tribunalului.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Analizând criticile formulate prin recurs, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, printr-o primă critică de nelegalitate, pârâtul Ministerul Justiţiei a susţinut că, prin emiterea Ordinului nr. 4680/C/2016, au fost îndeplinite obligaţiile legale ce-i revin în privinţa stabilirii drepturilor salariale cuvenite reclamantei. Această critică va fi respinsă, ca nefondată.

Înalta Curte reţine că, prin sentinţa recurată, pârâtul Ministerul Justiţiei a fost obligat la emiterea în favoarea reclamantei a unui ordin de salarizare cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectorială de 405 RON începând cu data de 9.04.2015, astfel cum a solicitat reclamanta prin cererea de chemare în judecată.

Or, emiterea Ordinului nr. 4680/C/2016, care reprezintă un ordin colectiv (generic), nu echivalează cu emiterea ordinului individual, aferent reclamantei, iar la dosarul cauzei nu s-a depus vreun înscris din care să rezulte că ordinul individual a fost emis anterior pronunţării sentinţei recurate.

Chiar dacă ordinul colectiv (prin care s-a procedat la recalcularea drepturilor cuvenite tuturor judecătorilor în funcţie de anumite valori de referinţă sectoriale, precum şi prin includerea majorărilor de 2%, 5% şi 11%) a fost emis ulterior promovării cererii de chemare în judecată şi anterior pronunţării sentinţei recurate, cu respectarea dispoziţiile legale incidente, astfel cum susţine pârâtul, relevanţă în soluţionarea cauzei prezintă actele cu caracter individual, prin care sunt tranşate pretenţiile de natură salarială ale reclamantei care fac obiectul cererii de chemare în judecată. De altfel, recurentul-pârât nu a criticat obligaţia concretă pusă în sarcina sa de către instanţa de fond, respectiv aceea de emitere a ordinului de salarizare pentru reclamantă, motivele de recurs rezumându-se la reafirmarea legalităţii Ordinului nr. 4680/C/2016 şi la concluzia îndeplinirii obligaţiilor de natură salarială.

Prin urmare, argumentele recurentului-pârât, referitoare la instituirea unui mod corect de calculare a drepturilor salariale cuvenite tuturor judecătorilor, prin Ordinul nr. 4680/C/21.12.2016, vor fi respinse, ca nefondate, fiind insuficiente pentru tranşarea chestiunii litigioase deduse judecăţii, care vizează, concret şi punctual, pretenţiile de natură salarială ale reclamantei, acestea nefiind satisfăcute decât prin emiterea actului administrativ individual.

În ceea ce priveşte argumentul aplicării retroactive a dispoziţiilor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, Înalta Curte constată că, potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituţional a reţinut că hotărârile judecătoreşti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizaţiei de încadrare a magistraţilor reclamanţi în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituţională a stabilit că efectul constatării neconstituţionalităţii art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti (considerentul 32).

Prin urmare, însăşi instanţa de control constituţional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispoziţiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituţional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătoreşti individuale întregii categorii profesionale şi familii ocupaţionale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităţilor constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Aşadar, argumentul recurentului-pârât este prezentat în mod eronat ca fiind unul care ţine de temporalitatea aplicării deciziilor Curţii Constituţionale. În realitate, aplicarea unitară şi generală a dispoziţiilor legale incidente în materia salarizării, inclusiv pentru perioada anterioară publicării în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, reprezintă mijlocul de înlăturare a inechităţilor din sistemul de salarizare al personalului bugetar, scop urmărit de legiuitor la edictarea O.U.G. nr. 20/2016.

Se observă că pârâtul însuşi a înţeles să valorifice considerentele deciziei Curţii Constituţionale, prin emiterea Ordinului nr. 4680/C din 21.12.2016, adresat tuturor judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţilor judiciari, în cuprinsul căruia indemnizaţia de încadrare brută a fost recalculată începând cu data de 09.04.2015, deci pentru o perioadă anterioară publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial. Aşadar, prin cererea de recurs, pârâtul îşi contestă propria practică administrativă de punere în executare a cadrului normativ de salarizare a personalului, în acord cu dispoziţiile constituţionale.

De altfel, Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016 produce efecte în toate cauzele pendinte la data publicării ei în Monitorul Oficial.

În ceea ce priveşte critica referitoare la lipsa calităţii recurentului-pârât de persoană obligată la acordarea/plata diferenţelor salariale cuvenite reclamantei, Înalta Curte o apreciază a fi fondată, constatând că o astfel de obligaţie nu poate fi identificată, în actualul cadru legislativ, în sarcina autorităţii ministeriale.

Potrivit art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul Justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite, iar potrivit art. 6 pct. VII subpct. 3 din H.G. nr. 652/2009, Ministerul Justiţiei asigură fondurile necesare, fundamentează şi elaborează proiectul bugetului pentru activitatea proprie, a instituţiilor publice din sistemul justiţiei pentru care ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti are calitatea de ordonator principal de credite şi a unităţilor subordonate Ministerului, repartizând creditele bugetare ordonatorilor secundari de credite şi urmărind modul de utilizare a acestora.

Totodată, calitatea de ordonatori secundari/terţiari de credite revine, conform art. 125 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, curţilor de apel, parchetelor de pe lângă curţile de apel, tribunalelor şi parchetelor de pe lângă tribunale, care au în structură câte un departament economico-financiar şi administrativ, condus de un manager economic.

În raport de obligaţiile ce revin pârâtului Ministerul Justiţiei, Înalta Curte constată că formularea unor cereri având ca obiect plata efectivă a drepturilor salariale cuvenite magistraţilor care activează în cadrul instanţelor de judecată nu poate să atragă obligarea Ministerului Justiţiei în acest sens, numai prin prisma calităţii de ordonator principal de credite. Raportul obligaţional, care are ca obiect plata salariului, se desfăşoară între intimaţii-reclamanţi şi Tribunalul Braşov, în timp ce Ministerul Justiţiei este parte a unui raport juridic financiar care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Justiţiei are calitatea de ordonator principal de credite, gestionând bugetele instanţelor judecătoreşti, plata efectivă a drepturilor salariale se face de către curtea de apel/tribunal, ordonatori secundari/terţiari de credite, în baza ordinelor de salarizare individuale.

Chestiunea vizând existenţa unei obligaţii legale a Ministerului Justiţiei, privind plata diferenţelor salariale solicitate de reclamanţii magistraţi prin acţiunile adresate instanţelor judecătoreşti, a făcut obiectul unei sesizări referitoare la pronunţarea unei hotărâri pentru dezlegarea unei chestiuni de drept vizând interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 pct. VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 222 din C. civ., privind calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiţiei în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică pentru care este ordonator principal de credite, având ca obiect plata unor drepturi de natură salarială.

Deşi sesizarea a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 60/2019, în cuprinsul considerentelor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut următoarele aspecte, cu relevanţă pentru soluţia pronunţată în prezenta cauză:

"55. De altfel, prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, s-au stabilit, ca o consecinţă a admiterii recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, următoarele: "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din C. civ., adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială".

56. În motivarea acestei decizii s-a menţionat, între altele, că "În măsura în care pretenţiile deduse judecăţii vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuţie atribuţiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze" (paragraful 49).

57. Mutatis mutandis, pentru identitate de raţiune, dezlegarea dată în recursul în interesul legii sus-menţionat poate fi avută în vedere, în mod corespunzător, şi în alte cauze similare."

Aşadar, Înalta Curte constată că, în sarcina pârâtului nu subzistă obligaţia de acordare a diferenţelor salariale solicitate de reclamantă, în sensul plăţii efective a pretenţiilor băneşti formulate de reclamantă, Ministerului Justiţiei revenindu-i doar obligaţia asigurării resurselor bugetare necesare plăţilor salariale, împrejurare de natură a conduce la reformarea sentinţei instanţei de fond de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei, va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge, capătul de cerere privind obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata către reclamantă a drepturilor salariale solicitate, ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 22 din 9 ianuarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge capătul de cerere referitor la obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata diferenţelor salariale, ca fiind formulat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 decembrie 2020.