Suspendability of ASF administrative sanction: insufficiency of fumus boni iuris and absence of imminent irreparable harm under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat cerere de suspendare a efectelor Deciziei nr. 1299/03.11.2020 emise de pârâtă, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1441 din 22 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. privind suspendarea executării Deciziei nr. 1299/03.11.2020 emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, a declarat recurs reclamanta A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurenta a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, apreciind neîntemeiat că nu ar fi fost îndeplinite condiţiile legale pentru suspendarea executării actului administrativ, respectiv că nu este îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat şi a pagubei iminente.

Contrar reţinerilor primei instanţe, recurenta a considerat că prin cererea de suspendare s-a demonstrat existenţa cazului bine justificat întrucât:

a) Prin votul exprimat reclamanta a aprobat convocarea adunării şi totodată a împuternicit conducerea superioară a societăţii să stabilească data şi condiţiile de desfăşurare a adunării în funcţie de soluţiile ce urmau a se pronunţa în data de 13 respectiv 14 iulie 2020, astfel încât nu sunt îndeplinite condiţiile atragerii răspunderii contravenţionale;

b) Lipseşte vinovăţia, condiţie necesară pentru atragerea răspunderii contravenţionale, fiind încălcate dispoziţiile art. 1 din O.G. nr. 2/2001 şi art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017. Nu s-a făcut dovada că votul exprimat în şedinţa CA din 10.07.2020 a fost contrar bunei-credinţe şi a încălcat dispoziţiile art. 1441 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 31/1990;

c) Decizia nr. 1299 din 03.11.2020 a fost emisă cu nerespectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborat cu art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017;

d) Decizia ASF nr. 1299/03.11.2020 nu cuprinde nicio argumentaţie din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancţiunii, fiind încălcate dispoziţiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 precum şi ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017. Absenţa oricărei motivaţii referitoare la modul de individualizare a sancţiunii şi aplicarea unei amenzi în cuantum de 130.000 RON intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2018 referitoare la excesul de putere;

e) Solicitările acţionarilor în cauză reprezintă exercitarea abuzivă a drepturilor, contrar dispoziţiilor art. 14 şi 15 C. civ., art. 1361 din Legea nr. 31/1990 şi art. 46 alin. (4) din Legea nr. 24/2017;

i) În analiza efectuată, ASF nu a ţinut cont de situaţia de fapt existentă şi de dosarele aflate pe rolul instanţelor de judecată, exercitând abuziv atribuţiile instituite prin lege;

g) Din cuprinsul Deciziei ASF nr. 1299/03.11.2020 nu se poate stabili dacă aceasta a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 14 din O.U.G. nr. 93/2012 cu privire la cerinţele minime de cvorum şi majoritate. În cazul încălcării acestor prevederi actul este lovit de nulitate;

h) Art. 4 din Decizia nr. 1299/23.10.2019 referitor la pretinsul caracter executoriu al deciziei de sancţionare pe temeiul dispoziţiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 coroborat cu art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002 privind Statutul CNVM este nul absolut. Prin încheierea din 07.10.2020 pronunţată în cauza nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstitutionalitate a dispoziţiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 cu trimitere la art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002;

i) Cererea de convocare a adunării generale este nelegală. Punctul 6 de pe ordinea de zi este contrar Hotărârii AGEA din data de 09.05.2019, precum şi dispoziţiilor Regulamenului nr. 1/2019.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, recurenta a susţinut că iminenţa pagubei ce urmează a se produce în patrimoniul său este dincolo de orice dubiu. Astfel, sancţiunea dispusă de către ASF este superioară veniturilor obţinute de către recurenta reclamantă în cursul anului 2020, venitul total obţinut fiind de 89.000 RON.

În opinia recurentei, este lipsit de relevanţă faptul că nu a făcut dovada situaţiei financiare în ansamblu, fiind în mod evident, că veniturile obţinute nu îi dau posibilitatea obiectivă de a achita suma de 130.000 RON în termen de 15 zile de la emiterea Deciziei de sancţionare, existând riscul scoaterii la licitaţie a bunurilor sale şi fiind de notorietate împrejurarea că vânzarea bunurilor debitorului prin licitaţie în cursul executării silite se face la o valoare inferioară celei de piaţă, astfel că o eventuală întoarcere a executării silite nu ar repara integral prejudiciul care i s-ar cauza prin executare.

Recurenta reclamantă a mai susţinut că instanţa de fond nu a analizat aspectele ce vizau valabilitatea şi conformitate înscrisurilor depuse de către pârâtă, înscrisuri ce au stat la baza emiterii deciziei contestate, hotărârea instanţei de fond nefiind motivată corespunzător.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că motivele de recurs invocate privesc modalitatea de interpretare a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ şi de aplicare concretă a acestora în cauza de faţă.

Instanţa de control judiciar constată că recursul astfel cum a fost formulat este nefondat, deoarece recurenta reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului constestat.

Astfel, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

În speţă, recurenta reclamantă a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, faptul că: au fost nerespectate prevederile art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborate cu prevederile art. 133 alin. (1) din Legea 24/2017 respectiv dreptul reclamantei de a formula obiecţiuni, ignorarea argumentelor invocate de reclamantă şi a obiecţiunilor formulate şi sancţionarea sa pentru o altă faptă decât cea cu privire la care s-a formulat comunicarea nr. 9495/15.09.2020; că nu există o încălcare a dispoziţiilor legale, iar votul reclamantei în cadrul consiliului de administraţie a fost similar cu raţionamentul ASF exprimat în legătură cu avizarea a doi membri ai consiliului de administraţie; la data constatării faptei se convocase deja adunarea generală, iar reclamanta fusese revocată din calitatea de membru al consiliului încă din 12 10.2020; lipseşte vinovăţia pentru săvârşirea faptei contravenţionale, votul său în cadrul consiliului fiind exprimat cu respectarea principiului bunei credinţe stabilit de art. 1441 din Legea 31/1990; decizia nu cuprinde elementele în baza cărora a fost realizată individualizarea sancţiunii deşi limitele acesteia sunt între 10 000 RON şi 9000000 RON, precum şi faptul că cererea de convocare a adunării generale este nelegală.

Analizând aspectele ce pot fi verificate pe calea unei cereri de suspendare, prima instanţă a reţinut, cu privire la nerespectarea prevederilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 coroborate cu prevederile art. 133 alin. (1) din Legea 24/2017, respectiv dreptul reclamantei de a formula obiecţiuni, ignorarea argumentelor invocate de reclamantă şi a obiecţiunilor formulate şi sancţionarea sa pentru o altă faptă decât cea cu privire la care s-a formulat comunicarea nr. 9495/15.09.2020, că din cuprinsul înscrisurilor depuse reiese că reclamantei i s-a transmis adresa nr. x/15.09.2020 în cuprinsul căreia se face referire inclusiv la nerespectarea prevederilor art. 92 alin. (23) din Legea 24/2017, respectiv la faptul că nu a dat curs solicitării de convocare a AGOA transmisă de SIF Banat Crişana şi SIF Muntenia sa, iar cu privire la aceste aspecte reclamanta a formulat un punct de vedere.

Judecătorul fondului a observat că, sancţionarea reclamantei s-a realizat tocmai pentru faptul că în calitate de membru al consiliului de administraţie al SIF Oltenia, nu a convocat adunarea generală în termen de 60 de zile de la data cererii formulate de acţionarii SIF Banat Crişana şi SIF Muntenia S.A..

De asemenea, referitor la elementele în baza cărora a fost realizată individualizarea sancţiunii, instanţa de fond a reţinut că din cuprinsul deciziei a cărei suspendare se solicită reiese că s-a aplicat reclamantei amenda în cuantum de 130.000 RON, în condiţiile în care dispoziţiile legale care reglementează contravenţia reţinută în sarcina reclamantei stabilesc limitele amenzii între 10.000 RON şi 9.000.000 RON. Împrejurarea că sancţiunea a fost stabilită spre nivelul inferior stabilit de lege este de natură, aşa cum în mod corect a apreciat şi judecătorul fondului, să atenueze obligaţia organului constatator de a indica argumentele care au fundamentat adoptarea nivelului sancţiunii, astfel încât aceste aspecte infirmă aparenţa de nelegalitate a actului administrativ.

În raport de restul motivelor invocate de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii deciziei. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, motivele invocate de recurenta reclamantă nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamanta A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1441 din 22 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2022.