Former judge's bar practice restriction upheld as valid execution of statutory impartiality rule

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2019 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta UNBR - Uniunea Naţională a Barourilor din România, a solicitat anularea prevederilor art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat actualizat, act administrativ normativ, adoptat prin hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 64/2011 şi publicat în Monitorul Oficial nr. 898/2011, ca fiind nelegal şi care îl vatămă în drepturile şi interesele sale legitime.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 21 din 26 februarie 2020, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a normelor de drept material respectiv art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995 actualizată şi art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Recurentul a susţinut că, instanţa de fond, în mod nelegal şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, a reţinut că "prin modul de redactare a art. 39 din Statutul profesiei de avocat s-a realizat o reglementare legală, cuprinzătoare în ceea ce priveşte activitatea membrilor avocaţi care anterior au exeritat profesia de judecător" apreciind, în contradicţie cu textele de lege anterior arătate, că nu trebuie respectat principiul ierarhic al actelor normative şi că un act normativ ierarhc inferior unei legi, cum este Statul profesiei de avocat poate depăşi cadrul de reglementare al legii şi să realizeze o reglementare mai cuprinzătoare decât legea în aplicarea căreia afost adoptat.

În opinia recurentului, această nerespectare a principiului ierarhiei actelor normative, este realizată de către instanţă şi prin argumentul că decizia nr. 746/2013 emisă de UNBR, care are caracter interpretativ şi se referă la punerea concluziilor de avoaţii stagiari, neavând nicio legătură cu punerea concluziilor de avocaţi definitivi foşti judecători, ar justifica prevederile cuprinse în art. 39 din Statutul profesiei de avocat, cu toate că art. 39 din Statutul profesiei de avocat a fost adoptat în anul 2011, iar respectiva Decizie a UNBR a fost emisă în anul 2013.

Recurentul a subliniat că Legea nr. 51/1995, republicată, prevede la art. 20 alin. (8) doar interdicţia pentru avocaţii foşti judecători de a pune concluzii la instantele unde au functionat, însă Statutul Profesiei de Avocat, la art. 39, instituie o interdicţie nouă şi interzice exercitarea profesiei de avocat la instanţele unde au funcţionat foştii judecători. Aşadar, printr-un act administrativ normativ, cu forţă juridică inferioară legii, este nesocotit principiul ierarhiei actelor normative şi, implicit, principiul legalităţii, care guvernează întregul regim al actelor administrative, individuale sau normative, conform art. 1 alin. (5) din Constituţie.

Statutul profesiei de avocat, ca orice act administrativ unilateral cu caracter normativ, se supune în mod obigatoriu, sub aspectul forţei juridice, legii în temeiul căreia a fost adoptat.

Or, dacă Legea nr. 51/1995 nu prevede o asemenea interdicţie de exercitare a profesiei este evident, în opinia recurentului, că nu există nici posibilitatea stabilirii pe cale administrativă a unei astfel de interdictii aşa cum a procedat pârâta prin art. 39 din Statutul profesiei de avocat.

În aceste condiţii, recurentul a apreciat că art. 39 din Statutul profesiei de avocat conţine o reglementare nouă, care încalcă legea şi, mai mult, adaugă nepermis la Legea nr. 51/1995, în temeiul căreia a fost adoptat, această împrejurare constituind un viciu grav de nelegalitate, de natură a atrage nulitatea.

De asemenea, recurentul a mai susţinut că art. 39 din Statutul profesiei de avocat nu respectă nici exigenţele impuse de art. 53 din Constituţia României republicată.

În acest sens, a învederat că, din analiza dispoziţiilor constituţionale anterior menţionate, rezultă că restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi poate interveni numai cu respectarea următoarelor condiţii cumulative: 1) domeniul să vizeze doar drepturile fundamentale, şi nu orice drepturi subiective de natură legală sau convenţională; 2) restrângerea exerciţiului acestor drepturi să fie înfăptuită prin lege; 3) restrângerea operează numai dacă se impune şi doar dacă este necesară într-o societate democratică; 4) restrângerea operează numai în una din ipotezele limitativ enumerate de art. 53; 5) restrângerea să fie proporţională cu cauza; 6) restrângerea să fie nediscriminatorie; 7) restrângerea să nu afecteze substanţa dreptului. Or, în cauză, măsura restrângerii dreptului de exercitare a profesiei nu este înfăptuită prin lege, nu este necesară şi nu este proporţională cu cauza.

Totodată, recurentul a menţionat că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispozitiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege, iar respectarea acestor exigenţe de către autorităţi trebuie să fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să asigure individului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.

În continuare, recurentul a reiterat că o normă inferioară nu poate cuprinde reglementări mai extinse decât legea în baza căreia a fost emisă, iar art. 39 din Statutul profesiei de avocat, care conţine o reglementare nouă şi care nu numai că încalcă legea, dar şi adaugă nepermis la Legea nr. 51/1995, în temeiul căreia a fost adoptat, constituie un viciu grav de nelegalitate, de natură a atrage nulitatea.

Deopotrivă, a menţionat că profesia de avocat se poate exercita în mai multe modalităţi, prin efectuarea de consultaţii juridice, prin întocmirea de acte, de cereri care nu presupun prezenţa avocaţilor foşti judecători în faţa instanţelor unde au exercitat profesia de judecator. Or, în toate aceste cazuri, care nu au fost avute în vedere de lege, actul normativ inferior interzice efectiv exercitarea profesiei, aceasta reprezentand o restrângere nelegală a unui drept constituţional permis prin Legea nr. 51/1995.

În final, a subliniat că o autoritatea administrativă nu poate, cu exces de putere, să iniţieze sau să aprobe derogări de la regimul unei legi printr-o normă de nivel inferior legii în aplicarea căreia a fost dat respectivul act administrativ normativ şi să impună interdicţii care nu sunt prevăzute de lege.

Pentru motivele anterior menţioant, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii şi anularea art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Uniunea Naţională a Barourilor din România a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere privind anularea prevederilor art. 39 din Statutul Profesiei de Avocat, cu modificările şi completările ulterioare, act administrativ normativ, adoptat prin hotărârea Consiliului U.N.B.R. nr. 64/2011 şi publicat în Monitorul Oficial nr. 898/2011, apreciind că sunt nelegale, întrucât modifică prevederile art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată.

Instanţa de fond a respins cererea reclamantului, reţinând, în esenţă, că prin modul de redactare a art. 39 din Statutul profesiei de avocat s-a realizat o reglementare legală, cuprinzătoare în ceea ce priveşte activitatea membrilor avocaţi, care anterior au exercitat profesia de judecător, reglementare în acord cu prevederile art. 20 din Legea nr. 51/1995.

Împotriva hotărârii pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti a formulat recurs reclamantul A., susţinând, în esenţă, că judecătorul fondului a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată.

Înalta Curte constată, contrar susţinerilor recurentului reclamant, că prima instanţă a efectuat o justă evaluare a elementelor de fapt şi o corectă interpretare a prevederilor legale incidente, respectiv a dispoziţiilor art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată.

Astfel, se observă că dispoziţiile art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011, privind adoptarea Statutului profesiei de avocat, prevăd că avocaţii foşti judecători nu pot exercita profesia de avocat în faţa instanţelor unde au funcţionat timp de 5 ani de la încetarea funcţiei deţinute. Prin instanţe, potrivit Legii, se înţelege judecătoriile, tribunalele, specializate, curţile de apel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea Constituţională, inclusiv instanţele militare la care avocaţii au funcţionat ca judecători, indiferent de secţia la care au funcţionat.

De asemenea, potrivit art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995, republicată, avocaţii - foşti judecători nu pot pune concluzii la instanţele unde au funcţionat, iar foştii procurori şi cadrele de poliţie nu pot acorda asistenţă juridică la unitatea de urmărire penală la care şi-au desfăşurat activitatea, timp de 5 ani de la încetarea funcţiei respective.

Art. 4 din Legea nr. 24/2000, republicată, prevede că "(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

Potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000, republicată, "Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului."

Conform art. 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, "Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora."

Înalta Curte constată, contrar susţinerilor recurentului reclamant, că dispoziţiile art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat respectă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, fiind emise în conformitate cu art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, republicată.

Astfel, art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat nu depăşeşte cadrul de reglementare al legii în aplicarea căreia a fost adoptat, respectiv dispoziţiile art. 20 alin. (8) din Legea nr. 51/1995. Contrar susţinerilor recurentului reclamant, sintagma "a pune concluzii" nu echivalează cu formula "concluzii pe fondul cauzei", nu se rezumă la dezbaterile finale, în care se solicită instanţei pronunţarea hotărârii judecătoreşti, ci presupune posibilitatea avocatului de a îşi exprima un punct de vedere referitor la orice chestiune de fapt sau de drept incidentă în cauză, inclusiv invocarea unor excepţii, formularea unor cereri.

De altfel, în Legea nr. 51/1995, sunt şi alte dispozitii în care se utilizează sintagma "a pune concluzii" - art. 13 alin. (4), art. 22 alin. (1) şi (3), art. 23 alin. (1) - şi care, prin modul în care sunt formulate, susţin aspectele anterior menţionate, respectiv că prin "concluzii" se înţelege orice afirmaţie, susţinere, solicitare pe care o poate face avocatul înaintea instanţei.

Prin urmare, contrar celor susţinute de recurentul reclamant, art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat nu modifică Legea nr. 51/1995 şi nu instituie o interdicţie nouă.

Înalta Curte subliniază, în continuare, în acord cu instanţa de fond, că incompatibilitatea prevăzută de art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat a fost instituită pentru a înlătura orice suspiciune de natură a afecta calitatea actului de justiţie şi pentru a garanta desfăşurarea unui proces echitabil şi imparţial.

În ceea ce priveşte invocarea în hotărârea atacată a Deciziei nr. 746/2013 emisă de UNBR, Înalta Curte constată, contrar celor susţinute de recurentul reclamant, că instanţa de fond nu a reţinut că respectiva decizie ar justifica prevederile cuprinse în art. 39 din Statutul profesiei de avocat. Decizia nr. 746/2013 a fost menţionată ca un argument în plus în susţinerea legalităţii art. 39 alin. (1) din Hotărârea nr. 64/2011 privind adoptarea Statutului profesiei de avocat, întrucât face referire la înţelesul sintagmei "a pune concluzii" de către avocat.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurentul reclamant la plata către intimata pârâtă Uniunea Naţională a Barourilor din România a sumei de 880 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 21 din 26 februarie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul reclamant la plata către intimata pârâtă Uniunea Naţională a Barourilor din România a sumei de 880 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2022.