Incompatibility of local councilor: subordination of public elderly care home to local council under Art. 90 Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agentia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/12.06.2015 emis de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 132 din 29 mai 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agentia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În susţinerea recursului, s-a arătat că, din motivarea hotărârii instanţei de fond, rezultă că existenţa raporturilor de subordonare dintre Consiliul Local Baia Sprie şi Căminul pentru Persoane Vârsnice Baia Sprie este dedusă, în primul rând, din împrejurarea emiterii aşa-zisului act de înfiinţare din anul 2007 (HCL nr. 55/3 aprilie 2007), precum şi din împrejurarea că această unitate administrativă alocă fonduri pentru completarea veniturilor extrabugetare ale acestui cămin.

În opinia recurentului, existenta subordonării nu poate fi dedusă din astfel de împrejurări, fiind evident că există numeroase instituţii autonome, finanţate potrivit legii din fonduri publice, înfiinţate prin acte emise de autorităţi publice, fără ca între instituţia care a decis înfiinţarea ori care asigură finanţarea (chiar integrală), şi instituţia înfiinţată să existe, potrivit reglementărilor privind organizarea şi funcţionarea, raporturi de subordonare.

Criteriul înfiinţării este stabilit de legiuitor, prin art. 90 din Legea nr. 161/2003, drept temei de atragere a stării de incompatibilitate pentru consilierii locali, respectiv judeţeni, doar în cazul societăţilor comerciale înfiinţate de consiliile locale sau judeţene, nu şi în cazul instituţiilor publice sau regiilor autonome de interes local, existenţa incompatibilităţii fiind condiţionată în cazul acestora de existenta unor raporturi de subordonare sau de autoritate.

Referitor la raporturile dintre consiliile locale şi căminele pentru persoane vârstnice, nu există nici o dispoziţie legală care să stabilească între acestea raporturi de subordonare ori de autoritate, coordonarea şi controlul activităţii acestora fiind realizate, potrivit art. 18 alin. (4) şi art. 38 din Legea nr. 17/2000, de către structurile specializate din cadrul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei.

Textele legale invocate de către instanţa de fond, respectiv art. 36 alin. (2) lit. d) din Legea 215/2001 şi art. 36 alin. (6) lit. d) din Legea 215/2006, nu stabilesc natura raporturilor dintre aceste instituţii, ci atribuţiile consiliului local cu privire la gestionarea serviciilor către cetăţeni şi asigurarea cadrului pentru furnizarea acestora.

Totodată, pentru a argumenta existenţa unor raporturi de subordonare între consiliul local şi căminul pentru persoane vârstnice, instanţa de fond a invocat prevederile art. 21 lit. j) din Legea nr. 195/2006 a descentralizării. Recurentul a considerat că prima instanţă a făcut o confuzie de termeni, confundând noţiunea de serviciu social, cu cea de furnizor de servicii sociale; totodată, pentru interpretarea corectă a legii, instanţa trebuia să facă distincţie între noţiunea de serviciu social cu caracter primar şi serviciu social specializat, dispoziţia legală invocată aplicându-se doar în cazul celor din prima categorie.

Conform art. 1 din Ordonanţa nr. 68/2003 privind serviciile sociale, serviciile sociale reprezintă un ansamblu complex de măsuri şi acţiuni realizate pentru a răspunde nevoilor sociale individuale iar potrivit art. 31 acestea pot fi de două tipuri: cu caracter primar şi servicii sociale specializate.

Articolele 32 şi 33 din ordonanţa menţionată enumera serviciile de interes primar şi funcţiile acestora, iar în art. 34 şi 36 din Ordonanţa nr. 86/2000 se reglementează serviciile specializate şi funcţiile acestora.

Din conţinutul acestor dispoziţii rezultă în mod evident că activitatea de adapostire şi îngrijire a persoanelor vârstnice, cum este şi cazul activităţii din Căminul pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie, este o funcţie a serviciilor sociale specializate, nu a serviciilor sociale primare, motiv pentru care prevederile art. 21 lit. i) din Legea 195/2006 nu sunt incidente în cauză, cum greşit a reţinut prima instanţă.

Recurentul reclamant a mai precizat că la dosar nu există nici un act din care să rezulte implicarea concretă a Consiliului Local Baia Sprie în organizarea şi funcţionarea căminului pentru persoane vârstnice, cum ar putea fi, spre exemplu, adoptarea regulamentului de organizare şi funcţionare şi niciun act din care să rezulte că vreo structură specializată din cadrul consiliului local ar fi efectuat vreun control la acest cămin.

Faptul că autoritatea locală deliberativă nu a emis un act privind organizarea şi funcţionarea căminului dovedeşte că aşa-zisa hotărâre de consiliu local privind înfiinţarea căminului din anul 2007 a fost emisă doar din raţiuni de ordin practic, pentru a pune la dispoziţia conducerii căminului un act de înfiinţare, necesar pentru obţinerea reacreditării, în condiţiile în care în arhiva Căminului nu a fost găsit actul iniţial de înfiinţare.

În concluzie, recurentul a arătat că nu a existat nici un temei pentru a se reţine starea de incompatibilitate, întrucât Căminul pentru Persoane Vîrstnice Baia Sprie este o instituţie autonomă, de interes judeţean, cu personalitate juridică, finanţată în principal din venituri extrabugetare, a cărei activitate este coordonată şi controlată de structurile specializate din cadrul Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin Raportul de evaluare nr. x/12.06.2015 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, contestat prin acţiunea introductivă, s-a reţinut că starea de incompatibilitatea a lui A. a fost generată de faptul că în perioada deţinerii funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local Baia Sprie, S.C. B. S.R.L. - societate comercială în cadrul căreia soţia acestuia deţine funcţia de asociat/administrator a încheiat şi derulat contractul nr. x/19.06.2007 de furnizare produse alimentare prelungit prin actul Adiţional nr. 379/18.06.2008, precum şi prin actul adiţional nr. x/19.06.2009, cu Căminul pentru Persoane Vârstnice, instituţie publică aflată în subordinea Consiliului Judeţean Sprie, iar ca urmare a acestui fapt, căminul a efectuat plăţi către S.C. B. S.R.L. în valoare de 71.665,85 RON încălcând astfel interdicţia instituită de legiuitor prin dispoziţiile art. 90 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003.

Prezenta cauză se află în al doilea ciclu procesual, prin îndrumarul Deciziei de casare nr. 3503/2018 Înalta Curte dispunând reluarea analizei existenţei sau inexistenţei relaţiei de subordonare a Căminului pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie faţă de Consiliul Local Baia Sprie, în condiţii de contradictorialitate şi pe bază de probe legal administrative.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, reţinând că instituţia în litigiu a fost înfiinţată de Consiliul Local Baia Sprie în baza art. 73 din Legea nr. 215/2001 - în forma de la înfiinţarea Căminului pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie - care prevedea că autorităţile deliberative pot înfiinţa şi organiza instituţii şi servicii publice de interes local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispun. Totodată, Căminul pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie nu se bucură de autonomie funcţională şi organizatorică, iar autonomia financiară este doar parţială, întrucât o parte din buget este asigurat de Oraşul Baia Sprie prin organul deliberativ la propunerea primarului.

Constatând că această instituţie este de interes local, iar nu judeţean, fiind în subordinea şi sub autoritatea Consiliului Local Baia Sprie, curtea a apel a concluzionat că reclamantul a nesocotit interdicţia ca societatea în cadrul căreia soţia acestuia deţinea funcţia de asociat/administrator să încheie contracte comerciale de furnizare de produse, reclamantul având obligaţia de a urmări prevenirea conflictelor de interese în calitatea de ales local, iar în caz contrar neputând invoca propria culpă.

Prin motivele de recurs s-a susţinut că în mod greşit s-a reţinut starea de incompatibilitate, întrucât nu există o relaţia de subordonare a Căminului pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie faţă de Consiliul Local Baia Sprie, în condiţiile în care căminul este este o instituţie autonomă, de interes judeţean, cu personalitate juridică, finanţată în principal din venituri extrabugetare, a cărei activitate este coordonată şi controlată de structurile specializate din cadrul Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei

Înalta Curte reţine că potrivit art. 90 din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada de referinţă, "(1) Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective. (2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respective sunt deţinute de soţul sau rudele de gradul I ale alesului local".

În speţă, în perioada deţinerii de către recurentul reclamant A. a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local Baia Sprie, S.C. B. S.R.L. - societate comercială în cadrul căreia soţia acestuia deţine funcţia de asociat/administrator a încheiat şi derulat contractul nr. x/19.06.2007 de furnizare produse alimentare prelungit prin actul Adiţional nr. 379/18.06.2008, precum şi prin actul adiţional nr. x/19.06.2009, cu Căminul pentru Persoane Vârstnice, iar ca urmare a acestui fapt, căminul a efectuat plăţi către S.C. B. S.R.L. în valoare de 71.665,85 RON.

Instanţa de recurs constată că în mod corect judecătorul fondului a apreciat că este incident cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003, reţinând existenţa relaţiei de subordonare a Căminului pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie faţă de consiliul local în care persoana vizată de situaţia de incompatibilitate exercită funcţia de consilier local.

Astfel, prin H.C.L. Baia Sprie nr. 55/3 aprilie 2007 s-a aprobat înfiinţarea Căminului pentru Persoane Vârstnice din Oraşul Baia Sprie pe temeiul art. 36 lit. d) şi art. 45 şi art. 115 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, respectiv în baza Legii nr. 17/2000 privind asistenţa socială a persoanelor vârstnice.

Totodată, aşa cum rezultă din adresa emisă de Oraşul Baia Sprie prin Primar, în perioada anilor 2007-2015 bugetul Căminului pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie a fost de 8.853.700 RON din care subvenţia primită de la Primăria Baia Sprie a fost în cuantum de 570.933 RON, reprezentând un procent de 6,44%, diferenţa sumelor fiind asigurată de asistaţi, aparţinătorii acestora, administraţiile locale din judeţ care au asistaţi la cămin, venituri proprii, donaţii şi sponsorizări.

În consecinţă, Căminul pentru Persoane Vârstnice Baia Sprie este o instituţie aflată sub autoritatea Consiliului Local al Oraşului Baia Sprie, fiind înfiinţat de autoritatea publică deliberativă locală şi având o autonomie financiară parţială.

Nu pot fi primite susţinerile recurentului în sensul că este instituţia în discuţie este o instituţie autonomă, de interes judeţean, cu personalitate juridică, finanţată în principal din venituri extrabugetare, a cărei activitate este coordonată şi controlată de structurile specializate din cadrul Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, întrucât activitatea ministerului, prin care asigură îndrumarea metodologică, coordonează, controlează şi evaluează aplicarea acesteia, nu exclude controlul propriu realizat de Consiliul Local Baia Sprie în baza Legii nr. 215/2001.

Nu prezintă relevanţă nici alegaţiile recurentului potrivit cărora la dosar nu există nici un act din care să rezulte implicarea concretă a Consiliului Local Baia Sprie în organizarea şi funcţionarea căminului pentru persoane vârstnice, fiind opţiunea consiliului local modalitatea de punere în practică a prevederilor art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, forma în vigoare în perioada de referinţă, care prevăd atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local.

Prin urmare, instanţa de recurs constată că sunt îndeplinite elementele constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003, în contextul în care soţia reclamantului (consilier local) avea calitatea de asociat administrator la o societate care a încheiat un contract de prestări servicii cu o instituţie aflată sub autoritatea consiliului.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 132 din 29 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2022.