Legality of salary payments to privately seconded public employees and state aid eligibility verification in audit challenge

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamantul Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat (MMACA), în contradictoriu cu intimata Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea încheierii nr. 43/17.06.2019, prin care a fost soluţionată contestaţia nr. 2927/SRO/13.06.2019 împotriva măsurilor dispuse prin Decizia Curţii de Conturi a României nr. 6/2019, şi a solicitat instanţei modificarea deciziei intimatei în sensul anulării măsurilor II.1, II.3, II.4, II.5, II.6, II.7, II.8.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 904 din 4 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea promovată de reclamantul Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, încheierea nr. 43/17.06.2019 şi Decizia nr. 6/24.05.2019 emise de pârâta Curtea de Conturi a României, respectiv în ceea ce priveşte măsurile de la punctele nr. II.1, II.3, II.4, II.5 şi II.7, precum şi soluţia pronunţată asupra contestaţiei formulate împotriva acestor măsuri.

A respins în rest ca neîntemeiată cererea de anulare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, cu privire la măsura de la pct. II.1 din Decizia nr. 6/24.05.2019, s-a arătat că stabilirea unui nivel de salarizare superior celui reglementat de legislaţia în domeniul salarizării personalului plătit din fonduri publice pentru un număr de 31 de persoane detaşate de la societăţi comerciale, în cadrul Ministerului, în valoare totală de 283.905 RON, este în afara cadrului legal.

Instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că ocuparea posturilor vacante, prin detaşare, trebuie să constituie o excepţie şi nu regula generală, iar intimatul reclamant nu s-a asigurat că măsura luată respectă principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui management financiar sănătos, fiind acceptate persoane care nu aveau experienţă în domeniile aflate în responsabilitatea Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat, iar prelungirea detaşării nu a fost motivată.

De asemenea, instanţa de fond a ignorat faptul că reclamantul, în calitate de instituţie publică, aşa cum este definită la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, era obligat să respecte dispoziţiile art. 1 alin. (1), (3) şi (4) din Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, drepturile salariale ale personalului plătit de la bugetul de stat, fiind în mod exclusiv, cele prevăzute prin acest act normativ. Prin contractele colective de muncă/acordurile colective de muncă şi contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi de natură salarială în bani sau în natură care exced sau contravin prevederilor legii anterior menţionate.

Totodată, recurenta pârâtă a apreciat că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 153/2017, potrivit cărora intimatul reclamant trebuia să respecte cele două principii ale salarizării, respectiv principiul legalităţii, în sensul că drepturile de natură salarială se stabilesc prin norme juridice de forţa legii, cu excepţia hotărârilor prevăzute la art. 11 alin. (1), dar cu încadrare între limitele minime şi maxime prevăzute prin actul normativ menţionat şi principiul nediscriminării, în sensul eliminării oricăror forme de discriminare şi instituirii unui tratament egal cu privire la personalul din sectorul bugetar care prestează aceeaşi activitate şi are aceeaşi vechime în muncă şi în funcţie.

MMACA a achitat drepturi de natură salarială peste nivelul reglementat de prevederile Legii cadru nr. 153/2017, prevalându-se de prevederile art. 47 din Codul muncii, care acordă salariatului posibilitatea de a opta pentru salariul cel mai avantajos şi pe care instanţa de fond le-a aplicat în mod greşit, fără a le corobora cu celelalte norme de drept incidente.

Astfel, potrivit art. 30 din Codul muncii, încadrarea salariaţilor la instituţiile publice se face numai prin concurs sau examen, detaşarea constituind o situaţie de excepţie, referitoare la modificarea contractului de muncă. Prin detaşare se dispune schimbarea temporară a locului de muncă la un alt angajator, în vederea executării unor lucrări în interesul acestuia şi în mod excepţional se poate modifica şi felul muncii.

Or, recurenta pârâta a învederat că, în cazul MMACA, detaşarea din mediul privat a unui număr de 86 de persoane, dintre care 31 de persoane cu salarii peste cele reglementate de legea cadru, constituie o practică şi nu o excepţie, întrucât din documentele puse la dispoziţie Curţii de Conturi, nu rezultă care este excepţia şi, implicit, legătura dintre competenţele profesionale ale persoanelor detaşate şi interesul MMACA pentru aceste competenţe.

S-a menţionat, totodată, că în mediul privat salariaţii au avut stabilit un salariu în funcţie de competenţele/atribuţiile şi interesele angajatorului din mediul privat, însă nu pot beneficia de aceleaşi drepturi salariale şi în cadrul MMACA unde, temporar, desfăşoară un alt gen de activitate.

Mai mult, în opinia recurentei pârâte, practica detaşării unor salariaţi din mediul privat, cu salariile stabilite de către angajatorii privaţi, afectează şi principiul sustenabilităţii financiare, potrivit căruia stabilirea nivelului de salarizare pentru personalul bugetar trebuie să se facă astfel încât să se asigure respectarea plafoanelor cheltuielilor de personal ale bugetului general consolidat, stabilite în condiţiile legii. Aşadar, concluzia instanţei de fond, potrivit căreia MMACA s-a încadrat în cheltuielile bugetare aprobate, nu are relevanţă în cauză.

Potrivit legislaţiei incidente finanţelor publice, creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prioritare, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări şi vor fi angajate şi folosite în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare. Mai mult, cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale (art. 14 din Legea nr. 500/2002).

Recurenta pârâtă a mai arătat că intimatul reclamant a primit, cu privire la acest aspect, îndrumări şi de la Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale comunicate prin adresa nr. x/14.02.2018, în care ministerul de resort menţionează faptul că "(...) detaşarea unei persoane pe o funcţie publică de executie/de conducere se poate realiza cu respectarea încadrării în cheltuielile bugetare aprobate şi în cuantumul sumelor stabilite pentru fiecare post în parte (...) În ceea ce priveşte detaşarea unei persoane pe o funcţie contractuală de execuţie, apreciem că se impune încetarea detaşării, renegocierea salariului la angajatorul de bază şi dispunerea unei noi detaşări numai în condiţiile în care cheltuielile salariale se încadrează în limitele aprobate".

În susţinerea aspectelor învederate, recurenta pârâtă a invocat, cu titlu de practică judiciară care prezintă relevanţă în soluţionarea litigiului, sentinţa civilă nr. 2317/11.04.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2016, menţinută prin decizia civilă nr. 5509/17.11.2016 a Curţii de Apel Bucureşti, respectiv sentinţa nr. 1005/18.12.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2019, hotărâri prin care s-au menţinut, ca fiind legale, actele emise de către Curtea de Conturi în ceea ce priveşte măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor de la legalitate şi regularitate vizând achitarea către persoane angajate din mediul privat, prin detaşare, a unor salarii mai mari decât cele prevăzute în legea cadru de salarizare a personalului bugetar.

În ceea ce priveşte măsura de la pct. II.3 din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a susţinut că instanţa de fond nu a luat în considerare faptul că M.M.A.C.A. nu a verificat dacă în cadrul comisionului achitat au fost incluse sau nu cheltuielile cu deplasarea angajatului firmei prestatoare.

Potrivit art. 2 alin. (4) din Anexa la H.G. nr. 296/2007 privind aprobarea Mecanismelor de derulare a acţiunilor din Programul de promovare a exportului, administrat de Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri (în prezent MMACA), pentru acţiunile de promovare a exportului prevăzute la alin. (1) lit. a) se instituie scheme de minimis care se aprobă prin ordin al ministrului economiei comerţului şi relaţiilor cu mediul de afaceri (în prezent MMACA). Finanţarea în cadrul schemelor se acordă numai după aprobarea acestora prin ordin.

Conform prevederilor art. 10 din Anexa 1 la Ordinul ministrului economiei, comerţului şi relaţiilor cu mediul de afaceri nr. 455/16.05.2016 privind aprobarea schemei de ajutor de minimis "Participarea operatorilor economici la târguri şi expoziţii internaţionale organizate în străinătate" (pentru perioada 17 mai 2016 - 31 decembrie 2018), ajutoarele acordate în cadrul schemei de minimis constau în sprijin financiar de la bugetul de stat pentru acoperirea următoarelor categorii de cheltuieli eligibile: (...) b) 100% din cheltuielile pentru: cheltuielile de transport, cazare, diurnă şi cu asigurarea medicală pentru persoanele care organizează şi coordonează acţiunile din cadrul MECRMA, (...), cheltuielile aferente comisionului prevăzut în contractul încheiat cu societatea organizatoare a manifestărilor expoziţionale internaţionale, precum şi alte cheltuieli care se justifică a fi alocate pentru realizarea manifestărilor expoziţionale internaţionale, cu aprobarea ordonatorului principal de credite.

Recurenta pârâtă a susţinut că, pentru organizarea manifestărilor expoziţionale internaţionale, intimatul reclamant MMACA a încheiat cu societăţi din România, contracte de prestări servicii, ale căror anexe, respectiv devizele de cheltuieli anexate la ofertele financiare, pe lângă cheltuielile eligibile ce pot fi acoperite de la bugetul de stat, inclusiv comisionul solicitat de societatea prestatoare de servicii, cuprind şi cheltuieli cu deplasarea pentru delegatul acestei societăţi, contrar prevederilor Ordinului nr. 455/2016 referitoare la cheltuielile eligibile ce pot fi acoperite de la bugetul de stat.

Mai mult decât atât, comisionul societăţii prestatoare de servicii a fost acceptat şi decontat de MMACA fără a se cunoaşte criteriile obiective pe care le-a avut în vedere entitatea la stabilirea acestuia, criterii care să exprime cheltuielile acesteia (cheltuieli materiale, cheltuieli cu forţa de muncă, cheltuieli generale de funcţionare, profit, taxe, impozite etc.), valoarea comisioanelor percepute de firmele româneşti oscilând între 10,98% şi 21,95 % din valoarea contractelor.

Astfel, cheltuielile cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală pentru delegatul societăţii prestatoare de servicii au fost acceptate şi decontate de către MMACA, fără ca intimatul reclamant să aibă posibilitatea de a verifica dacă aceste cheltuieli sunt cuprinse şi în comisionul solicitat de societate.

Dintre cele 14 contracte de prestări servicii derulate în anul 2018 şi verificate de către Curtea de Conturi prin eşantionare, s-a constatat că MMACA a alocat şi utilizat ineficient fonduri băneşti în sumă estimată de 134.936 RON, prin acceptarea la plată a unor cheltuieli cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală pentru delegatul societăţii organizatoare.

Suplimentar comisionului, M.M.A.C.A. a mai achitat societăţilor organizatoare ale evenimentelor şi cheltuielile generate de deplasarea unui delegat al acestora la eveniment, fără a avea dovada că acestea nu au mai fost achitate ca urmare a includerii lor în comision. Or, din Ordinul nr. 455/16.05.2016 nu rezultă că aceste cheltuieli cu deplasarea delegatului societăţii organizatoare sunt incluse în categoria cheltuielilor eligibile.

Aşadar, în opinia recurentei pârâte, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere că intimatul reclamant a efectuat aceste cheltuieli fără respectarea principiului unei bune gestiuni financiare în angajarea şi utilizarea cheltuielilor prevăzut de art. 22 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu art. 1, art. 5 şi art. 10 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată.

În ceea ce priveşte măsura de la pct. II. 4 din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a susţinut că, deşi instanţa de fond a apreciat că declaraţia pe propria răspundere (anexa nr. 4 la Ordinul MECRMA nr. 455/16.05.2016) prezentată de către beneficiarul unui ajutor de minimis, participant la un târg internaţional/misiune economică "este suficientă" întrucât comisia de selectare a firmelor participante nu are competenţe şi atribuţii de verificare a condiţiilor de eligibilitate, a reţinut, totodată, ca fiind incidente în speţă prevederile art. 4 din Ordinul MECRMA nr. 455/16.05.2016 potrivit cărora declaraţia operatorului economic "nu exonerează furnizorul de ajutor de minimis de obligaţia de a verifica îndeplinirea de către operatorul economic a condiţiilor de eligibilitate" însă le-a aplicat în mod greşit la situaţia de fapt reţinută.

Astfel, recurenta pârâtă a arătat că legiuitorul a considerat că este obligatorie verificarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate de către beneficiarii ajutoarelor de minimis şi nu opţională, aşa cum s-a constatat şi în raportul de audit financiar şi procesul-verbal de constatare încheiate în urma acţiunii de "Audit financiar financiar asupra contului de execuţie bugetară pe anul 2018".

Din probatoriul administrat rezultă, în opinia recurentei pârâte, un aspect pe care instanţa l-a ignorat, respectiv faptul că nu au fost depuse documentele verificate şi care să demonstreze îndeplinirea tuturor condiţiilor de eligibilitate de către firmele selectate. Din înscrisurile depuse la dosar de intimatul reclamant se poate observa că acestea nu reprezintă în fapt documentele presupus a fi fost verificate şi analizate de către comisiile de selectare a firmelor participante la târguri internaţionale/misiuni economice şi, deci, beneficiare de ajutoare de minimis, documente din care să fi rezultat îndeplinirea tuturor condiţiilor de eligibilitate, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 296/2007 şi ale Ordinului MECRMA nr. 455/16.05.2016.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 din Anexa la H.G. nr. 296/2007 privind aprobarea mecanismelor de derulare a acţiunilor din Programul de promovare a exportului, administrat de Ministerul Economiei şi Comerţului şi art. 8 din Anexa 1 la Ordinul Ministrului Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri nr. 455/16.05.2016 privind aprobarea schemelor de ajutor de minimis pentru acţiunile din Programul de promovare a exportului, finanţat din bugetul de stat, pot beneficia de măsurile de ajutor de minimis operatorii economici care îndeplinesc, cumulativ, anumite condiţii de eligibilitate.

Selectarea operatorilor economici participanţi la târguri şi expoziţii internaţionale organizate în străinătate se realizează de către o comisie de selecţie constituită prin ordin al ministrului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat.

Această Comisie verifică eligibilitatea operatorilor economici, inclusiv din punctul de vedere al reglementărilor de ajutor de stat, verifică respectarea regulii de cumul, încheie procesul-verbal de selecţie a operatorilor economici (proces-verbal care constituie act administrativ ce poate fi contestat în condiţiile legii), comunică rezultatele selecţiei operatorilor economici şi înştiinţează operatorii economici selectaţi asupra valorii estimative a ajutorului de minimis ce poate fi acordat.

Intimatul-reclamant, ca furnizor de ajutor de minimis, încheie, înainte de participarea operatorului economic la târgul sau expoziţia internaţională organizată în străinătate, un act administrativ cu fiecare beneficiar al prezentei scheme, prin care se statuează dreptul legal de a se acorda ajutor de minimis, precizând valoarea maximă estimată a ajutorului de minimis pe care acesta o poate primi, precum şi caracterul de minimis al acesteia, făcând explicit referire la Regulamentul (UE) nr. 1.407/2013 şi menţionând titlul acestuia şi referinţa de publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, precum şi condiţiile în care se acordă ajutorul de minimis.

Calculul valorii exacte a ajutorului de minimis acordat de M.M.A.C.A. operatorului economic beneficiar al prezentei scheme se face la momentul decontului final al cheltuielilor aferente târgului sau expoziţiei internaţionale. Pentru actualizarea valorii ajutorului estimat prevăzut în actul iniţial, Ministerul încheie ulterior un act administrativ în care se va preciza valoarea exactă stabilită după decontul final de cheltuieli aferent acţiunii.

Recurenta pârâtă a învederat că, în urma verificărilor efectuate, echipa de audit a constatat faptul că, în anul 2018, din fonduri alocate de la bugetul de stat, M.M.A.C.A. a acordat ajutoare de stat în sumă estimată de 735.144 RON, unor agenţi economici care nu îndeplineau condiţiile de eligibilitate pentru participarea la târguri internaţionale.

În concluzie, chiar dacă anumite informaţii sunt aduse la cunoştinţă de către beneficiari printr-o declaraţie pe proprie răspundere, Comisia de selecţie are, contrar celor reţinute de instanţa de fond, obligaţia de a verifica îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate de către fiecare operator economic, pentru a putea beneficia de măsurile de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 3 din Anexa la H.G. nr. 296/2007, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi art. 8 din Anexa I la OMCMRA nr. 455/2016.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 17 alin. (1) din Anexa 1 la OMCMRA nr. 455/2016, monitorizarea schemei de minimis se realizează de M.M.A.C.A., care este obligat să respecte prevederile legale în vigoare privitoare la controale la faţa locului pentru a verifica condiţiile de acordare a ajutoarelor şi pentru a dispune măsurile ce se impun în situaţia în care aceste condiţii nu au fost respectate. Or, astfel de controale nu au fost efectuate de către departamentele de specialitate din cadrul M.M.A.C.A.

Aşadar, în opinia recurentei pârâte, constatarea echipei de audit se întemeiază pe faptul că intimatul reclamant a luat în considerare doar declaraţia pe proprie răspundere în evaluarea eligibilităţii depusă de operatorul economic şi nu a uzat de toate pârghiile legale pentru a verifica dacă acesta, în calitate de beneficiar de ajutor de minimis, îndeplineşte condiţiile cumulative impuse de actele normative enunţate anterior.

În ceea ce priveşte măsura de la pct. II.5 din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a subliniat că beneficiarii programului de participare la târguri şi expoziţii internaţionale sunt operatorii economici, persoane juridice române, care îndeplinesc condiţiile de eligibilitate prevăzute la art. 3 din Anexa la H.G. nr. 296/2007 şi art. 8 din Anexa 1 la O.M.E.C.R.M.A. nr. 455/2016.

În anul 2018, intimatul reclamant a încheiat cu operatori economici din România contracte de prestări servicii, având ca obiect organizarea unor târguri şi misiuni economice internaţionale, la care au participat firme româneşti în calitate de expozanţi.

În baza acestor contracte, Ministerul a decontat şi o serie de cheltuieli "pentru materiale publicitare, de prezentare şi promovare cu caracter economic general şi pentru mediatizarea prezenţei româneşti la acţiunile promoţionale" cheltuieli eligibile în conformitate cu prevederile art. 4 din Anexa la H.G. nr. 296/2007 şi art. 10 din Anexa 1 la O.M.E.C.R.M.A. nr. 455/2016.

Recurenta pârâtă a susţinut că, în raport de aceste prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 22 din Legea nr. 500/2002, art. 6 alin. (2) din Legea contabilităţii nr. 82/1991, republicată, art. 5 alin. (1) şi art. 10 alin. (4) din O.G. nr. 119/1999, analizând probatoriul administrat în cauză, instanţa de fond trebuia să reţină că materialele de promovare achiziţionate de către M.M.A.C.A. nu au fost repartizate în totalitate firmelor participante (beneficiare a ajutoarelor de stat), acestea fiind repartizate şi delegatului firmei organizatoare (prestatorul serviciilor de organizare a evenimentelor internaţionale) şi reprezentantului patronatului de ramură/asociaţiei profesionale prezent la acţiune.

În opinia recurentei pârâte, raportat la prevederile legale menţionate şi verificând procesele-verbale de recepţie şi distribuire a materialelor promoţionale încheiate şi semnate de către toţi participanţii la evenimente, instanţa de fond trebuia să constate faptul că mai multe exemplare din materialele de promovare achiziţionate (video-cataloage, powerbank-uri, dispozitive antipierdere bluetooth, memory stick-uri, pixuri personalizate pentru touch screen, smart bracelet-uri) au fost repartizate atât reprezentantului patronatului de ramură/asociaţiei profesionale prezent la acţiune, cât şi delegatului societăţii organizatoare a evenimentului (prestatoare a serviciilor achiziţionate de către M.M.A.C.A.), în condiţiile în care doar firmele participante la eveniment sunt beneficiarele ajutoarelor de stat, în care este inclusă şi contravaloarea materialelor de promovare achiziţionate.

În caietele de sarcini (anexă la contractele de prestări servicii) s-a prevăzut, contrar prevederilor legale, distribuirea materialelor de promovare, în prima zi a actiunii, pe bază de proces-verbal şi către reprezentantul patronatului/asociaţiei profesionale prezent la acţiune. Distribuirea unor materiale de promovare şi delegatului societăţii organizatoare a evenimentului (prestatoare a serviciilor achiziţionate de către M.M.A.C.A.), nu a fost prevăzută în caietul de sarcini.

Astfel, în urma verificărilor efectuate prin eşantionare a contractelor de prestări servicii derulate în anul 2018, în condiţiile în care doar firmele participante la eveniment sunt beneficiarele ajutoarelor de stat în care este inclusă şi contravaloarea materialelor de promovare achiziţionate, M.M.A.C.A. a alocat şi utilizat ineficient fonduri băneşti în sumă estimată de 20.566 RON, prin repartizarea pe bază de proces-verbal a unor materialele de promovare, atât către reprezentantul patronatului de ramură/asociaţiei profesionale prezent la acţiune, cât şi delegatului societăţii organizatoare a evenimentului (prestatoare a serviciilor achiziţionate de către M.M.A.C.A.).

În ceea ce priveşte măsura de la pct. II.7 din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a apreciat că, la pronunţarea soluţiei, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere prevederile art. 2 Cap. I Anexa I la Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 496/2014 privind aprobarea Normelor metodologice privind dobândirea şi retragerea certificatului de atestare a cunoştintelor dobândite în domeniul Sistemului european de conturi, unde este definit "compartimentul financiar contabil" ca fiind denumirea generică pentru structura organizatorică specifică din cadrul instituţiei publice care desfăşoară activitatea financinr-contabilă a acesteia. Or, în cazul MMACA, este prevăzută ca structură organizatorică care desfăşoară activitatea economică a ministerului - o direcţie, condusă de un director economic. Conducătorul compartimentului financiar-contabil este, de fapt, persoana care ocupă funcţia de conducere şi care răspunde, împreună cu personalul din subordine, de înregistrarea în contabilitate a operaţiunilor patrimoniale, de întocmirea situaţiilor financiare şi de elaborarea şi fundamentarea proiectului bugetului instituţiei.

În fapt, certificarea atestării SEC presupune testarea cunoştinţelor persoanelor care acced la funcţia de conducător al structurii organizatorice care desfăşoară activitatea financiar-contabilă în cadrul instituţiei publice, indiferent de denumirea acesteia. Or, în cazul MMACA, directorul Direcţiei economice conduce această activitate, deci trebuia să deţină atestatul pentru ocuparea postului şi desfăşurarea activităţii de coordonare a direcţiei.

Mai mult, în fişa postului de director, printre atribuţiile directorului este şi aceea de a conduce, organiza şi controla activitatea Direcţiei, însă la condiţiile specifice de ocupare a postului nu s-a completat şi aceea de a deţine certificatul de atestare, condiţie legală obligatorie.

În concluzie, recurenta pârâtă a susţinut că atât ocuparea postului de director, cât şi întocmirea fişei de post aferentă acestuia, ambele atribuţii ale ordonatorului de credite al MMACA, s-a efectuat cu nerespectarea prevederilor art. 19 lit. b)3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare. Chiar dacă desemnarea pe această funcţie a fost cu caracter temporar, persoana respectivă trebuia să îndeplinească atribuţiile conducătorului compartimentului financiar contabil, iar conform dispoziţiilor anterior menţionate, persoana care ocupă această poziţie este obligată să deţină certificatul de atestare a cunoştinţelor dobândite în domeniul Sistemului European de Conturi (S.E.C.). Mai mult, ordonatorii de credite au obligaţia de a verifica îndeplinirea acestei condiţii şi de a actualiza fişa de post cu această cerinţă obligatorie. Ca atare, nu există derogări de la această obligaţie, iar dacă legea nu distinge nici noi nu trebuie să distingem.

Recurenta pârâtă a apreciat că, raportat la această condiţie, nu s-a identificat certificatul menţionat la dosarul profesional al persoanei desemnate.

Prin urmare, soluţia instanţei de fond, potrivit căreia nu era necesară îndeplinirea acestei condiţii, întrucât persoana a fost desemnată temporar pe funcţia de director al Direcţiei Economice şi nu pe cea de conducător al compartimentului financiar - contabil, este nelegală.

În final, recurenta pârâtă a menţioant că valoarea estimată a abaterilor de la legalitate şi regularitate pentru care s-au dispus măsurile sus menţionate din decizia atacată, pentru eşantionul verificat este de 1.186.177 RON, iar valoarea estimată a abaterilor pentru care s-au dispus măsurile de la pct. II.1, II.3, II.4, II.5 şi II.7 din decizie, în legătură cu care a fost formulat recursul Curţii de Conturi, este de 1.177.797 RON.

În concluzie, pentru considerentele anterior expuse, recurenta pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi în rejudecare, respingerea, în tot, ca neîntemeiată, a acţiunii reclamantului privind anularea actelor administrative emise de Curtea de Conturi a României, respectiv a încheierii nr. 43/2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi a pct. II.1, II.3, II.4, II.5 şi II.7 din Decizia nr. 6/2019 emisă de Departamentul IV.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-reclamant Ministerul Antreprenoriatului şi Turismului a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimatul-reclamant Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1, II.3, II.4, II.5, II.6, II.7 şi II.8 din nr. 6/2019 (anexa nr. 3), precum şi a încheierii nr. 43/17.06.2019, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul IV din cadrul Curţii de Conturi a României.

Instanţa de fond a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat, în parte, încheierea nr. 43/17.06.2019 şi Decizia nr. 6/24.05.2019 emise de pârâta Curtea de Conturi a României, respectiv în ceea ce priveşte măsurile de la punctele nr. II.1, II.3, II.4, II.5 şi II.7, precum şi soluţia pronunţată asupra contestaţiei formulate împotriva acestor măsuri şi a respins, în rest, ca neîntemeiată cererea de anulare.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat recurs, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte măsura nr. II.1. din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a apreciat, în esenţă, că stabilirea unui nivel de salarizare superior celui reglementat de legislaţia în domeniul salarizării personalului plătit din fonduri publice pentru un număr de 31 de persoane detaşate de la societăţi comerciale, în cadrul Ministerului, în valoare totală de 283.905 RON, este în afara cadrului legal.

Înalta Curte constată că Legea nr. 153/2017 nu reglementează şi situaţia drepturilor salariale ale personalului detaşat din sistemul privat în sectorul bugetar, ci doar situaţia personalului detaşat din sectorul bugetar către alţi angajatori "în ţară", aparţinând atât sistemului bugetar, cât şi sistemului privat, în lipsa unei distinctii legale. În acest sens, dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 153/2017 prevăd că drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice care îndeplineşte unele activităţi cu caracter temporar, în ţară şi în străinătate, inclusiv cu ocazia delegării sau detaşării, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, dacă prin prezenta lege sau alte acte normative în vigoare nu se reglementează altfel. Potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, până la data intrării în vigoare a actelor normative prevăzute la alin. (2), rămân aplicabile prevederile referitoare la delegare şi detaşare din actele normative în vigoare la data prevăzută la art. 43, respectiv la data de 01.07.2017.

Aşadar, în condiţiile în care situaţia invocată de recurenta pârâtă, respectiv detaşarea unor salariaţi de la un angajator privat la o autoritate/instituţie publică nu este reglementată de Legea nr. 153/2017, devin aplicabile prevederile generale în materie de salarizare pe perioada detaşarii, respectiv art. 47 alin. (1) şi (2) din Codul muncii, potrivit cărora drepturile cuvenite salariatului detaşat se acordă de angajatorul la care s-a dispus detaşarea, iar pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de drepturile de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de drepturile de la angajatorul la care este detaşat.

Din analiza dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Codul muncii rezultă că fiecare angajator trebuie să stabilească, distinct, drepturile salariale cuvenite persoanei detaşate, pentru funcţia pe care o ocupă, în funcţie de criteriile de salarizare utilizate de fiecare dintre aceştia. Cu alte cuvinte, angajatorul privat de la care provine persoana detaşată va stabili drepturile salariale în temeiul contractului colectiv sau individual de muncă, iar autoritatea sau instituţia publică la care este detaşată va emite o decizie sau un ordin prin care va stabili drepturile salariale aferente funcţiei ocupate în organigrama proprie, potrivit Legii nr. 153/2017, în această din urmă situaţie, fiind respectate principiile egalităţii şi nediscriminării, având în vedere că persoanei detaşate i se vor stabili exact aceleaşi drepturi salariale ca unui angajat propriu al autorităţii sau instituţiei publice care ocupă o funcţie identică.

Ulterior stabilirii drepturilor salariale, persoana detaşată are dreptul de a opta să încaseze drepturile care îi sunt mai favorabile (în cauza dedusă judecăţii, drepturile salariale stabilite de angajatorul privat de la care provine), plata efectivă realizându-se, potrivit dispoziţiilor din Codul muncii, de angajatorul la care este persoana este detaşată, respectiv de instituţia sau autoritatea publică.

Astfel, instituţia sau autoritatea publică nu va achita salariul pe care l-a stabilit corect conform Legii nr. 153/2017, ci un alt salariu, respectiv cel pe care l-ar fi achitat angajatorul privat de la care provine persoana detaşată.

Prin urmare, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, detaşarea personalului contractual din cadrul MMACA a fost realizată în conformitate cu dispoziţiile Codului muncii, cu încadrarea în cheltuielile bugetare aprobate şi cu aprobarea ordonatorului principal de credite, persoanele detaşate fiind îndreptăţite să beneficieze de drepturile salariate mai avantajoase.

În concluzie, contrar celor suţinute de recurenta pârâtă, intimatul reclamant a respectat legislaţia muncii referitoare la personalul detaşat din mediul privat.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentei pârâte referitoare la caracterul excepţional al detaşării, în raport cu regula generală a angajării prin concurs sau examen, Înalta Curte constată că acestea reprezintă un aspect de oportunitate şi nu de legalitate, urgenţa ocupării unui numit post fiind o chestiune pe care o apreciază angajatorul în organigrama căruia se regăseşte postul respectiv. Or, cu privire la necesitatea concretă a ocuparii respectivelor posturi şi la consecinţele care ar fi decurs dacă acele posturi nu erau ocupate (necesitate invocată de intimatul reclamant), recurenta pârâtă nu a adus nicio critică, invocând doar chestiuni generale precum afectarea principiului sustenabilităţii fianciare, obligaţia utilizării eficiente a resurselor bugetare, practicarea unui management financiar sănătos sau a unei bune gestiuni financiare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod corect intanţa de fond a reţinut că II.1 din decizia nr. 6/2019 şi implicit încheierea nr. 43/17.06.2019, sunt nelegale, motiv pentru care, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004, le-a anulat, cu consecinţa admiterii actiunii.

În ceea ce priveşte măsura nr. II.3. din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond nu a luat în considerare faptul că M.M.A.C.A. nu a verificat dacă în cadrul comisionului achitat au fost incluse sau nu cheltuielile cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală pentru delegatul societăţii prestatoare de servicii.

Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond şi contrar celor susţinute de recurenta pârâtă, că preţul serviciilor organizatorului, respectiv comisionul, nu cuprinde cheltuielile acestuia determinate de contract, întrucât are o natură juridică diferită, acesta reprezentând contravaloarea serviciilor prestate. Acest aspect rezultă din interpretarea dispoziţiilor art. 10 din Anexa 1 la Ordinul ministrului economiei, comerţului şi relaţiilor cu mediul de afaceri nr. 455/16.05.2016 care reglementează cheltuielile eligibile de a fi decontate, comisionul fiind prevăzut ca o cheltuială distinctă faţă de cheltuielile cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală pentru persoanele care organizează şi coordonează acţiunile.

De asemenea, atât pentru comision, cât şi pentru cheltuielile cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală ale personalului organizatorului târgului internaţional există aprobarea ordonatorului principal de credite.

În concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că angajarea cheltuielilor cu cazarea, transportul, diurna şi asigurarea medicală ale personalului organizatorului târgului internaţional este legală, acestea neputând fi incluse în comisionul solicitat de societate, comison care reprezintă contravaloarea serviciilor prestate.

În ceea ce priveşte măsura nr. II.4. din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a apreciat, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că declaraţia pe propria răspundere prezentată de către beneficiarul unui ajutor de minimis, participant la un târg internaţional/misiune economică "este suficientă" întrucât comisia de selectare a firmelor participante nu are competenţe şi atribuţii de verificare a condiţiilor de eligibilitate, în condiţiile în care legiuitorul a considerat că este obligatorie verificarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate de către beneficiarii ajutoarelor de minimis şi nu opţională.

Înalta Curte constată că un operator economic trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de eligibilitate, condiţii reglementate de prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 9 din Anexa la H.G. nr. 296/2007 respectiv: existenţa în obiectul lor de activitate a operaţiunii de export; nomenclatorul de export corespunde cu profilul târgului la care se solicită participarea; produsele sunt de concepţie şi/sau marcă proprie, de calitate şi cu valoare adăugată ridicată.

Una dintre condiţiile de eligibilitate pe care operatorii economici trebuie să o îndeplinească este aceea ca produsele să fie de concepţie şi/sau marcă proprie. Or, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, dacă verificarea îndeplinirii acestei condiţii în ipoteza în care vizează înregistrarea mărcii la OSIM se realizează prin consultarea bazei de date administrate de OSIM, în absenţa unei înscrieri în registrul mărcilor, provenienţa sau originalitatea produsului este dovedită cu declaraţia pe propria răspundere a fabricantului, potrivit căreia produsul este de concepţie proprie.

De asemenea, instanţa de control judiciar constată, contrar celor susţinute de recurenta pârâtă, că art. 4 din Ordinul MECRMA nr. 455/2016 nu impune efectuarea de verificări suplimentare cu privire la conformitatea cu adevărul a declaraţiei pe propria răspundere a fabricantului, potrivit căreia produsul este de concepţie proprie. Aceste dispoziţii impun verificarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate, respectiv a documentelor prevăzute expres de lege şi a aspectelor care intră în atribuţiile comisiei şi care pot fi efectiv verificate de această comisie.

Or, în cauză, comisia de selecţie din cadrul Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat a verificat toate documentele depuse de societăţi conform dispoziţiilor din H.G. nr. 296/2007 şi Ordinul nr. 455/2016.

Mai mult, Ministerul pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat, în calitate de furnizor de ajutor de minimis, a întreprins controale la târgurile şi misiunile internaţionale prin delegaţii ministerului, fiind depuse la dosar procesele-verbale încheiate de reprezentantul intimatului reclamant cu reprezentantul patronatului reprezentativ pentru specificul târgului şi cu reprezentantul societăţii organizatoare, la târgul A. din 16-22.07.2018.

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că măsura nr. II.4 este nelegală, neputându-i-se imputa intimatului reclamant nedovedirea provenienţei produselor prin alte documente în afară de declaraţia pe proprie răspundere a fabricantului care beneficiază de ajutorul de minimis.

În ceea ce priveşte măsura nr. II.5. din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a susţinut, în esenţă, că materialele de promovare achiziţionate de către M.M.A.C.A. nu au fost repartizate în totalitate firmelor participante (beneficiare a ajutoarelor de stat), acestea fiind repartizate, în mod nelegal, şi delegatului firmei organizatoare (prestatorul serviciilor de organizare a evenimentelor internaţionale) şi reprezentantului patronatului de ramură/asociaţiei profesionale prezent la acţiune.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, conform proceselor-verbale de recepţie şi distribuire a materialelor promoţionale, video-cataloage, powerbank-uri, dispozitive antipierdere bluetooth, memory stick-uri, pixuri personalizate au fost repartizate atât reprezentantului patronatului de ramură/asociaţiei profesionale prezent la acţiune, cât şi delegatului societăţii organizatoare a evenimentului.

Materialele promoţionale au rolul de a creşte vizibilitatea produselor româneşti la târguri prin distribuirea către potenţiali cumpărători sau parteneri externi, astfel că acestea nu sunt destinate doar beneficiarilor de ajutor de minimis.

În condiţiile în care Salonul românesc de la târgurile internaţionale este promovat prin efortul concertat al reprezentanţilor patronatului, ministerului, organizatorului de târg precum şi al producătorilor români, materialele promoţionale sunt folosite de către delegatul patronatului tot în beneficiul firmelor.

De altfel, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, în prezenta cauză, toate materialele promoţionale au fost distribuite vizitatorilor atingându-se astfel scopul pentru care au fost produse, cu menţiunea că firma organizatoare păstrează mostre pentru decont şi pentru potenţiale controale.

Aşadar, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile recurentei pârâte referitoare la acordarea materialelor de promovare, în mod nelegal, delegatului patronatului.

În ceea ce priveşte măsura nr. II.7. din Decizia nr. 6/24.05.2019, recurenta pârâtă a susţinut, în esenţă, că ocuparea postului de director economic şi întocmirea fişei de post aferentă acestuia, ambele atribuţii ale ordonatorului de credite al MMACA, s-a efectuat cu nerespectarea prevederilor art. 19 lit. b)3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 19 lit. b)3) din Legea nr. 500/2002, dobândirea şi menţinerea certificatului de atestare în domeniul Sistemului European de Conturi reprezintă condiţie specifică obligatorie pentru ocuparea postului de conducător al compartimentului financiar-contabil, ordonatorii de credite având obligaţia modificării corespunzătoare a fişelor de post respective. La ocuparea postului de conducător al compartimentului financiar-contabil ordonatorii de credite au obligaţia de a verifica întrunirea condiţiilor prevăzute de prezenta lege.

În cauza dedusă judecăţii, se observă că, prin Ordinului ministrului pentru mediul de afaceri, comerţ şi antreprenoriat nr. 1455/30.10.2018, persoana care ocupa funcţia de auditor a fost desemnată să exercite, cu caracter temporar, funcţia publică de director al Direcţiei Economice din cadrul Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat.

Contrar celor susţinute de recurenta pârâtă, persoana desemnată să exercite, cu caracter temporar, funcţia publică de conducere de director al Direcţiei Economice nu trebuie să deţină Certificatul de Atestare a cunoştinţelor dobândite în domeniul Sistemului European de Conturi, întrucât art. 19 lit. b)3) din Legea nr. 500/2002 se referă la conducătorul compartimentului financiar-contabil. Or, directorul Direcţiei Economice nu ocupă postul de conducător al compartimentului financiar-contabil.

Mai mult, obligaţia deţinerii certificatului de atestare a cunoştinţelor dobândite în domeniul Sistemului European de conturi nu a fost prevăzută printre criteriile pentru ocuparea postului de director al Direcţiei Economice din cadrul Ministerului pentru Mediul de Afaceri, Comerţ şi Antreprenoriat şi nu este inclusă în fişa postului.

De altfel, având în vedere că nu s-a solicitat îndeplinirea condiţiei referitoare la deţinerea Certificatului de Atestare a cunoştinţelor dobândite în domeniul Sistemului European de Conturi de către titularul postului de director al Direcţiei Economice, suspendat din funcţie, nu se poate susţine că această condiţie se impune în privinţa persoanei care fost desemnată să exercite, cu caracter temporar, respectiva funcţie.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că în mod corect s-a reţinut şi nelegalitea măsurii nr. II.7.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 904 din 4 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 februarie 2022.