Pre-litigation request requirement for administrative action against public authority to compel issuance of opinion for clinical integration

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Cluj, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca şi Ministerul Sănătăţii, a solicitat să se dispună următoarele: obligarea pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secţiei de Dermatovenerologie prin cumul de funcţii cu jumătate de normă, cu contract individual de muncă pe durată nedeterminată; obligarea pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administraţie al Unităţii Medicale şi, ulterior, la sesizarea Ministerului Sănătăţii, în vederea obţinerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice; în ipoteza admiterii primelor două petite, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice. A solicitat şi cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca a solicitat în principal, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, ca urmare a formulării procedurii prealabile cu depăşirea termenului prevăzut de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, iar în subsidiar, respingerea ca neîntemeiată a acţiunii.

Prin întâmpinarea formulată la data de 16.04.2019, pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat în principal: admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ, precum şi a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, respectiv lipsa unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim; admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii, iar pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Ulterior, reclamanta şi-a modificat acţiunea, solicitând să se dispună obligarea pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administraţie al Unităţii Medicale, la sesizarea Ministerului Sănătăţii, în vederea obţinerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice, obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secţiei de Dermatovenerologie prin cumul de funcţii cu jumătate de normă şi în ipoteza admiterii primelor două petite, obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice.

La termenul din data de 23.09.2019, reprezentanta reclamantei a invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Cluj.

Prin sentinţa nr. 1915 din data de 23 septembrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019 al Tribunalului Cluj, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ulterior, după înregistrarea dosarului pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamanta a invocat şi excepţia de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătăţii - Direcţia Management şi Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019 prin care conducerea pârâtului a aprobat modificarea statului de funcţii cu privire la modificarea 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, poz. 712 stat de funcţii + 0,5 post medic primar, specialitatea oftalmologie, poz. 659 în 1 (unu) post director cercetare gr. II, specialitatea medic, act administrativ cu caracter individual.

Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 101 din 30 iulie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate a adresei Ministerul Sănătăţii - Direcţia Management Şi Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019, a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată de către reclamantă, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca ca nefondată, iar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii ca inadmisibilă, şi a obligat pe reclamantă să plătească pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca suma de 5.000 RON cheltuieli de judecată parţiale.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 101 din 30 iulie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate cu privire la adresa Ministerului Sănătăţii - Direcţia Management şi Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/03.10.2019 prin care Conducerea Ministerului Sănătăţii a aprobat modificarea statului de funcţii, recurenta a susţinut următoarele: prin adresa care face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, pârâtul Ministerul Sănătăţii modifică statul de funcţii al unităţii spitaliceşti din subordinea sa, în mod nelegal; adresa Ministerului Sănătăţii, chiar dacă nu este un act administrativ tipic, modifică în mod indubitabil raporturi juridice, de care se prevalează pârâtul Spitalul Judeţean pentru a nu da curs solicitării de integrare clinică, fiind astfel întrunită şi cerinţa vătămării.

A adăugat că instanţa a reţinut în mod eronat că adresa care face obiectul excepţiei nu produce efecte juridice pentru a putea fi apreciată un act administrativ, actul administrativ producător de efecte fiind, în opinia judecătorului fondului, Ordinul nr. 1994/30.12.2019. Acest ordin nu conţine însă niciun fel de dispoziţie cu privire la desfiinţarea a 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, ci doar înfiinţarea postului de director de cercetare.

Astfel, Ordinul 1994/30.12.2019 nu este subsecvent Adresei care face obiectul excepţiei de nelegalitate, ci a fost emis ca urmare a adresei Spitalului Judeţean nr. 29414/25 octombrie 2018.

În continuare recurenta-reclamantă susţine că hotărârea instanţei de fond are un caracter contradictoriu şi este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată de Ministerul Sănătăţii având în vedere lipsa plângerii prealabile, recurenta precizează că acest aspect a fost soluţionat în mod nelegal de către instanţa de fond,

În opinia sa, este dedus judecăţii un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ceea ce nu necesită formularea plângerii prealabile, prin prisma art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ.

Cu privire la cheltuielile de judecată, care trebuie dovedite, recurenta-reclamantă a susţinut că, deşi onorariul avocaţial a fost redus de la cuantumul iniţial solicitat la suma de 5000 RON, a rămas excesiv în raport cu activitatea profesională prestată de avocat în faza procesuală a fondului într-un litigiu de contencios administrativ, constituind o încălcare a dreptului său de acces la justiţie.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimaţii-pârâţii Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca şi Ministerul Sănătăţii au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauza de faţă, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune, astfel cum a fost modificată în faţa Tribunalului Cluj, prin care a solicitat obligarea pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca la sesizarea Consiliului de Administraţie al unităţii medicale, iar ulterior, la sesizarea Ministerului Sănătăţii, în vederea obţinerii avizului necesar prevăzut de lege în vederea integrării clinice, precum şi obligarea aceluiaşi pârât la integrarea clinică a reclamantei în cadrul secţiei de Dermatovenerologie prin cumul de funcţii cu jumătate de normă şi, în ipoteza admiterii primelor două petite, obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la emiterea acestui aviz necesar integrării clinice.

Ulterior, după înregistrarea dosarului pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamanta a invocat şi excepţia de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătăţii - Direcţia Management şi Structuri Sanitare nr. SP 12635/53816/3.10.2019 prin care conducerea pârâtului a aprobat modificarea statului de funcţii cu privire la modificarea 0,5 post medic primar, specialitatea dermatovenerologie, poz. 712 stat de funcţii + 0,5 post medic primar, specialitatea oftalmologie, poz. 659 în 1 (unu) post director cercetare gr. II, specialitatea medic, act administrativ cu caracter individual.

Hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu respectarea regulilor procedurale şi cu aplicarea corectă a normelor de drept material şi a fost motivată corespunzător exigenţelor trasate prin art. 425 lit. b) C. proc. civ., nefiind susceptibilă de critici din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Raportat la critcile recurentei privind excepţia de nelegalitate a adresei Ministerului Sănătăţii nr. SP12635/53816/3.10.2019, instanţa reţine că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma de la momentul invocării, excepţia de nelegalitate poate avea ca obiect numai actele administrative individuale, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din aceleaşi act normativ.

Astfel, instanţa în faţa căreia se invocă o excepţie de nelegalitate este obligată să observe dacă excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ individual, să constate că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea pe fond a cauzei şi să argumenteze, în conţinutul unei încheieri motivate, de ce reţine îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate.

În cauza de faţă, actul vizat de excepţia de nelegalitate nu se încadrează în prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că nu este un act administrativ cu caracter individual, neconţinând o manifestare de voinţă generatoare de efecte juridice proprii, de care să depindă soluţionarea fondului cauzei.

Potrivit art. 14 alin. (4) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, "Statele de funcţii pentru instituţiile din subordinea Ministerului Sănătăţii se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii, cu încadrarea în normativele de personal şi numărul de posturi repartizat, în limita bugetului aprobat cu această destinaţie."

Prima instanţă a constatat în mod corect că adresă atacată nu este un act administrativ, prin intermediul ei doar fiind comunicată, în cadrul unei corespondenţe cu Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca, aprobarea conducerii Ministerului sănătăţii cu privire la modificarea statului de funcţii, cu condiţia respectării prevederilor legale în vigoare şi a încadrării în cheltuielile de personal aprobate prin buget pentru anul 2019.

Statul de funcţii modificat în mod corespunzător a fost aprobat ulterior, prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1994/31.12.2019, după ce, prin Ordinul nr. 217/15.02.2019, fusese aprobată organigrama Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca.

Raportat la criticile recurentei-reclamante privind soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată la fond de pârâtul Ministerul Sănătăţii, instanţa de control judiciar constată că în mod corect instanţa a constatat că este întemeiată, întrucât anterior declanşării litigiului în instanţă reclamanta nu a formulat o cerere conform petitului dedus judecăţii, ci a solicitat verificări de către Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii cu privire la starea de legalitate de la nivelul secţiei Clinice Dermatovenerologie din cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţe - Cluj Napoca. Aşadar, neexistând un act administrativ tipic sau asimilat, prevăzut de art. 2 din Legea nr. 554/2004, care să vizeze conduita Ministerului Sănătăţii şi să fie atacat prin petitul cererii de chemare în judecată, soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală.

Este de necontestat că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul refuzului de rezolvare a unei cereri, act administrativ asimilat conform art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege, nu este obligatorie procedura prealabilă, dar ceea ce s-a reţinut în speţă este împrejurarea că Ministerul Sănătăţii a fost chemat în judecată, alături de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţe - Cluj Napoca, pentru a fi obligat la emiterea unui aviz în vederea integrării clinice a reclamantei, în condiţiile în care în dosar nu s-a făcut dovada că anterior învestirii instanţei s-a formulat o astfel de cerere către Minister, dovadă pe care, de altfel, o impune art. 12 din Legea nr. 554/2004. Ceea ce lipseşte este, aşadar, însăşi premisa acţionării în justiţie în temeiul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv un act administrativ vătămător emis de Ministerul Sănătăţii sau nerezolvarea unei cereri, care i-a fost adresată acestuia, având ca obiect emiterea avizului pentru integrarea clinică .

Pe fondul raportului juridic litigios, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu poate fi reţinută o aplicarea greşită a normelor de drept material, argumentele judecătorului fondului fiind însuşite şi de instanţa de control judiciar.

După cum corect s-a motivat în sentinţă, pentru ocuparea posturilor prin integrare clinică era necesar să fie întrunite condiţiile prevăzute de art. 27 din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 869/2015, în speţă nefiind îndeplinită una din condiţiile respective, în sensul ca în statul de funcţii al secţiei Clinice Dermatovenerologie să fi existat un post vacant, normat şi bugetat.

Astfel, trebuie amintit că Ordinul nr. 869/2015 prevede expres că personalul didactic medico-farmaceutic beneficiază de încadrare prin cumul de funcţii cu jumătate de normă numai în limita posturilor normate, vacante şi bugetate existente în statele de funcţii ale respectivelor unităţi sanitare.

Mai mult, art. 6 alin. (3) din Anexa nr. 2 din Cap. II din Legea nr. 153/2017 dispune că în cazul categoriei cadrelor didactice, din care face parte şi recurenta- unităţile sanitare în care funcţionează catedra sau disciplina didactică - activitatea integrată se desfăşoară prin cumul de funcţii în baza unui contract individual de muncă de 1/2 normă, în limita posturilor normate şi vacante.

Instanţa mai reţine că statele de funcţii ale Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţe - Cluj Napoca au fost aprobate prin acte administrative cu caracter individual, acte care se bucură şi în prezent de prezumţia de legalitate şi veridicitate specifică acestor acte de autoritate.

Cât priveşte susţinerile recurentei-reclamante în sensul că spitalul nu se poate prevala de lipsa locurilor, în condiţiile în care patru locuri de muncă au fost vacantate, fiind o culpă exclusivă a intimatului-pârât Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca care nu poate fi invocată cu titlu de apărare, instanţa subliniază faptul că organigrama (statul de funcţii) a fost aprobată succesiv prin acte administrative care, în lipsa eliminării lor din circuitul juridic, prin mijloacele prevăzute de lege, produc în continuare efecte juridice, bucurându-se de prezumţia de legalitate.

În concluzie, integrarea clinică prin cumul de funcţii cu jumătate de normă este subordonată condiţiei de la care nu se poate deroga ca postul să fie normat şi vacant, dreptul născându-se numai dacă sunt îndeplinite toate condiţiile legale, situaţie în care se încheie şi un contract individual de muncă cu jumătate de normă.

În ceea ce priveşte critica formulată de recurenta-reclamantă A. cu privire la cuantumul excesiv al cheltuielilor de judecată în sumă de 5.000 RON, acordate de instanţa de fond pârâtului Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Cluj-Napoca prin aplicarea art. 451 alin. (2) C. proc. civ., instanţa are în vedere că, aşa cum s-a stabilit prin decizia de recurs în interesul legii nr. 3 din 20 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 181 din 5 martie 2020, această critică nu este admisibilă în recurs, pentru că nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 101 din 30 iulie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 7 decembrie 2022.