Municipality fails to suspend tax-installment annulments; no imminent damage shown in summary review.

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.05.2022, sub nr. x/2022, reclamanta comuna Oşorhei a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F. - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, suspendarea efectelor următoarelor acte administrative, până la pronunţarea instanţei de fond: Decizia de desfiinţare a deciziei de eşalonare la plată a obligaţiilor fiscale nr. 35598/14.04.2022; Decizia de respingere a cererii de acordare a eşalonării la plată nr. x/14.04.2022; Decizia nr. 35598/85724/14.04.2022, de anulare a actelor administrative emise pentru comuna Oşorhei.

1.2. Prin sentinţa nr. 392 din 30.05.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Bihor, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată de pârâtă, şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulate de reclamanta comuna Oşorhei, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 31.05.2022, sub nr. x/2022.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 121 din 6 iulie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.J.F.P. Bihor, D.G.R.F.P. Cluj-Napoca şi A.N.A.F., invocată prin întâmpinare, şi a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta Comuna Oşorhei, în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F. - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva sentinţei nr. 121 din 6 iulie 2022 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta comuna Oşorhei, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat că instanţa nu a indicat, examinat şi motivat în cuprinsul sentinţei pronunţate, argumentele pe care le-a expus cu privire la nelegalitatea actelor administrative fiscale. În concret, nu a luat în considerare motivele expuse, nu a motivat hotărârea cu privire la aceste aspecte, în sensul respingerii argumentelor invocate, ci, doar a expus concluzia eronată potrivit căreia nu este neîndeplinită condiţia referitoare la cazul temeinic justificat.

În susţinerea opiniei formulate a citat considerente apreciate relevante din decizia nr. 658/06.02.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi a concluzionat în sensul că instanţa de fond a procedat la transcrierea motivelor invocate de pârâtă în cuprinsul hotărârii, fără a le trece prin propriul filtru. Astfel, deşi a expus aparenţa de nelegalitate a actelor, aspect ce trebuia analizat de la momentul pronunţării hotărârii, instanţa de fond nu a procedat în acest mod, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Incidenţa motivului de casare prevăzut de acest text de lege a fost susţinută de către recurentă şi în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, apreciind că instanţa de fond nu a indicat, examinat şi motivat în cuprinsul sentinţei pronunţate, argumentele expuse cu privire la existenţa pagubei iminente, adică nu a luat în considerare motivele expuse pe larg de reclamantă, nu a motivat hotărârea cu privire la aceste aspecte, în sensul respingerii argumentelor invocate, expunând, în schimb, doar o serie de articole din O.G. nr. 22/2022.

Astfel, instanţa nu a analizat consecinţele existenţei faptei în cazierul fiscal, ceea ce duce la imposibilitatea semnării contractelor de finanţare, lipsa disponibilului bănesc pentru plata creanţei ce făcea obiectul eşalonării, şi nici asupra tuturor motivelor invocate privind efectul pierderii finanţărilor obţinute ca urmare a punerii în executare a întregii sume de 8.000.000 RON.

Cât priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a arătat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la cazul bine justitificat, aparenţa de nelegalitate rezultă cu evidenţă din încălcarea prevederilor art. 49 şi 50 din Codul de procedură fiscală.

Astfel, citând dispoziţiile art. 49 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 207/2015, a susţinut că este important a se stabili ce înseamnă o "gravă şi evidentă eroare", pentru a se putea stabili dacă anularea actelor administrativ-fiscale ce fac obiectul prezentei cauze se încadrează în condiţiile respective. În acest sens a redat aspecte din doctrină referitoare la definiţia acestei sintagme legislative şi a opinat că aşa-zisa "eroare" pe care organul fiscal emitent al actului o invocă în susţinerea nulităţii deciziei de eşalonare este, în fapt, o necunoaştere a legii tocmai de către organul fiscal emitent.

În opinia recurentei, motivul de nulitate invocat de organul fiscal nu se încadrează în dispoziţiile art. 49 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 207/2015 ca fiind o gravă şi evidentă eroare, care, dacă ar fi fost înlăturată anterior sau concomitent emiterii actului, ar fi determinat neemiterea sa. Faptul că organul fiscal emitent, fie nu a cunoscut legea în mod imputabil, fie nu a considerat că obligaţia de plată a reclamantei se încadrează în dispoziţiile art. 184 alin. (6) lit. e) din Legea nr. 207/2015, nu poate reprezenta o eroare în sensul art. 49 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, fiind important a se reţine sub acest aspect principiul potrivit căruia nimeni nu-şi poate invoca propria culpă.

Prin urmare, atât timp cât nu este incident motivul de nulitate invocat de organul fiscal în motivarea deciziilor de anulare şi desfiinţare a deciziei de eşalonare, este evident că aceste decizii sunt nelegale.

Pe de altă parte, a apreciat că raţiunea legiuitorului pentru introducerea art. 49 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 207/2015 este tocmai aceea de a reglementa în mod expres, în beneficiul contribuabilului, cazurile de nulitate absolută a actelor administrativ-fiscale, pentru a-l proteja de eventualele abuzuri. Ca urmare, organul fiscal nu poate beneficia de aceste prevederi legale pentru a-şi anula propriul act în dauna contribuabilului care, cu bună-credinţă, a înţeles să respecte eşalonarea.

De asemenea, a apreciat că este inadmisibil ca o autoritate care a analizat condiţiile reclamantei şi a apreciat că se impune acordarea eşalonării, ulterior să revină asupra propriei decizii, fără nicio justificare. În realitate, a fost doar o revenire asupra propriei decizii a organului fiscal, care şi-a dat seama că a aplicat un articol de lege în mod greşit, însă o astfel de chestiune nu poate fi de natură a atrage nulitatea actului administrativ fiscal.

A mai susţinut consecinţele pe care le are asupra sa anularea actelor fiscale şi, citând art. 10 din Ordinul nr. 1767/2021, a arătat că şi-a bugetat sumele pe anul 2022 conform eşalonării, fără a lua în calcul posibilitatea de a fi executată pentru întreaga sumă de 8.000.000 RON. În concluzie, eroarea invocată de finanţe nu se circumscrie prevederilor legale, astfel cum au fost acestea instituite de legiuitor, iar aparenţa de nelegalitate a actelor fiscale este dovedită, fiind conturat cazul temeinic justificat.

Incidenţa acestui motiv de casare în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei pagubei iminente a fost susţinut din perspectiva aplicării greşite de către prima instanţă a art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a reluat susţinerile privind imposibilitatea achitării întregii sume ţinând cont că i-a fost impusă după aprobarea bugetului şi a previzionat pentru anul 2022 doar suma de 143.129 RON/lună, iar în urma anulării eşalonării riscă să fie obligată la plată sau executată pentru întreaga sumă restantă, aspect de natură a atrage blocarea activităţii primăriei şi imposibilitatea realizării atribuţiilor prevăzute de lege, în condiţiile în care veniturile sunt egale cu cheltuielile. Totodată, ar duce la imposibilitatea susţinerii cheltuielilor de funcţionare, plăţii salariilor, indemnizaţiilor, utilităţilor comunei şi a tuturor celorlalte obligaţii pe care şi le-a asumat, inclusiv la pierderea proiectelor în curs de implementare ori a proiectelor câştigate, riscând astfel să piardă 4 finanţări europene deja acordate.

În plus, ca urmare a anulării eşalonării, întreaga datorie rămasă neachitată, în sumă de 8.015.244 RON, a fost trecută în cazierul său fiscal, ceea ce determină neîndeplinirea condiţiilor de semnare a contractelor de finanţare menţionate, deci tot pierderea finanţărilor.

Aşadar, contrar reţinerilor instanţei de fond, toate aspectele evidenţiate conturează, în opinia recurentei, îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, fiind în mod evident demonstrată greşita aplicare a art. 14 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, ceea ce înseamnă că este întemeiată cererea de suspendare a actelor administrative.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la 23 septembrie 2022, intimata-pârâtă a susţinut legalitatea soluţiei pronunţate de instanţa de fond, solicitând menţinerea acesteia şi respingerea recursului, ţinând cont de faptul că argumentele recurentei-reclamante nu sunt în măsură să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat.

Recurenta-reclamantă a depus note scrise prin care, în esenţă, a reiterat argumentele invocate prin cererea de recurs. Totodată, a făcut precizări în ceea ce priveşte acţiunea de anulare a actului administrativ contestat pe care a formulat-o.

II. Soluţia instanţei de recurs.

Analizând sentinţa de fond prin raportare la criticile invocate de recurenta-reclamantă şi la apărările invocate prin întâmpinarea formulată în cauză de intimata-pârâtă, prin prisma dispoziţiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge ca atare, pentru considerentele ce succed.

Demersul judiciar al reclamantei vizează solicitarea de suspendare a efectelor Deciziei de desfiinţare a deciziei de eşalonare la plată a obligaţiilor fiscale nr. 35598/14.04.2022; Deciziei de respingere a cererii de acordare a eşalonării la plată nr. x/14.04.2022 precum şi Deciziei nr. 35598/85724/14.04.2022, de anulare a actelor administrative emise pentru comuna Oşorhei, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii de anulare a acestor acte.

Prin actele contestate organul fiscal a dispus anularea măsurii eşalonării acordate anterior şi parţial executate de reclamantă şi implicit a respins cererea de eşalonare formulată la data de 27.09.2021, reţinându-se în esenţă, că în mod eronat s-a aprobat eşalonarea la plată prin decizia de eşalonare nr. 85724/02.11.2021, deoarece, în conformitate cu art. 184 alin. (6) lit. e) din Legea nr. 207/2015 nu se pot acorda eşalonări pentru "obligaţiile fiscale care reprezintă ajutor de stat acordat din surse sau resurse de stat ori gestionate de stat, precum şi fonduri europene sau fonduri publice naţionale aferente fondurilor europene".

Învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a executării actelor contestate, verificând îndeplinirea celor două condiţii impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "cazul bine justificat" şi "paguba iminentă", Curtea de apel a ajuns la concluzia că cererea de suspendare nu este întemeiată.

Această concluzie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Răspunzând în concret criticilor formulate de recurentă, instanţa de recurs reţine următoarele:

Referitor la invocarea motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este incident faţă de aspectele dezvoltate.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 alin. (1) pct. b C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea efectivă a argumentelor părţilor, punctul de vedere al instanţei faţă de argumentele relevante şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia.

Verificând susţinerile recurentei, potrivit cărora instanţa nu a analizat toate motivele invocate în susţinerea cazului bine justificat şi a pagubei iminente, Înalta Curte constată că acestea sunt lipsite de suport, întrucât la paginile 13 şi 14 ale sentinţei sunt examinate cele două condiţii impuse de lege pentru acordarea suspendării.

Argumentele pentru care instanţa de fond a apreciat că nu sunt îndeplinite cerinţele cuprinse în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au fost expuse într-o manieră clară şi logică, pe baza analizei aparenţei dreptului, în condiţiile în care, în cadrul procedurii sumare a suspendării actului executării, nu poate fi prejudecat fondul cauzei.

Motivarea hotărârii răspunde exigenţelor art. 425 C. proc. civ., neputându-se pretinde instanţei ca în limitele acestei proceduri sumare să tranşeze motivele de nelegalitate invocate de recurentă în afirmarea existenţei condiţiei cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

Nu sunt fondate nici criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea greşită a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor susţinute de recurentă, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004, impune, în acest sens, două condiţii cumulative: cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) ca fiind împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, şi paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) drept prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii expres enunţate în norma legală arătată este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă şi unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanţe, în sensul că nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, din perspectiva încălcării prevederilor art. 49 şi 50 din Codul de procedură fiscală, în măsura în care, la o analiză sumară, actul administrativ apare a fi emis de către autoritatea competentă, în virtutea modificărilor legislative aduse dispoziţiilor cuprinse art. 184 alin. (6) lit. e) din Legea nr. 207/2015, prin intermediul O.G. nr. 11/30.08.2021.

Potrivit acestui nou text de lege, care reglementează "Instituirea posibilităţii acordării eşalonărilor la plată de către organul fiscal central", "eşalonarea la plată nu se acordă pentru (. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .) e) obligaţiile fiscale care reprezintă ajutor de stat acordat din surse sau resurse de stat ori gestionate de stat, precum şi fonduri europene sau fonduri publice naţionale aferente fondurilor europene."

Or, este evident că apariţia acestei modificări legislative a lipsit organul fiscal de competenţa acordării de eşalonări la plată pentru creanţe bugetare aferente fondurilor europene, acesta fiind motivul emiterii actului de desfiinţare a deciziei de eşalonare la plată a obligaţiilor fiscale, celelalte aspecte ce vizează nulitatea actului în discuţie neputând fi examinate în procedura de suspendare, ci în cadrul acţiunii în anulare.

Aşadar, prin aspectele evidenţiate în susţinerea cererii de suspendare nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă, la nivel de aparenţă, în privinţa legalităţii actului administrativ din perspectiva îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, deoarece acestea reprezintă, în esenţă, veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ fiscal, ce nu pot fi examinate, aşa cum s-a arătat, în cadrul procedurii sumare instituite prin art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a antama fondul litigiului.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, având în vedere că ambele condiţii trebuie îndeplinite în mod cumulativ, Înalta Curte reţine, totuşi, că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, iar iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată.

Deşi este de necontestat că punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită obligaţia plăţii unor creanţe bugetare aferente fondurilor europene, poate conduce la consecinţe de natură să afecteze patrimoniul persoanei vizate de măsură, precum şi activitatea desfăşurată de aceasta, demonstrând astfel iminenţa prejudiciului greu sau imposibil de reparat, simplele afirmaţii ale părţii cu privire la riscul executării acesteia pentru întregul debit restant, ca urmare a executării actului administrativ a cărui suspendare o solicită, nu sunt suficiente pentru a demonstra existenţa celei de-a doua condiţii, întrucât eventuala producere a pagubei trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi punerea în executare a actului administrativ. De altfel, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond şi cum rezultă din probele administrate în cauză, plăţile prevăzute în decizia de eşalonare la plată a obligaţiilor fiscale au fost suspendate.

Pe de altă parte, atât timp cât prezumţia de legalitate a actelor contestate nu a fost răsturnată, iar recurenta poate uza de prevederile O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, pretinsa diminuare a patrimoniului părţii şi imposibilitatea suportării costurilor de funcţionare a comunei, respectiv riscul pierderii celor 4 finanţări europene nu sunt aspecte de natură să demonstreze îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, măsura desfiinţării actului de acordare a eşalonării având caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege aplicabil în speţă.

În concluzie, raportat la criticile formulate, Înalta Curte, în acord cu opinia instanţei de fond, constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative în litigiu şi nu fac verosimilă iminenţa producerii unei pagube în accepţiunea dispoziţiilor legale incidente, dificil de reparat în cazul particular supus evaluării. Ca atare, nu a fost dovedită nelegalitatea sentinţei criticate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., aceasta fiind motivată cu rigorile legii şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru argumentele expuse, nefiind întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul formulat de reclamanta Comuna Oşorhei, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Comuna Oşorhei împotriva sentinţei nr. 121 din 6 iulie 2022 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.