Suspension of enforcement of government pension benefits; failure to establish "well-justified case" via summary analysis of appearance of right

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.06.2021, reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice şi a H.G. nr. 1461/2003 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 1041/2003.

Totodată, a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, şi suspendarea executării actelor atacate până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare.

Reclamanta a formulat o cerere adiţională, comunicată pârâtului conform încheierii de şedinţă din 30 martie 2022, prin care a formulat un motiv suplimentar de anulare, susţinând că lipseşte avizul Consiliului Legislativ pentru proiectul H.G. nr. 1041/2013, întrucât proiectul nu a fost transformat în act normativ cu putere de lege. A majorat şi cuantumul daunelor materiale cu suma de 133.895,57 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din 13 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva încheierii de şedinţă din 13 aprilie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând casarea încheierii recurate şi rejudecarea cererii cu consecinţa admiterii cererii de suspendare a executării hotărârilor de Guvern contestate, până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare.

Recurenta-reclamantă a apreciat că instanţa de fond a formulat considerente teoretice, considerente străine cauzei şi motive punctuale, susţinând că motivele teoretice şi cele străine cauzei ocupă o mare parte din corpul motivării, spre deosebire de considerentele aplicate cauzei care sunt sumare şi evazive.

A opinat recurenta că argumentele teoretice reţinute prin încheierea recurată nu fac dovada analizării efective a argumentelor sale şi nu respectă rigorile art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, fiind încălcat şi art. 6 alin. (1) C. proc. civ., potrivită căruia orice persoană are dreptul la judecarea cauzei în mod echitabil.

Cererea sa a fost motivată în concret, prin cererea adiţională depusă mai înainte de primul termen de judecată făcând referire la un aspect important, respectiv la faptul că, din cuprinsul Avizului Consiliului Legislativ nr. 1109/31.07.2003, depus de Guvernul României ca parte a actelor care au stat la baza H.G. nr. 1041/2003, rezultă că proiectul a fost avizat favorabil sub rezerva transformării sale într-un proiect de act normativ cu forţa legii. În realitate, lipseşte avizul Consiliului Legislativ pentru proiectul H.G. nr. 1041/2003, iar considerentele teoretice ale instanţei nu au răspuns nicicum aspectelor de fapt şi de drept evocate prin cererea modificată.

Referitor la considerentele pe care le apreciază a fi străine cauzei, susţine că instanţa de fond a invocat jurisprudenţa CJUE privind competenţa instanţelor de a ordona măsuri provizorii pentru protejarea drepturilor particularilor, deşi în cauză nu a invocat niciun drept recunoscut de normele comunitare şi nu s-a pus problema existenţei unei norme naţionale care ar tinde să constituie un obstacol care ar împiedica instanţa de fond să dispună măsuri provizorii, iar Guvernul nu s-a apărat pe vreo normă de drept comunitar.

În ceea ce priveşte motivele sumare reţinute de instanţa de fond, dar punctuale asupra cererii de suspendare, recurenta susţine că acestea au atins vag problematica cererii de suspendare a executării hotărârilor de Guvern, fără însă a se arăta de ce au fost înlăturate argumentele referitoare la îndoiala serioasă aupra legalităţii H.G. nr. 1041/2003.

În opinia sa, argumentele prezentate se subsumau cazului bine justificat, în sensul definit de art. 2 alin. (1)lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu impuneau o analiză pe fond a actului administrativ contestat.

În plus, la o analiză sumară a aparenţei dreptului, se putea remarca lipsa cadrului normativ de nivel primar (lege) în executarea căruia trebuiau emise cele două hotărâri de Guvern atacate, ceea ce constituie o împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ

Intimatul a invocat, în preambului H.G. nr. 1041/2003, dispoziţiile art. 107 din Constituţie şi art. 11 lit. m) şi r) din Legea nr. 90/2001, însă potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, Guvernul emite hotărâri pentru organizarea şi exexutarea legilor, ordonanţelor în temeiul unor legi specialede abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţie.

Referindu-se exclusiv la motivarea adoptării actului normativ în baza lit. m) de la art. 11 din Legea nr. 90/2001 şi omiţând lit. c) a aceluiaşi articol, instanţa a refuzat să soluţioneze cauza în baza legii.

Pe de altă parte, şi vădita insuficientă motivare a actului normativ conduce la înlăturarea prezumţiei de legalitate a acestuia. Atât împrejurările de fapt cât şi cele de drept necesare soluţionării cererii de suspendare erau la dispoziţia judecătorului fondului, care, însă, nu le-a analizat efectiv şi nu le-a valorificat.

Motivarea instanţei este prea sumară pe aspectele concrete ce vizau efectiv cauza, motivarea insuficientă fiind motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De altfel, nici intimatul Guvernul României nu a fost în măsură să invoce existenţa vreunei legi sau altui act normativ de rang primar care s-ar fi aflat la baza emiterii H.G. nr. 1041/2003, prezentând doar argumente vagi şi nerelevante.

În opinia recurentei este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, întrucât a dovedit prejudiciul material viitor şi previzibil. Cu toate că nu s-a referit la perturbarea previzibilă gravă a funcţionării societăţii, instanţa a respins cererea pe acest motiv, fără să fi fost învestită în acest sens.

3. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca neîntemeiat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, are ca obiect Hotărârea de Guvern nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice şi Hotărârea de Guvern nr. 1461/2003 pentru modificarea şi completarea Hotărârii de Guvern nr. 1041/2003.

Verificând îndeplinirea celor două condiţii impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15, "cazul bine justificat" şi "paguba iminentă", prima instanţă a ajuns la concluzia că cererea de suspendare este nefondată.

Această concluzie este corectă, ea fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, deşi recurenta-reclamantă şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., din dezvoltarea motivelor de recurs, încadrarea corectă vizează şi dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind criticat şi modul de interpretare şi de aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, Înalta Curte constată că nu poate fi primit faţă de aspectele dezvoltate.

Astfel, dispoziţiile legale menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte constată că acestea, deşi aparent sumare, conţin argumentele pentru care instanţa de fond a socotit că nu sunt îndeplinite cerinţele cuprinse în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, expuse într-o manieră clară şi logică, pe baza analizei aparenţei dreptului şi a iminenţei pagubei, în limitele procedurii sumare a suspendării de executare, fiind apte a demonstra că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse lege pentru a fi admisă.

Contrar alegaţiilor recurentei-reclamante, aspectele de ordin teoretic invocate de instanţa de fond cu referire la instituţia suspendării actelor administrative şi indicarea jurisprudenţei CJUE în materie, nu pot fi considerate străine de natura cauzei, ci constituie argumente complementare care corp comun cu restul motivării expuse în încheierea recurată, motivare care permite exercitarea controlului judiciar al instanţei superioare asupra sentinţei pronunţate de prima instanţă, fiind respectate garanţiile procesuale ale imparţialităţii judecătorului şi ale calităţii actului de justiţie, precum şi exigenţele art. 6 alin. (1) din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la existenţa unui proces echitabil.

Aşadar, sentinţa recurată întruneşte condiţia formală a motivării, modul concret de apreciere a condiţiilor suspendării se subsumează motivului de recurs care va fi analizat în continuare.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Aşa cum corect a reţinut prima instanţă, art. 14 din Legea nr. 554/2004, impune două condiţii cumulative: cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) ca fiind împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, şi paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) drept prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Or, sub aspectul cazului bine justificat, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a invocat aceleaşi motive de nelegalitate care au stat la baza solicitării anulării celor două acte normative H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice şi H.G. nr. 1461/2003 pentru modificarea şi completarea Hotărârii de Guvern nr. 1041/2003, motive care însă vizează fondul cauzei şi care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare în condiţiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ.

Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existenţa unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecţie în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în calea acţiunii în anulare.

În raport de aceste considerente, se constată că nu sunt reliefate în cererea recurentei-reclamante acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Cum pentru admiterea cererii de suspendare este obligatorie, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, lipsa cazului bine justificat, face inutilă analiza condiţiei pagubei iminente.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. împotriva încheierii din 13 aprilie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.