Hygiene norms' ground-floor activity restrictions and sanitary protection zones for kindergartens in residential buildings

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.08.2020, reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4 a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea în parte a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 6 şi art. 14 alin. (2) din cuprinsul respectivelor Norme, învederând, în esenţă, că încalcă dispoziţiile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi pe cele ale Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, aducând limitări domeniului activităţii desfăşurate în unităţile de învăţământ, în condiţiile în care aceasta este reglementată de norme specifice, respectiv Ordinul nr. 1955/1995 pentru aprobarea Normelor de igienă privind unităţile pentru ocrotirea, educarea şi instruirea copiilor şi tinerilor şi alte acte cu forţă juridică superioară

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 60 din 22 ianuarie 2021, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea promovată de reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Recurenta-reclamantă Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4 a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi fiscal Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 6 şi art. 14 alin. (2) din cuprinsul actului administrativ normativ.

În esenţă, recurenta -reclamantă a formulat următoarele critici:

- sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, instanţa de fond echivalând în mod greşit dovezile de publicare şi de afişare a proiectului de act normativ, cu menţiunile dintr-un referat de aprobare;

- au fost nesocotite prevederile art. 13, art. 14, art. 15 şi art. 17 din Legea nr. 24/2000, reţinând că Ordinele nr. 119/2014 şi nr. 1955/1995 nu conţin dispoziţii contradictorii, ci vizează domenii distincte, astfel că pot coexista; deşi se poate aprecia că cele două ordine vizează domenii diferite, relevante în cauză sunt dispoziţiile privind condiţiile de amplasare a unităţilor de învăţământ, cu privire la care există contradicţie între cele două acte; ordinul nr. 1955/1995 care este şi legislaţia specială aplicabilă în cauză, prevede că unităţile de învăţământ pot fi amplasate şi la parter, în timp ce dispoziţiile art. 6 din ordinul contestat nu prevăd această posibilitate, astfel că cele două acte nu pot coexista, strict din această perspectivă.

- instanţa a reţinut greşit că prin noţiunea de clădiri din Ordinul nr. 1955/1995 nu se face referire în mod expres la clădiri de locuit, deşi, în raport de prevederile art. 453 din Codul fiscal, clădire este orice construcţie care poate servi adăpostirii oamenilor, indiferent de natura sau de destinaţia acesteia, aspect care rezultă inclusiv din definiţia prevăzută în Dicţionarul explicabil al limbii române.

- sentinţa a fost pronunţată şi cu încălcarea art. 8, art. 23 şi art. 24 din Legea nr. 24/2000, întrucât instanţa a reţinut în mod greşit că art. 6 nu ar fi precis, clar şi previzibil în ceea ce priveşte categoriile de amenajări care pot fi amplasate la parter/demisol, cu toate că în cadrul acestuia sunt prevăzute expres aceste categorii, nefiind incluse şi unităţile de învăţământ.

Ordinul a fost criticat şi din perspectiva faptului că nu prevede expres forţa juridică a studiului de impact, sens în care susţine că deşi prevede necesitatea asigurării unei zone de protecţie sanitară faţă de clădirile vecine, nu reglementează şi situaţia în care nu există astfel de clădiri.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea recursului ca nefondat .

Recurenta-reclamantă a depus note scrise.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4 a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi fiscal Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 6 şi art. 14 alin. (2) din cuprinsul actului administrativ normativ.

Situaţia de fapt pe care se grefează prezentul litigiu are la bază refuzul Direcţiei de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti de a emite autorizaţia sanitară de funcţionare pentru două grădiniţe a căror activitate ar fi urmat să se desfăşoare la parterul unor imobile de locuinţe, refuz în a cărui motivare au fost invocate dispoziţiile art. 6 şi ale art. 14 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, aprobate prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014, pe care reclamanta înţelege să le conteste prin prezenta acţiune în contencios administrativ.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea reţinând, în esenţă, că reclamanta, nemulţumită de refuzul eliberării autorizaţiilor sanitare de funcţionare pentru cele două grădiniţe, semnalează probleme de interpretare şi aplicare a textelor de lege invocate drept temei al refuzului, iar nu veritabile motive de nelegalitate a lor.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Criticile subsumate motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizând nelegalitatea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014, cu referire la art. 6 şi art. 14 alin. (2) din Norme, sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 6 din Norme:

"(1) La parterul clădirilor de locuit sau structuri similare conform documentaţiei cadastrale cum sunt demisolul, parterul înalt sau mezaninul: a) se pot amplasa/amenaja unităţi comerciale, unităţi de prestări servicii, cabinete medicale ambulatorii fără paturi, laboratoare de analize medicale, puncte externe de recoltare de probe biologice ale laboratoarelor de analize medicale, furnizori de servicii de îngrijiri la domiciliu, cabinete de practică pentru servicii publice conexe actului medical şi cabinete medicale veterinare pentru animale de companie, cu excepţia celor menţionate la art. 5 alin. (1); b) cabinetele medicale ambulatorii fără paturi, laboratoarele de analize medicale şi punctele externe de recoltare a probelor biologice, cabinetele medicale veterinare pentru animale de companie se amplasează la parterul clădirilor de locuit, în clădiri în care se desfăşoară şi alte activităţi sau în clădiri cu funcţiune mixtă, cu respectarea următoarelor condiţii: 1. să asigure gestionarea deşeurilor periculoase conform reglementărilor legale în vigoare; 2. să nu creeze disconfort şi riscuri pentru sănătate; 3. să respecte normele igienico-sanitare specifice activităţilor desfăşurate conform reglementărilor legale în vigoare; c) se pot amenaja şi alte anexe ale locuinţelor, precum garaje, doar cu acceptul asociaţiei de locatari sau proprietari. (2) În clădirile de locuit se pot amenaja camere speciale pentru depozitarea deşeurilor solide, spălătorii, uscătorii. (3) Activităţile de birou se pot organiza şi la alte etaje ale imobilelor de locuit dacă se obţine acceptul vecinilor direcţi. (4) Schimbarea destinaţiei unui spaţiu de locuit se poate face numai cu respectarea condiţiilor prevăzute de Legea nr. 196/2018 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea asociaţiilor de proprietari şi administrarea condominiilor.

Conform art. 14 alin. (2) din Norme:

"Unităţilor sanitare cu servicii de spitalizare de zi, centrelor de sănătate, centrelor de sănătate multifuncţionale, creşelor, grădiniţelor, şcolilor li se asigură o zonă de protecţie sanitară faţă de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m sau stabilită prin studii de impact asupra stării de sănătate a populaţiei".

Criticile prin care se invocă încălcarea transparenţei decizionale, prin aceea că proiectul de act normativ nu ar fi fost adus la cunoştinţa publicului în condiţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 şi că nu ar fi fost parcurse nici etapele obligatorii prevăzute la alin. (2) şi alin. (8) privind transmiterea propunerilor, opiniilor ori sugestiilor persoanelor interesate cu privire la acesta, sunt nefondate.

Aşa cum a constatat şi instanţa de fond, din cuprinsul referatelor de aprobare depuse la dosar, ca parte a documentaţiei administrative ce a stat la baza adoptării ordinului contestat, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că cerinţele de transparenţă decizională au fost respectate, menţionându-se în aceste referate că proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul autorităţii, că au fost primite propuneri de la actorii interesaţi, care au fost analizate şi luate în considerare.

Cât priveşte studiul de impact, din dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 rezultă că întocmirea sa nu este obligatorie, ci depinde de conţinutul reglementării, în raport de care nu s-a demonstrat de către reclamantă necesitatea evaluării impactului ori a unei activităţi prealabile de documentare şi analiză ştiinţifică, cu atât mai mult cu cât Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 intervine într-un domeniu reglementat anterior de Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 536/1997 pentru aprobarea Normelor de igienă şi a recomandărilor privind mediul de viaţă al populaţiei, care, la art. 5 şi 15, prevedeau soluţii normative similare privind obiectivele ce pot funcţiona la parterul clădirilor de locuit, respectiv zona de protecţie necesar a se asigura grădiniţelor.

Fiind aşadar preluată, în esenţă, o reglementare existentă deja în cadrul normativ aplicabil în materie, nu rezultă necesitatea realizării unui studiu de impact ori a unor activităţi de documentare şi analiză ştiinţifică, iar restrângerea zonei de protecţie de la 50 m cum prevedeau Normele aprobate prin Ordinul nr. 536/1997 la 15 m, cum se prevede în prezent, precum şi necesitatea menţinerii unei distanţe de protecţie sanitară, este justificată în referatul de aprobare nr. 12686/30.10.2018.

Criticile referitoare la contarietatea dintre Ordinul nr. 119/2014 şi acte normative de acelaşi nivel, dar cu caracter de norme speciale, respectiv Ordinul nr. 1955/1995, criticle sunt, de asemenea, nefondate.

În argumentaţia sa, recurenta- reclamantă porneşte de la premisa că art. 6 din Norme restrânge posibilitatea unităţilor de învăţământ de a-şi desfăşura activitatea la parterul unor clădiri noi de locuit, în ciuda faptului că spaţiile corespund standardelor legale necesare desfăşurării activităţii educaţionale.

Din textul art. 6 nu rezultă însă o atare interdicţie exprimată expres. Textul analizat permite ca la parterul clădirilor de locuit să desfăşoare activitate unităţi de prestări servicii, iar dacă în această categorie intră şi grădiniţele este o chestiune de interpretare şi aplicare a legii, iar nu de legalitate a Ordinului.

De asemenea, reclamanta critică art. 14 alin. (2) din Norme care impune ca grădiniţelor să li se asigure o zonă de protecţie sanitară faţă de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m sau stabilită prin studii de impact asupra stării de sănătate a populaţiei.

Or, faptul că Normele de igienă privind unităţile pentru ocrotirea, educarea şi instruirea copiilor şi tinerilor, aprobate prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1955/1995 ori prin Ordinul nr. 1456/2020, în prezent în vigoare, nu prevăd aceleaşi limitări sau obligaţii nu exclude reglementarea lor printr-un alt act normativ, cu un domeniu diferit de reglementare şi care ocroteşte interese diferite.

Astfel, pe de o parte, Ordinul nr. 1955/1995 vizează în special interesele beneficiarilor unităţilor de învăţământ şi ocrotirea sănătăţii acestora prin instituirea unor norme adecvate de igienă.

Pe de altă parte, Ordinul contestat este menit a ocroti sănătatea populaţiei, în general, inclusiv de potenţiale efecte negative ale activităţii desfăşurate în cadrul unităţilor de învăţământ asupra zonei adiacente şi a locuinţelor din jur, nefiind protejaţi doar beneficiarii de educaţie, ci şi restul populaţiei, vecini, trecători etc.

Fiind vorba despre acte normative cu domeniu diferit de reglementare şi scop diferit, nu se poate reţine că ar intra în contradicţie prin aceea că Ordinul contestat instituie cerinţe neprevăzute de Ordinul nr. 1955/1995, ci cele două acte normative de acelaşi nivel şi cu obiect diferit de reglementare se aplică în mod concomitent.

Faptul că Ordinul nr. 1955/1995 permite organizarea de unităţi de învăţământ la parterul clădirilor nu este relevant, întrucât nu se referă expressis verbis la clădirile de locuit, ci la clădiri în general.

De altfel, fiind vorba despre acte normative cu aceeaşi forţă juridică, o eventuală contradicţie între ele nu constituie motiv de nelegalitate, ci o chestiune de aplicare a legii, pe baza regulilor de rezolvare a conflictelor de legi, spre exemplu prin determinarea normei generale şi a celei speciale, dacă este cazul.

Cât priveşte lipsa de claritate, precizie şi predictibilitate invocată în legătură cu textul art. 6 din Norme, contrar recurentei-reclamante, enumerarea categoriilor de spaţii ce se pot amenaja la parterul clădirilor de locuit ce rezultă din acesta este clară, fiind o chestiune de interpretare şi aplicare a legii dacă prin "unităţi de prestări servicii" se pot înţelege şi grădiniţele. De altfel, recurenta-reclamantă însăşi argumentează de ce trebuie să se considere că grădiniţele intră în această categorie, ceea ce invocă de fapt fiind nelegalitatea interpretării contrare, aceea în care s-ar considera că art. 6 nu permite funcţionarea grădiniţelor la parterul clădirilor de locuit, iar nu nelegalitatea propriu-zisă a textului art. 6 din Norme.

Se critică şi faptul că nu este reglementată situaţia în care activitatea educaţională se desfăşoară cu caracter temporar într-o clădire de locuit, însă aceasta este o chestiune de oportunitate, legiuitorul fiind liber să aprecieze necesitatea unei reglementări speciale pentru o anumită situaţie, altminteri urmând a se aplica normele cu caracter general în materia respectivă.

În orice caz, reclamanta nu a indicat o obligaţie legală în baza căreia autoritatea pârâtă să fie ţinută a reglementa expres posibilitatea grădiniţelor de a funcţiona la parterul clădirilor de locuit,fie aceasta permanent ori doar cu titlu temporar. Faptul că această soluţie legislativă nu este prevăzută ca atare nu face ca reglementarea contestată să fie nici lipsită de supleţe şi nici lipsită de claritate, precizie ori previzibilitate.

Recurenta-reclamanta invocă lipsa de predictibilitate şi caracterul echivoc al art. 14 alin. (2) din Norme, prin aceea că nu se arată clar dacă studiul de impact poate stabili o altă distanţă a zonei de protecţie sanitară, sub 15 m, dacă ar putea stabili inclusiv că nu este necesară o zonă de protecţie sanitară, în ce condiţii este necesar studiul de impact, respectiv dacă rezultatele acestuia sunt obligatorii pentru instituţiile abilitate în domeniul igienei şi sănătăţii.

Or, aceste pretinse dificultăţi de interpretare nu au fundament în text, art. 14 alin. (2) din Norme instituind posibilitatea realizării unor studii de impact asupra sănătăţii populaţiei în situaţia în care distanţa minimă de 15 m nu poate fi respectată, astfel că nu se poate susţine că dispoziţiile menţionate ar fi neclare sau contradictorii.

Cât priveşte împrejurarea dacă, în concret, grădiniţele pentru care s-a refuzat eliberarea autorizaţiilor sanitare de funcţionare se învecinau sau nu cu alte clădiri de locuit, efectele studiului de impact, natura şi forţa juridică a acestuia, sunt aspecte de interpretare şi aplicare a legii, nefiind de natură a atrage nelegalitatea ordinului

În cauză, Înalta Curte confirmă raţionamentul instanţei de fond care a apreciat că, raportat la chestiunile litigioase, reclamanta, nemulţumită de refuzul eliberării autorizaţiilor sanitare de funcţionare pentru cele două grădiniţe, semnalează probleme de interpretare şi aplicare a textelor de lege invocate drept temei al refuzului, iar nu veritabile motive de nelegalitate a lor.

Astfel, art. 6 din Norme reglementează activităţile ce pot fi desfăşurate la parterul clădirilor de locuit, fără a exclude grădiniţele. Dimpotrivă, permite activitatea unităţilor de prestări servicii.

Art. 14 alin. (2) din Norme instituie, pentru grădiniţe, o zonă de protecţie sanitară de minim 15 m faţă de clădirile de locuit din jur, cu posibilitatea ca, dacă această distanţă nu poate fi respectată, să se întocmească un studiu de impact asupra sănătăţii populaţiei. Nici acest text nu exclude per se amplasarea grădiniţelor la parterul clădirilor de locuit, cu respectarea, desigur, a condiţiilor ce rezultă implicit, privind imperativul asigurării sănătăţii populaţiei.

Cu alte cuvinte, a stabili dacă Ordinul contestat permite amplasarea grădiniţelor la parterul clădirilor de locuit, respectiv dacă zona de protecţie sanitară poate fi redusă la 0 m sunt chestiuni de interpretare şi aplicare a sa, iar nu de nelegalitate.

În orice caz, recurenta-reclamantă nu indică nicio normă juridică cu forţă superioară care să impună autorizarea funcţionării de grădiniţe la parterul clădirilor de locuit ori eliminarea, cel puţin în anumite condiţii, a zonei de protecţie sanitară şi nu a demonstrat că adoptarea normelor criticate din Ordinul litigios depăşeşte limitele marjei de apreciere ce trebuie recunoscută autorităţii în materie de igienă şi sănătate publică.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4 împotriva sentinţei nr. 60 din 22 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.