Action to annul pandemic government orders declared inadmissible for failure to exhaust prior administrative remedy

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2021 la data de 27.10.2021, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. iuliean, Z., AA., BB., CC., DD., EE. au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei ca, în contradictoriu cu acesta, să dispună anularea H.G. 1130/22.10.2021, emisă în baza art. 1 alin. (7) din Legea 554/2002, cu privire la care a invocat excepţia de neconstituţionalitate, pe motiv că a fost emisă cu încălcarea art. 53 alin. (1) coroborat cu art. 11 alin. (6) din Constituţia României. Au mai solicitat reclamanţii inclusiv suspendarea executării H.G. nr. 1130/22.10.2021.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a ivocat inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată, pentru lipsa plângerii administrative prealabile, inadmisibilitatea cererii de suspendare şi excepţia lipsei de interes.

1.2. Prin sentinţa nr. 140/31.01.2022 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă excepţia de necompetenţă teritorială şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 53 din 31 martie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea de suspendare a executării Hotărârii de Guvern nr. 1130 din 22.10.2021, ca inadmisibilă;

(ii) a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea de anulare a H.G. nr. 1130 din 22.10.2021 promovată de către A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L.,A., B., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. iuliean, Z., AA., BB., CC., DD., EE., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă;

(iii)a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţa nr. 53 din 31 martie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L.,A., B., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. iuliean, Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate, respingerea excepţiei inadmisibilităţii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

În dezvoltarea motivului de casare invocat, recurenţii -reclamanţi au criticat sentinţa recurată, în primul rând, pentru omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra capătului de cerere privind anularea H.G nr. 1161/25.10.2021, publicată în M.Of. nr. 1017/25.10.2021, ce face obiectul cererii intitulată "precizari şi completari la cererea de chemare în judecată, transmisă Curţii de Apel Bucureşti prin poştă şi email la data de 29.10.2021.

Referitor la soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, au arătat că soluţia este greşită, întrucât prin publicarea în Monitorul Oficial, actul normativ atacat a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, astfel că devin incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în raport de care nu este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile.

II. Procedura derulată în recurs

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţiile netimbrării şi nulităţii recursului pentru nemotivare; pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Excepţiile invocate prin întâmpinare au fost examinate cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., şi respinse în şedinţa publică din 07.12.2022.

III. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Recurenţii-reclamanţi a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere de anulare/suspendare a H.G. nr. 1130 din 22.10.2021 şi a H.G. nr. 1161/25.10.2021 pentru modificarea anexelor nr. 2 şi 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1.090/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 10 octombrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, astfel cum a fost completată la data de 29.10.2021.

Soluţionând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare/anulare a Hotărârii de Guvern nr. 1130 din 22.10.2021 pentru lipsa plângerii prealabile, prima instanţă a apreciat că este întemeiată, raportat la dispoziţiile art. 7 alin. (1) C. proc. civ.., reţinând că excepţia prevăzută de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, invocată de reclamanţi, nu este incidentă în cauză întrucât priveşte doar acte administrative individuale, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă în care este contestat un act administrativ normativ.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situaţia de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Recurenţii-reclamanţi au invocat incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (încălcarea de către prima instanţă a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii) criticile vizând în concret omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 1161/2021 şi soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile.

Critica referitoare la omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 1161/2021, ce face obiectul cererii de completare din 29.10.2021, nu poate fi primită.

Omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra unui capăt de cerere formează obiectul cererii de completare a hotărârii, reglementată de art. 444 din C. proc. civ., iar conform art. 445 din C. proc. civ., completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condiţiile art. 442 - 444."

Recurenţii-reclamanţi nu au formulat, însă, o cerere de completare a hotărârii în faţa instanţei de fond, în condiţiile art. 444 din C. proc. civ., invocând ca motiv de recurs omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra capătului de cerere privind anularea H.G. nr. 1161/2021, motiv care nu poate fi primit faţă de dispoziţiile imperative ale art. 445 din C. proc. civ.

Criticile referitoare la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii sunt nefondate, întrucât judecătorul fondului a reţinut corect că nu sunt incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, ca temei al exonerării persoanei vătămate de obligaţia de a formula plângere prealabile anterior formulării cererii de anulare a actului administrativ pretins vătămător.

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: "În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

În speţă, s-a solicitat anularea unui act administrativ cu caracter normativ, supus publicării în Monitorul Oficial, ce îşi produce efectele de la intrarea sa în vigoare. A considera că acţiunea în anularea unui act administrativ cu caracter normativ nu trebuie precedată de parcurgerea procedurii prealabile, întrucât, potrivit argumentelor recurenţilor, publicarea actului în Monitorul Oficial echivalează cu intrarea în circuitul civil, având drept consecinţă lipsa obligativităţii plângerii prealabile, ar lipsi de orice eficienţă această etapă a recursului graţios, cu privire la orice act normativ, fapt ce ar conduce la inaplicabilitatea art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

În interpretarea sistematică a prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, teza referitoare la acte administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil, trebuie avute în vedere prevederile aceluiaşi articol, alin. (11), potrivit cărora: "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", astfel că, pentru a evita suprapunerea reglementărilor, singurul înţeles logico-juridic al normei referitoare la lipsa de obligativitate a plângerii prealabile pentru acte administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil, se referă la acte administrative cu caracter individual, iar pentru cele cu caracter normativ este aplicabilă regula de drept potrivit căreia plângerea prealabilă poate fi făcută oricând.

Prin urmare, prima instanţă a înlăturat în mod corect de la aplicabilitate prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, reţinând caracterul întemeiat al excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, raportat la dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, soluţie ce se impune a fi menţinută.

IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. iuliean, Z., AA., BB., CC., DD. şi EE. împotriva sentinţei nr. 53 din 31 martie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.