Limits of judicial review over discretionary exam committee decisions in bar admission examinations

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la data de 29.07.2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, Comisia Permanentă a U.N.B.R. şi Comisia Naţională de Examen din Cadrul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, a solicitat instanţei:

(i) anularea în parte a Hotărârii nr. 5/04.10.2019 emisă de Uniunea Naţională a Barourilor din România, admiterea contestaţiei formulate de către reclamant la barem cu privire la anularea întrebării nr. 33 şi 94 din grila Gl, acordarea unui punct la fiecare întrebare şi declararea reclamantului ca fiind admis la examenul de primire în profesie ca avocat stagiar;

(ii) anularea în parte a Procesului-verbal din 02.09.2019 privind soluţionarea contestaţiilor la barem emis de Comisia Naţională de Examen din cadrul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, în ceea ce priveşte soluţia dispusă cu privire la întrebarea nr. 33 şi întrebarea nr. 94 din grila Gl, în sensul admiterii contestaţiei şi anulării acestor întrebări;

(iii) anularea în parte a Procesului-verbal din 11.09.2019 privind soluţionarea contestaţiilor la punctaj emis de Comisia Naţională de Examen din cadrul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, în ceea ce priveşte punctajul obţinut de reclamant, care va fi de 71 de puncte, în loc de 69 de puncte;

(iv) obligarea pârâtei Uniunea Naţională a Barourilor din România să emită decizia de primire în profesie ca avocat stagiar a reclamantului;

(v) obligarea pârâtei Uniunea Naţională a Barourilor din România la suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 225 din 23 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România, Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, Comisia Permanentă a U.N.B.R. şi Comisia Naţională de Examen din Cadrul Uniunii Naţionale a Barourilor in România, ca neîntemeiată, şi a obligat pe reclamant la plata sumei de 800 RON în favoarea pârâţilor U.N.B.R.- Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând onorariu avocaţial.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 225 din 23 decembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta B., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului arată că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea gravă a dreptului de acces la instanţă garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În opinia Curţii de Apel Cluj, instanţa de contencios administrativ nu ar putea să verifice argumentele invocate de recurent în susţinerea acţiunii, deoarece s-ar substitui comisiei de examinare.

Această interpretare a legislaţiei încalcă grav dreptul de acces la instanţă şi conduce practic la situaţia în care modalitatea de organizare a unui concurs şi implicit rezultatele unui concurs nelegal nu ar putea fi cenzurate de instanţa de judecată.

Recurentul-reclamant nu a învestit instanţa cu o acţiune prin care să se verifice dacă răspunsul la întrebările contestate este unul corect, ci aspectele pe care le-a contestat cu privire la întrebările 33 şi 94 din grila 1 de examen au legătură cu procedura/metodologia de desfăşurare şi organizare a examenului. Motivele de nelegalitate a actelor administrative se referă la aspecte procedurale, ţinând de respectarea metodologiei de examen şi, asupra lor, se poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

Admiterea acţiunii nu presupunea cenzurarea modului în care a fost apreciat de comisie un candidat, ci sancţionarea elementelor de nelegalitate ale desfăşurării concursului, concretizate în formularea unor subiecte care exced bibliografiei, respectiv formularea unor subiecte care să nu conţină probleme controversate în doctrină sau în practică (încălcări ale art. 14 alin. (3) din Regulamentul privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat).

Dispoziţiile art. 15 alin. (1) şi art. 21 alin. (3) din Regulamentul-cadru referitoare la caracterul definitiv al baremului, au fost interpretate greşit de instanţa de fond.

Aceste prevederi stabilesc faptul că baremul stabilit de Comisii este unul definitiv în procedura administrativă, care se desfăşoară în faţa organelor implicate în organizarea examenului, însă nu înseamnă că baremul nu poate fi contestat în faţa instanţei de judecată, întrucât trebuie făcută distincţia între procedura administrativă (în cadrul căreia baremul dobândeşte caracter definitiv) şi procedura judiciară.

O interpretare contrară, în sensul că baremul nu poate fi contestat în faţa instanţei de judecată, aduce atingere dreptului de acces la justiţie. Or, în temeiul art. 148 din Constituţia României, în situaţia în care instanţa naţională constată că o dispoziţie legală internă (art. 15 din Regulamentul cadru, art. 21 alin. (3) din Ragulament) contravine dreptului unional, trebuie să aplice cu prioritate dreptul unional şi să înlăture prevederea internă.

Hotărârea cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deşi instanţa susţine că nu poate analiza argumentele invocate de recurent, deoarece s-ar substitui Comisiei de soluţionare a contestaţiei (pag. 9 paragr. 2), ulterior, procedează tocmai în acest sens şi ajunge la concluzia că sunt nefondate criticile aduse subiectelor (pag. 10 paragr. 3).

În plus, analiza efectuată de judecătorul fondului nu este corectă deoarece, întrebarea nr. 94 din Grila G1 conţine probleme controversate în doctrină sau în practică, şi a fost elaborată cu încălcarea art. 14 alin. (3) din Regulamentul-cadru privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat. Astfel, raportat la Decizia nr. 554/2017 a Curţii Constituţionale, se impunea asimilarea răspunsului de la lit. A).

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, motivarea soluţiilor de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor la barem era obligatorie. Obligativitatea motivării, mai ales a actelor administrative individuale, cu potenţial vătămător, a fost şi este consacrată de către jurisprudenţa internă şi internaţională.

Chiar dacă textul din Regulament prevede că motivarea se pune la dispoziţia Comisiei permanente şi nu a candidaţilor, implicit textele din Regulament stabilesc în sarcina Comisiei obligaţia de a-şi motiva soluţia de respingere a contestaţiilor. Or, motivarea reprezentă o garanţie instituită în favoarea candidatului care înţelege să conteste baremul.

Instanţa de judecată trebuie să poată examina legalitatea respingerii contestaţiilor, ceea ce presupune analiza motivelor care stau la baza acestei soluţii.

Aşadar, faptul că trebuie să existe o motivare reiese din dispoziţiile Regulamentului reţinute de instanţă iar lipsa unei motivări constituie un element de nelegalitate care îl vatămă pe recurent.

Obligativitatea motivării, mai ales a actelor administrative individuale, cu potenţial vătămător, a fost şi este consacrată de către jurisprudenţa internă şi internaţională, care a statuat că în conformitate cu principiul transparenţei administraţiei publice, consacrat de dispoziţiile art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, dreptul la informaţie trebuie respectat în raporturile juridice care se stabilesc între autorităţile publice şi cei cărora li se adresează actele emise de către acestea, în sensul motivării oricărui act administrativ, fie el normativ sau individual. soluţia instanţei de fond este nelegală, din moment ce obligaţia de motivare este o garanţie instituită în favoarea celui prejudiciat de un act nelegal, iar în speţă această obligaţie nu a fost respectată.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimaţii-pârâţi au solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, menţinerea hotărârii instanţei şi obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, arătând, în esenţă, că aspectele criticate de recurent nu ţin de procedura de examen prevăzută de regulament, ci de soluţiile date de către comisiile de examen. Or, comisiile de examen au un drept discreţionar de apreciere, încadrarea unui subiect în tematica de examen intrând tot în competenţa exclusivă a acestora., sesn în care face trimitere la decizia nr. 289/2018 a ÎCCJ- SCAF şi Deciziile CCR nr. 480/2010, nr. 172/2014 şi nr. 725/2014.

Susţin că Regulamentul nu prevede obligaţia ca motivarea soluţiei dată contestaţiilor să fie pusă la dispoziţia altor persoane decât comisia permanentă, instanţa de fond constatând în mod corect că nu a fost adusă nicio vătămare recurentului-reclamant.

4.2. Recurentul-reclamant a depus note scrise prin care a arătat că, ulterior promovării recursului, s-a finalizat în mod definitiv un alt litigiu care viza o problemă juridică identică cu una dintre cele supuse discuţiei în prezentul litigiu, soluţionat definitiv prin decizia nr. 3665/2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, în sensul respingerii recursului promovat de pârâtul Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, ca nefondat.

4.3. Prin notele scrise înregistrate la data de 07.12.2022, intimaţii-pârâţi au solicitat să se constate că limitele controlului de legalitate pe care îl poate exercita instanta de contencios administrativ în materie de examene sau concursuri se menţine constantă, chiar şi în urma pronunţării unei hotărâri cu o soluţie diferită, şi în acord cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi cea de la nivelul Curţii Europene a Drepturilor Omului. Jurisprudenţa evocată la fond şi în întâmpinarea la cererea de recurs (e.g. decizia nr. 289/2018) este confirmată şi prin deciziile recente depuse în şedinţă publică ce privesc sesiunea examenului de admitere în profesia de avocat - august 2019, respectiv decizia nr. 448/27.01.2022 şi nr. 2699/12.05.2022, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal. Au fost ataşate deciziile de speţă indicate şi dovezi privind cheltuielile de judecată.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se referă la încălcarea dreptului de acces la instanţă şi la existenţa unor motive contradictorii cu privire la motivarea soluţiei primei instanţe.

Deşi este indicat cazul de nelegalitate anterior menţionat, recurentul nu prezintă argumente care să susţină nemotivarea ori existenţa unor motive contradictorii sau străine de natura cauzei, în cuprinsul hotărârii recurate.

Instanţa de fond a analizat motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă de către reclamant, înlăturându-le fundamentat, raportat la aspectele factuale ale cauzei şi la normele de drept incidente.

Aserţiunile recurentului-reclamant, potrivit cărora hotărârea ar fi pronunţată cu încălcarea dreptului de acces la o instanţă, garantat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, sau că ar cuprinde motive contradictorii, nu au niciun temei, raportat la conţinutul hotărârii recurate. Din conţinutul criticilor recurentului rezultă că acestea vizează, în concret, nu o lipsă de motivare sau o motivare contradictorie, ci însăşi motivarea respingerii cererii, apreciată de recurentul-reclamant că ar contraveni normelor de drept material incidente.

Prin urmare, trecând la analiza motivelor de recurs încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acestea sunt nefondate.

Cât priveşte criticile recurentului referitoare la modalitatea de elaborare a subiectelor şi de stabilire a variantelor corecte de răspuns, se constată că Regulamentul privind organizarea examenului de primire în profesia de avocat şi admitere în cadrul INPPA stabileşte o procedură de contestare a probei tip grilă, Comisia de soluţionare a contestaţiilor la barem având competenţa de a analiza argumentele candidaţilor asupra subiectelor şi baremului, precum şi de a decide asupra acestora.

Instanţa de fond a reţinut corect că nu poate cenzura activitatea Comisiei şi, pe cale de consecinţă, nici modalitatea de elaborare a subiectelor ori de punctare a răspunsurilor corecte.

Or, prezenta contestaţie se referă la modalitatea concretă de întocmire a subiectelor şi modul în care s-au soluţionat contestaţiile la barem şi, pe cale de consecinţă, punctajul ce i-a fost acordat, cu referire la întrebările nr. 33 şi 94 din Grila 1 de examen.

Recurentul afirmă că aspectele contestate, concretizate în formularea unor subiecte care excedează tematicii examenului (întrebarea nr. 33 din Grila 1), respectiv a unor subiecte care conţin probleme controversate în în practica judiciară (întrebarea nr. 94 din Grila 1), ar avea legătură cu metodologia de desfăşurare a examenului, în sensul încălcării dispoziţiilor art. 14 alin. (3) lit. a) din Regulamentul de examen, care impun printre altele, obligaţia ca subiectele să fie în concordanţă cu tematica şi bibliografia aprobate şi publicate de Consiliul U.N.B.R. şi să nu conţină probleme controversate în doctrină şi practică.

Înalta Curte constată că recurentul invocă dispoziţiile art. 14 alin. (3) din Regulament, care reprezintă norme ce trebuie urmate de către Comisia de elaborare a subiectelor. Or, verificarea respectării acestor dispoziţii regulamentare revine, în baza contestaţiilor formulate de candidaţi, în conformitate cu art. 15 din Regulament, Comisiei de soluţionare a contestaţiilor.

Controlul instanţei se limitează la verificarea legalităţii actelor administrative atacate, prin raportare la normele legale sau regulamentare care stabilesc cadrul de organizare şi desfăşurare a examenului. Actele comisiei de soluţionare a contestaţiilor la barem sunt producătoare de consecinţe juridice în referire la situaţiile pe care le analizează şi asupra cărora îşi exprimă punctul de vedere.

Comisia permanentă a Uniunii Naţionale a Barourilor din România are rolul de a veghea la respectarea cerinţelor prevăzute în normele juridice edictate pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de primire în profesie, ca avocat stagiar, dar nu poate imixtiona în sfera de activitate a comisiilor de examen, având prerogative conferite de contextul normativ doar pentru exercitarea controlului de legalitate pe baza verificărilor efectuate de comisiile cărora le-a stabilit atribuţii specifice, soluţiile comisiilor fiind producătoare de efecte juridice în planul constatărilor şi rezolvărilor pe care le stabilesc la problemele cu care sunt sesizate.

Controlul de legalitate care se solicită instanţei judecătoreşti competente poate fi exercitat numai cu respectarea atribuţiilor conferite de lege organizatorului examenului şi comisiilor înfiinţate potrivit Regulamentului de examen, cu puteri discreţionare în domeniul pentru care au fost constituite şi responsabile în sfera atribuţiilor care le-au fost încredinţate potrivit Regulamentului.

În conformitate cu jurisprudenţa anterioară consolidată a Înaltei Curţi (e.g. deciziile nr. 2543/2016, nr. 249/2018, nr. 448/2022 şi 2699/2022) controlul de legalitate prin care se tinde a se reforma soluţii avute în vedere de comisiile de examen excedează competenţelor instanţelor judecătoreşti, motiv pentru care decizia nr. 3665/2022 de care se prevalează recurentul, singulară de altfel, nu poate fi opusă, cu titlu de practică judiciară în materie.

În acelaşi sens este şi jurisprudenţa CEDO (hotărârea din 28.02.2002, San Juan împotriva Franţei), în care s-a statuat că deciziile unor comisii de confirmare sau atestare a unor aptitudini, însuşiri sau calităţii profesionale nu pot face obiectul controlului judecătoresc, evaluarea testării cunoştinţelor şi a experienţei necesare pentru exercitarea unei profesii ieşind din sfera garanţiilor instituite de art. 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, nu poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ cenzurarea modului în care comisia de elaborare a subiectelor a înţeles să puncteze pe barem, a elementelor apreciate necesar a fi tratate prin subiectele de concurs şi nici a modului în care comisia de soluţionare a contestaţiilor a analizat contestaţiile la barem.

Inclusiv contestaţia la barem referitoare la neîncadrarea unui subiect în tematica de examen intră în atribuţiile de analiză discreţionare ale Comisiei de soluţionare a contestaţiilor dacă problema încadrării în tematică se raportează la o interpretare a cuprinderii unei anumite teme, cum este, în speţă, cazul temei "Moştenirea legală" (întrebarea 33 de la disciplina Drept civil).

Cât priveşte întrebarea nr. 94 din materia dreptului procesual penal, recurentul-reclamant invocă pretinse controverse din practica judiciară privind invocarea nulităţii relative a actelor de procedură (art. 282 C. proc. pen.) cu referire la incidenţa Deciziei CCR nr. 554/2017, deşi întrebarea de la examen se referea la o cu totul altă instituţie, competenţa teritorială a instanţei, şi la posibilitatea invocării necompetenţei teritoriale de către instanţă din oficiu în faza cercetării judecătoreşti (art. 47 şi urm., art. 342 şi urm. C. proc. pen.). Or, este evident că întrebarea urmărea verificarea cunoştinţelor privitoare la normele de competenţă teritorială, iar nu la regimul invocării nulităţii relative a actelor de procedură, astfel că dezlegarea dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 554/2017 nu era de natură să impieteze asupra posibilităţii de rezolvare corectă a întrebării formulate şi nici asupra legalităţii examenului, din perspectiva încălcării prevederilor art. 14 alin. (3) lit. a) din Regulamentul cadru.

Referitor la legalitatea procesului-verbal al Comisiei naţionale de examen din 11.09.2019 privind soluţionarea contestaţiei la barem, instanţa de fond a reţinut în mod corect că nemotivarea soluţiei nu a fost de natură a produce recurentului-reclamant o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului, de vreme ce respectiva motivarea nu se pune la dispoziţia candidaţilor, ci a Comisiei permanente, conform art. 21 alin. (3) din Regulamentul-cadru.

În recurs, recurentul critică legalitatea procesului-verbal din persectiva încălcării principiului transparenţei administraţiei publice, consacrat implicit la nivelul art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României prin dreptul la informaţiei, lipsa motivării actului făcând imposibilă atacarea acestuia în justiţie în mod eficient, însă această critică a fost valorificată pentru prima oară în recurs, fără a fi supusă analizei instanţei de fond, împrejurare ce contravine dispoziţiilor art. 488 alin. (2) C. proc. civ., în sensul că în recurs nu se pot invoca omisso medio motive care nu au fost valorificate mai întâi la judecata în primă instanţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pc. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

În temeiul art. 451 - 453 C. proc. civ., va obliga recurentul-reclamant la plata către intimata - pârâtă UNBR, a sumei de 800 de RON reprezentând cheltuieli de judecată, constând în onorariul avocatului, în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 225 din 23 decembrie 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-reclamant la plata sumei de 800 RON către intimata- pârâtă UNBR, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.