Scope of judicial review of audit decisions: prohibition of raising new defenses not raised in mandatory prior administrative procedure

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019, la data de 14.01.2019, reclamantul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat următoarele:

1) Anularea încheierii nr. 17/20.12.2018 emisă de comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României prin care a fost respinsă contestaţia nr. 4897/09.10.2018 formulată de Ministerul Comunicaţiilor şi Societarii Informaţionale împotriva deciziei Curţii de Conturi a României nr. 6/2018;

2) Anularea măsurilor dispuse la punctele nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., II.1, II.2., II.3, II.4, II.5 din Decizia Curţii de Conturi a României nr. 6/2018;

3) Suspendarea executării măsurilor nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., 11.1, II.2., II.3, II.4, II.5 din decizia Curţii de Conturi a României nr. 6/2018 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

La data de 19.02.2019, reclamantul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale a completat cererea iniţială, în legătură cu măsurile dispuse la punctele I.1, I.2, II.2, II.4, II.5 din Decizia 6/2018, invocând prescripţia dreptului de a efectua audit financiar, de a stabili masuri şi de a recupera creanţe, ca urmare a împlinirii termenului general de prescriere de 3 ani. Totodată a invocat nulitatea absolută a constatărilor şi măsurilor dispuse de Curtea de Conturi la punctele punctele I.1, I.2, II.2, II.4,II.5, ca urmare a faptului că echipa de control nu a respectat mandatul acordat de plenul Curţii de Conturi, de a efectua la M.C.S.I. un audit financiar pentru exerciţiul financiar al anului 2017, efectuând în realitate un audit al performanţei pentru perioada 2007-2017 la proiectele şi programele derulate, audit pentru care echipa nu avea competenţele necesare.

1.2. Prin încheierea de şedinţă pronunţată la data de 26.11.2019, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea de suspendarea executării deciziei deduse judecăţii, pentru motivele expuse pe larg în considerentele acesteia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 224 din 7 aprilie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 224 din 7 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (succesor al Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale) solicitând, în principal, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi, pe fond, admiterea acţiunii aşa cum a fost completată.

Recurentul- reclamant a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct 6 şi 8 C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocă încălcarea rolului activ al judecătorului prevăzut de art. 22 C. proc. civ. şi a normelor de procedură ce reglementează chestiunile prealabile dezbaterilor în fond, reglementate de art. 390 C. proc. civ., care impun casare sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Sub un prim aspect, susţine că instanţa de fond, pornind de la analiza Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, a considerat că, atât prin cererea introductivă, cât şi prin cea adiţională, pârâtul a înţeles să invoce şi alte motive decât cele care au făcut obiectul contestaţiei administrative (aspecte privind depăşirea competenţei echipei de control, prescrierea dreptului de a efectua auditul financiar etc.) motive care au depăşit limitele a ceea ce s-a contestat în procedura administrativă.

Deşi se poate constata cu uşurinţă faptul că atât acţiunea introductivă cât şi precizările făcute în termenul legal la aceasta nu fac decât să dezvolte motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul contestaţiei făcute pe calea administrativă, instanţa de fond le-a considerat apărări noi, astfel că, încălcând flagrant prevederile art. 22 C. proc. civ., a ales să înlăture de la analiză o parte importantă a susţinerilor şi excepţiilor invocate pe care pur şi simplu nu le-a luat în considerare.

Or, elemente ce ţin de depăşirea competenţelor echipei de control şi a prescripţiei dreptului de a mai efectua auditul financiar - deşi atinse şi în cadrul contestaţiei - nu puteau fi invocate cu eficacitate decât în faţa instanţei de contencios administrativ.

De asemenea, elemente ce ţin de motivele de fapt şi de drept ale acţiunii în contencios nu pot fi limitate prin Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aşa cum reţine în mod nejustificat judecătorul fondului.

Atât la momentul efectuării controlului, cât şi în etapa obligatorie a şedinţei de mediere, echipa de audit, susţinută de directorii acesteia, s-a considerat competentă a analiza şi aspecte ce ţin de gestiunea fondurilor europene, deşi în mod vădit Departamentul XI nu are competenţe în acest sens.

De asemenea, prin extinderea forţată a perioadei de audit cu un deceniu în urma controlului (aspect menţionat în contestaţie), era evident că echipa de audit a considerat că se află înăuntrul perioadei de prescripţie, soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului putând fi judecată doar de instanta de contencios administrativ.

Mai mult decât atât, aşa cum rezultă din cuprinsul încheierii de şedinţă din data de 25.02.2020, la momentul dezbaterii în fond a omis să pună în discuţia părţilor excepţiile invocate de minister pe calea cererii completatoare, cerere formulată în termen legal, încălcând flagrant prevederile art. 390 C. proc. civ., care obligă judecătorul ca, înainte de a se trece la dezbaterea fondului cauzei, să pună în discuţie din oficiu excepţiile procesuale şi apărările care nu au fost soluţionate în cursul cercetării procesului.

Pornind de la aceste vicii procedurale care ne prejudiciază grav dreptul la acţiune şi pentru care suntem în drept să solicităm instanţei de control judiciar trimiterea cauzei spre rejudecare, instanţa a analizat toate măsurile "în limitele arătate", în fapt, însuşindu-şi în totalitate şi fără a opera o analiză proprie susţinerile pârâtei Curtea de Conturi a României.

Aşadar, la fiecare punct al considerentelor, după motivarea luată din întâmpinarea Curţii de Conturi a României, se face trimitere (a pct. I din sentinţă, motiv pentru care considerăm că judecătorul fondului a lipsit de motivare o parte importantă din acţiune.

Astfel, aspecte esenţiale puse în discuţie de către pârât, chestiuni ce puteau fi lămurite numai în cadrul unui proces echitabil şi nicidecum pe calea soluţionării administrative a contestaţiei, au fost complet ignorate de către judecătorul fondului.

Sub cel de al doilea aspect, susţine că, raportat la natura constatărilor cuprinse în cadrul măsurilor atacate în prezenta cauză, precum şi ţinând cont de valoarea prejudiciului reţinut şi a faptului că echipa de control a Curţii de Conturi nu a avut în componenţă specialişti din domeniile analizate. La momentul dezbaterii probatoriului pârâtul a solicitat instanţei admiterea probei cu expertiză tehnică de specialitate pe mai multe componente, funcţie de natura fiecărei măsuri în parte, şi anume: o expertiză tehnică de specialitate în domeniul informaticii şi societăţii informaţionale; o expertiză tehnică de specialitate în domeniul achiziţiilor publice; o expertiză tehnică de specialitate în domeniul fondurilor europene.

La solicitarea acestei probe s-a avut în vedere faptul că temeinicia constatărilor auditorilor Curţii de Conturi a României - de profesie economişti - ar fi trebuit supusă verificării şi din partea unor specialişti în domeniile respective, domenii cu pronunţat caracter tehnic.

Cererea formulată de către pârât a fost temeinic justificată, cu obiective clar precizate şi formulate în raport de fiecare constatare în parte, oferindu-se şi sugestii cu privire la necesitatea cooptării unor institute cu competenţă în domeniile respective (de exemplu, Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare în Informatică - ICI Bucureşti)

Prin încheierea de şedinţă publică din data de 25.02.2020, instanţa de fond a respins proba cu expertiză, astfel cum a fost solicitată de reclamant, "ca nefiind utilă soluţionării cauzei, faţă de obiectivele propuse şi motivele concrete care au stat la baza măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi prin actul administrativ atacat".

Astfel, după ce în timpul derulării controlului precum şi în faza administrativă a contestării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2018, Curtea de Conturi a României a refuzat să ia în considerare orice justificări aduse de pârât cu privire la programele/studiile/proiectele analizate, în faza judecătorească ni s-a negat practic dreptul la apărare prin refuzul nejustificat de administrare a probei cu expertiza tehnică de specialitate.

Aspecte ce ţin de oportunitatea achiziţionării programelor/studiilor, proiectelor, necesitatea acestora, utilitatea, gradul de utilizare, etc. au fost lipsite de un suport tehnic de analiză, atât la momentul efectuării controlului, cât şi la cel al contestării administrative a încheierii cCR nr. 17/2018.

Astfel, singura posibilitate avută la dispoziţie pentru a contracara analiza pur contabilicească făcută de auditorii - economişti ai Curţii de Conturi i-a fost negată de către instanţa de fond prin respingerea probei cu expertiză tehnică, aceasta limitându-se la a face o critică raportată strict la constatările auditorilor Curţii de Conturi.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant nu dezvoltă argumente de natură a reliefa încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză ci reiterează în integralitate motivele invocate în cererea de chemare în judecată cu referire la fiecare dintre abaterile reţinute de autoritatea de control .

3. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare activităţi specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acţiune în anularea încheierii nr. 17/20.12.2018 prin care Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a respins ca nefondată contestaţia formulată împotriva deciziei nr. 6/18.09.2018 emisă de Departamentul XI în baza Raportului de audit financiar nr. x/17.04.2018, măsurile contestate fiind cele consemnate la nr. I.1., I.2., I.3., I.4., I.5., II.1, II.2., II.3 II.4, II.5 din decizia nr. 6/2018.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, reţinând, în privinţa criticilor invocate de reclamant pentru prima dată în cererea de chemare în judecată şi prin cererea adiţională (necompetenţa Departamentului XI din cadrul Curţii de Conturi a Romaniei şi prescripţia dreptului de a efectua audit), că acestea nu vor fi analizate, întrucât nu au fost invocate în procedura administrativă, un atare demers ar presupune eludarea nu doar a termenului statuat la pct. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi a României Regulaamanterior, dar şi a obiectului acţiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat la pct. 227 din acest regulament.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar întrucât a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente, nefiind susceptibilă de casare prin prisma motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

În privinţa criticilor întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motiv căruia îi sunt subsumate critici vizând încălcarea rolului activ al judecătorului, a normelor de procedură prevăzute de art. 390 C. proc. civ. privind punerea în discuţie a chestiunilor prealabile dezbaterilor în fond, admisibilitatea probelor şi nemotivarea sentinţei, Înalta Curte constată că sunt nefondate.

Preliminar, se impune precizarea că încălcarea rolului activ al judecătorului, a normelor de procedură privind punerea în discuţie a chestiunilor prealabile dezbaterilor în fond şi admisibilitatea probelor urmează a fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deoarece vizează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte reţine că instanţa a analizat cauza în limitele învestirii, cu respectarea art. 22 C. proc. civ., apreciind în mod corect, prin raportare la dispoziţiile prevăzute la pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi, că apărările referitoare la excepţia prescripţiei dreptului de a efectua auditul financiar precum şi depăşirea competenţelor echipei de control invocate prin cererea completatoare nu pot fi avute în vedere întrucât nu au fost invocate în procedura administrativă.

În mod constant, în jurisprudenţa în această materie, Înalta Curte a reţinut că procedura administrativă este obligatorie, reprezentând o condiţie legală în vederea promovării unei acţiuni în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

Analiza legalităţii actului dedus judecăţii în conformitate cu dispoziţiile pct. 227 din Regulament, nu poate fi făcută decât în limitele a ceea ce s-a contestat în procedura administrativă, recurentul - reclamant neavând posibilitatea să se prevaleze de motive noi de nelegalitate ale deciziei, căci un atare demers ar presupune eludarea nu doar a termenului statuat la pct. 204 din Regulament, dar şi a obiectului acţiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este reglementat la pct. 227 din regulament.

Prin încheierea de şedinţă din 25.02.2020, instanţa de fond a respins proba cu expertiză, astfel cum a fost solicitată de reclamant, ca nefiind utilă soluţionării cauzei, faţă de obiectivele propuse şi motivele concrete care au stat la baza măsurilor dispuse de către Curtea de Conturi prin actul administrativ atacat.

Recurentul consideră încheierea nelegală, pe de o parte, pentru că instanţa a omis să pună în discuţia părţilor excepţiile invocate pe calea cererii completatoare, încălcând normelor de procedură prevăzute de art. 390 C. proc. civ., iar pe de altă parte, a respins în mod greşit proba cu expertiză.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din data de 25.02.2020, ci doar împotriva sentinţei.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 466 alin. (4) coroborat cu art. 494 C. proc. civ., împotriva încheierilor premergătoare nu se poate face recurs decât odată cu fondul, afară de cazul când legea dispune altfel.

Recurentul nu a înţeles să recureze încheierea de şedinţă pe care o critică prin intermediul cererii de recurs declarate împotriva sentinţei astfel că, încheierea prin care se susţine că s-a omis punerea în discuţie a excepţiilor pe calea cererii completatoare şi s-a respins proba cu expertiză nu constituie obiect al prezentului recurs şi, în consecinţă, nu se poate analiza legalitatea acesteia, în lipsa declarării căii de atac.

Sub aspectul nemotivării sentinţei, criticile încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, întrucât hotărârea recurată este motivată în conformitate cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ.

Din considerentele hotărârii rezultă că instanţa de fond şi-a motivat hotărârea în ceea ce priveşte respingerea apărărilor invocate de recurent referitor la legalitatea măsurilor de la pct. I.1-I.51.1 şi II.1-II.5 din Decizia 6/2018, fiind prezentate susţinerile părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută pe baza probelor administrate precum şi motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument al părţilor litigante, instanţa poate proceda la gruparea argumentelor subsumate unui motiv de nelegalitate a actului contestat, motivarea urmând să reliefeze raţionamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluţia pronunţată, cu arătarea elementelor esenţiale în susţinerea soluţiei.

Or, în cauză, hotărârea primei instanţe este motivată atât în fapt, cât şi în drept şi nu cuprinde motive contradictorii, judecătorul fondului construind propriul silogism logico-juridic ce poate fi supus cenzurii instanţei de control judiciar, astfel încât motivul de casare este nefondat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speţă, ansamblul criticilor subsumate de recurent motivului de casare menţionat reprezintă o reluare in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare la actele administrative contestate, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către instanţa de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Or, o astfel de modalitate de abordare a criticilor de nelegalitate este incompatibilă cu calea de atac extraordinară a recursului în cadrul căreia se verifică exclusiv legalitatea hotărârii, respectiv corecta aplicare a legii la situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond.

III. Temeiul juridic al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamantul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării împotriva sentinţei nr. 224 din 7 aprilie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 decembrie 2022.